多源流理論視角下我國設施農用地政策議程分析

［內容提要］為優化設施農用地政策制定的運行機制，提高政策制定、執行質量和效率，采用質性研究方法和修正后的“多段式”多源流理論框架，概括總結中國設施農用地政策變遷及源流。研究發現，相關政策數量由1999-2009年共19項增長到2010-2022年共101項，尤其以各省級人民政府出臺的政策文件居多；政策內容經歷了由探索發展到完善提升的變遷過程，涉及“產業扶持”“用地管理”“監督管理”等方面；政策議程設置由以政治流引領的三源流輕度耦合向以問題流驅動的三源流高度耦合過渡。研究表明，我國設施農用地政策體系已初步形成且逐步完善，但仍需完善政策細則，實現政策制定與執行機制的良性互動，增強政策的可操作性。

［關鍵詞］設施農用地；質性研究；多源流理論；政策變遷；議程設置

［中圖分類號］F321.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-8091（2024）03-0008-09

【收稿日期】2023-10-07

【基金項目】中央高校基本科研業務費專項資金項目（N2114006；N2414002）。

【作者單位】1.東北大學文法學院，遼寧沈陽，110167；2. 曲阜師范大學地理與旅游學院，山東日照，276826

【作者簡介】呂 曉（1984— ），男，山東聊城人，教授，博士生導師，研究方向：土地利用與鄉村發展、土地經濟與政策。近年來，鄉村振興戰略背景下的農業現代化、農村產業多樣化進程快速推進，傳統農業向現代農業轉型，設施農業得以蓬勃發展，設施農用地面積不斷增加、規模不斷擴大。在此過程中，設施農用地管理也暴露出供需矛盾、選址不規范、監管不力、政策執行不到位等問題^[1-2]，尤其是出現了以“大棚房”為代表的典型違法用地亂象。截至2019年3月份，全國共排查發現13萬畝“大棚房”，嚴重沖擊耕地保護紅線。通過搜索中國知網（CNKI）等平臺發現，學術界圍繞設施農用地的現狀困境及優化、設施農用地流轉、時空分布、環境效應、管理對策等方面展開廣泛探究^[3-6]，同時亦有不少學者就設施農用地政策從實踐層面開展了政策規范、政策執行、政策建議等研究^[7-8]，但在理論上關于設施農用地政策變遷梳理及政策議程的研究尚少，難以對設施農用地的管理與發展提供有效的理論支撐。

多源流理論是一種重要的政策變遷理論^[9]。自2004年丁煌教授將Kingdon的《Agendas， Alternatives and Public Policies》翻譯為中文，國內基于多源流理論的相關政策研究逐漸升溫。相關研究成果包括政策形成和變遷動力的解釋、政策議程設置和形成機制的解釋以及基于Kingdon多源流理論的源流修正，涉及健康、交通、教育、土地等眾多領域^[10-12]。其中，學者們基于中國獨特的政治制度和社會環境，就Kingdon的多源流理論是否能夠應用于中國公共政策展開了普適性研究，例如朱朝霞等人以上海自貿試驗區的設立過程為例驗證了在中國特定情景下三源流的交互關系及影響程度，并在此基礎上做出契合中國實際的多源流理論修正^[13]；魏淑艷等人驗證了網絡邏輯下的多源流模型是中國情境下多源流模型的修正^[14]；楊志軍選擇30個案例驗證了政策理念、形象和精英分別與三源流的適配性 ^[15]，還以莆田系醫療整治和假疫苗整治事件為例，探討了在中國決策情境下，關鍵個人這一變量在政策議程建立中的重要性^[16]。此外，還有學者將多源流理論與政策變遷相結合開展了中國案例研究，例如，柏必成基于多源流理論與政策變遷相結合的方法，探討了住房政策變遷的動力模式^[17]；陳柏福等人在多源流政策變遷理論的基礎上研究了對外文化貿易政策變遷的原因^[18]；閆建等人通過修正的多源流理論，探究了我國住房限購政策的變遷及路徑^[19]。可見，多源流理論已成為政策變遷研究的重要理論基礎，也有學者以此為理論基礎開展了農地流轉、宅基地改革等相關政策議程設置研究^{[10-11，20-21]}。然而，面對復雜多變的政策演進歷程，經典多源流理論的改進及其在中國語境下的研究案例仍有待進一步拓展。

鑒于此，本文參考已有相關研究，嘗試將多源流理論與政策變遷相結合，通過創建新的多源流框架，探討我國設施農用地的政策變遷及議程設置，多視角揭示我國設施農用地利用管理及其政策之間的耦合關系，期望能夠探究政策制定規律、完善政策運行機制，為優化設施農用地政策提供參考。

一、研究設計

（一）研究方法

1.質性研究方法

質性研究就是“以研究者本人為研究工具、在自然情境下采用多種資料收集方法對社會現象進行整體性探究、使用歸納法分析資料及形成理論、通過與研究對象互動對其行為和意義建構獲得解釋性理解的一種活動”^[22]。本文借助NVivo11.0軟件^[23]的編碼功能開展文本質性分析，利用節點編碼，明晰我國設施農用地政策變遷的階段特點以及不同時期的政策關注重點，結合關鍵事件和政策數量等關鍵指標準確判斷政策變遷時間節點，為下一步闡釋政策議程設置提供充分依據。

2.“多段式”多源流理論框架

基于Kingdon的多源流理論，政策系統中包含問題源流、政策源流和政治源流。問題源流主要包括焦點事件、主要社會問題等。政策源流即政策共同體包括專家、學者、研究人員關于某一領域形成的政策建議。政治源流主要包括民眾情緒、政府換屆等。政策之窗是三大源流匯合的關鍵時間點。同時，Kingdon的多源流理論認為三條源流是相互獨立的，只有在政策之窗打開時，三條源流才會發生相互作用，此外還隱含了三個源流權重大致相當的假設^[13]，其提出的議程設置模式在實際研究中與我國有較大差異^[24]。基于我國獨特的政治制度環境，三個源流的影響路徑是交錯或互動的，且不同階段我國設施農用地政策的出臺遵循著一定的變遷邏輯，其政策變遷過程中的動力存在明顯差異。參考已有研究^[25]，本文遵循政策變遷邏輯，試圖在原有多源流理論的基礎上創建一個基于政策變遷節點的“多段式”多源流理論框架（圖1）。在這一框架中，結合我國政策變遷背景，就政策變遷的多個節點分別嵌入修正后的多源流理論框架，辯證闡釋多階段三源流耦合過程。框架基本遵循問題源流或政治源流驅動——政策之窗打開——政策企業家有效利用機會——三源流耦合——政策變遷的周而復始的脈絡，其中根據耦合程度大小，三源流耦合分為輕度耦合和高度耦合。

（二）分析流程

1.數據采集和樣本選擇

考慮到樣本的權威性以及覆蓋范圍，本文共收集了1999—2022年間在國家、省級層面具有代表性的設施農用地相關政策文本作為分析政策變遷及議程設置的客觀憑證。其中，國家層面包括中共中央、全國人大、國務院及其所屬相關部門頒布的相關政策，省級層面主要是省級黨委、省級人民政府及其所屬相關部門頒布的政策文本。獲取方式主要有：直接檢索相關官方網站、回溯檢索相關政策內容等。政策樣本選取有以下標準：第一，政策文件的全部或部分內容涉及設施農用地；第二，所選取的政策類型為國家層面的法律、黨中央指導方針、通知意見、重要規劃報告及地方層面各省出臺的相關規范性文件等。為保證政策文本的精確性和代表性，對初步網絡搜索到的160份文件進行了篩選，過濾掉與設施農用地不相關、相關度低以及內容重復的政策文件后選擇了有效政策文件樣本120份（表1）。

2.政策文本內容編碼

將120份政策文本導入NVivo軟件，仔細閱讀，手動編碼。將例如“資金扶持標準化規模養殖小區建設”“發展適度規模經營”和“設施農用地應合理選址”等作為初始編碼內容進行獲取，在此基礎上根據初始內容的相似程度總結歸納，將同一范疇的內容歸為同一主題；在二級編碼過程中，對上一主題進行歸納整合，最終形成政策文本編碼統計表。

二、結果與分析

（一）設施農用地政策變遷分析

1.政策變遷節點判斷與構成分析

以最終遴選出的1999—2022年120份設施農用地相關政策為樣本，根據政策數量由波動上升到急劇增加的變化趨勢以及政策文本結構與目標的變化，判斷出設施農用地政策變遷節點為2010年，據此將政策變遷分為1999—2010年探索發展和2010—2022年完善提升兩個階段。縱觀1999年以來設施農用地相關政策文件頒布情況，發文數量呈明顯的波動上升趨勢，尤其是從2010年開始出臺了專門的設施農用地政策。1999—2003年僅有2項政策文本涉及設施農用地政策，處于摸索階段。2004年中央“一號文件”出臺，“三農”問題走進政策視野，之后的2007年《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）首次將設施農用地納入國家標準。隨著設施農用地被科學定義和歸類，原國土資源部、原農業部等相關部門為此出臺了一系列的政策文件，加強了對設施農用地的管理，到2009年共頒布相關政策19項。2010—2022年設施農用地相關政策數量急劇增多，共達到101項，其中2010年國家部委層面第一次頒布以設施農用地管理為主體的核心政策，同時地方政府也出臺了專門的設施農用地政策30項。可見，為保障和激勵設施農業發展、助推農業現代化，設施農用地利用與管理已引起相關部門的廣泛關注。

由政策縱向構成（表2）可知，國務院及相關部委出臺的設施農用地政策數量占比54.17%，其次，省級人民政府、中共中央出臺的設施農用地政策也較多，分別占25.00%和18.33%，足以表明黨和政府對設施農用地政策的高度重視。截至2022年12月，已有30個省、自治區、直轄市針對設施農用地出臺了規范性文件，表明中央高度重視的設施農用地管理問題在省級層面得到了較好落實。此外，在國務院相關部委出臺的政策中，有15項由多部門聯合發布，設施農用地已呈現多部門齊抓共管、政策發文主體走向多元化的態勢。

由政策橫向構成（表2）可知，設施農用地政策主要通過出臺較多的“通知意見”進行規范，以少量宏觀的法律法規為指導方針，同時多省頒布基于基層實踐的“管理辦法”加以管控。通過政策構成分析可知，雖然《中華人民共和國土地管理法》還沒有對設施農用地政策進行專章討論，但國務院相關部委之間協作出臺的多項政策與多個省級人民政府先后出臺的專項政策，體現出多個管理部門基于系統管理考慮出臺的政策與多個省級政府基于基層管理出臺的政策密切相關、上下聯動，地方與國家出臺政策的良性互動是設施農用地政策順利實施的關鍵。

2.政策變遷過程與內容特征分析

通過對政策文本中涉及設施農用地相關內容編碼，最終形成7個主題，并高度概括為：產業扶持、用地管理、監督管理三大類，共計639個參考點，頻數及占比情況見表3。基于設施農用地政策文本編碼統計可見，政策內容主要從產業扶持、用地管理、監督管理三大核心要素出發，由1999—2009年到2010—2022年政策內容逐漸豐富，節點分布迅速增多，呈現出由探索發展到不斷完善的變遷趨勢，見表3。

（1）探索發展階段（1999年-2010年）

1999年《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》明確提出做好溫室大棚和臨時性畜牧場、飼養場等設施農用地管理工作，提高農業生產結構的合理化和高級化，但未提及設施農用地的含義；2007年《土地利用現狀分類》（GB/T21010—2007）首次提出將設施農用地按農用地管理；之后的《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》強化了相關管理政策，但對規模化養殖概念與標準模糊不清。2009年出臺的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》在耕地占補、手續辦理等方面提出了相關意見，對設施農用地管理具有一定的促進意義，但對于界定永久的農業設施沒有給出明確的標準，用地管理時較難掌握；2010年出臺的《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》下放了審核程序，對設施農用地的概念和范圍做出明晰的規定，進一步改進了設施農用地的管理。

這一階段，設施農用地政策在摸索中發展，屬漸進式變遷模式，以頂層設計為主。涉及法律層面的政策頻數較少，處于立法不足的狀態。根據該階段的編碼參考點可知，這一階段主要是基于設施農業發展的現實需求，嘗試規范其用地行為，用地的政策供給不斷加大，但對設施農用地界定以及使用程序的規定等仍較少，體現出政策的應急性，設施農用地利用與管理仍需不斷探索和實踐。

（2）完善提升階段（2010年-2022年）

2010年《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》出臺之后，設施農業快速發展，設施農用地的規范管理更加緊迫。2014年出臺《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》合理界定了設施農用地范圍及標準，將設施農用地類型細分為生產、附屬以及配套設施用地三類，積極支持設施農業健康發展。2017年發布的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》再次明確了設施農用地類型，對設施農用地管理實行縣級備案管理，并且加強對設施農用地管理的執行力度。2019年自然資源部和農業農村部發布的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》對設施農用地類型不作統一分類，下放了設施農用地規模和建設標準的制定權限，簡化了農業經營主體對設施農用地的取得程序，但對是否占用基本農田提出了限制要求。2020年出臺的《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》對設施農用地上圖入庫有關事項作了具體的通知，推動加強設施農用地監管。同時，依托國家有關部門出臺的相關政策走向，各地也紛紛跟進加強設施農用地管理，到2022年12月，全國已有至少30個省（自治區、直轄市）出臺了關于設施農用地健康發展與管理的相關政策，借此大力支持設施農業發展，鼓勵改善設施農用地條件，引導土地資源的節約集約利用。2021年自然資源部、農業農村部聯合國家林業和草原局共同出臺的《關于嚴格耕地用地管制有關問題的通知》明確規定嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖、水產養殖和破壞耕作層的種植業設施。該文件的頒布表明原則上新上的設施農業用地將不能再使用永久基本農田，比2019年《關于設施農業用地管理有關問題的通知》更嚴格。此外，自然資源部辦公廳于2021年發布的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》明確規定占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施以及占用永久基本農田建設破壞耕作層的種植業設施的，判定為非糧化違法違規用地，對設施農用地利用與管理提出更為嚴格的規定。

這一階段，國家層面出臺的政策文件數量逐漸增多，對于設施農用地監管的重視不斷加強，各地依據國家政策引領，紛紛出臺管理辦法，由頂層設計為主向地方適應性創新過渡。從編碼參考點來看，關于財政支持、用地管理、批后監管等成為目前設施農用地管理的重點關注方向，用地政策逐漸從應急性向適應性過渡，設施農用地利用與管理得到逐步完善。

（二）設施農用地政策議程設置分析

基于構建的“多段式”多源流理論框架及設施農用地政策變遷分析，將修正的多源流理論框架嵌入設施農用地政策變遷的兩個階段（1999—2010年和2010—2022年），得到設施農用地政策變遷的“兩段式”多源流理論框架，見圖3。

1.政治流引領的探索發展階段（1999—2010年）

（1）問題源流：用地范圍與標準模糊、實際操作困難

該階段在逐步完善“設施農用地”這一概念的同時，對用地手續等作出了初步調整與完善，但對“規模化養殖”一詞尚無具體的量化標準，再加上對用地標準、范圍等界定模糊不清，導致地方實際操作中出現審批難、監管難的困境。

（2）政策源流：政策共同體的意見主張

專家、學者的政策建議。1999年至2007年學界關于設施農用地管理的相關政策建議少之又少，自2007年《土地利用現狀分類》（GB/T21010—2007）明確提出“設施農用地”概念以來，土地管理領域一部分專家學者圍繞設施農用地相關概念、范圍界定等提出了各自的見解，為設施農用地健康發展提供了參考。

（3）政治源流：利益主體的推動

該時期落后的生產條件、薄弱的物質基礎致使農民發展設施農業的意愿不強，設施農業發展的主體主要是政府。為貫徹黨的十六大、十七大精神，促進農民增收、確保農業穩定發展，中央積極提倡加快設施農業發展，連續出臺了多個中央一號文件，以促進農業結構調整，促進糧食增產、農民增收，扭轉城鄉收入差距。1999年《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》明確提出促進農業結構調整，設施農業發展進入萌芽階段；2004年中央一號文件開始聚焦“三農”，繼續推進農業結構調整；此后每年的中央一號文件依次聚焦社會主義新農村建設、現代農業、農業基礎設施建設、農業穩定發展等領域，中央政策關注焦點逐步落到設施農業的發展上，推動設施農用地發展初露鋒芒。

（4）“政策之窗”

問題源流在該階段已經顯現，但問題建構的深度尚不足以觸發政策議程設置^[26]，僅有較少學者就設施農用地利用發展問題展開探究。可見，在中央頂層設計（政治源流）的主要驅動下，基于用地范圍與標準模糊的問題源流及政策共同體推動的政策源流的輕度耦合，2010年《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》成功出臺，成為我國首個專門的設施農用地政策，針對設施農用地范圍、規模、選址、審核和監管等環節做出了初步的規定，開啟了設施農用地探索發展階段的政策之窗。該階段政策議程設置缺乏多元主體互動，主要以政治源流引領為主，三源流耦合程度低，處于中央漸進式探索階段。

2.問題流驅動的完善提升階段（2010—2022年）

（1）問題源流

“焦點事件”指代意料之外的、突然的、吸引注意力的事件，這些事件增加了問題的顯著性，暴露了政策失敗，并且可能是政策變化的重要工具，會擾亂正常的決策模式，顯著改變議程^[27]。從出臺的設施農用地相關政策導向來看，用地權限逐步放寬，有效促進了設施農業發展，但對于設施農用地的監督管理卻提出了更高的要求和挑戰。基于已有研究發現，設施農用地批準后，違法用地行為泛濫，主要包括隨意擴大用地總規模、擴大附屬設施建設規模、改變設施農用地用途等。尤其是“秦嶺違建別墅事件”，推動“大棚房”問題整治進入各級政府議程。2018年，繼《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》出臺之后，在全國范圍內開展了“大棚房”問題專項整治行動。到目前為止，仍存在較多借發展設施農業之名，違法違規占用耕地、改變用途等的行為，嚴重沖擊了耕地保護紅線。

供需矛盾導致設施農用地可選址范圍有限。2010年《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》對設施農用地的用地范圍做出明確規定，特別提出了占用耕地、基本農田的限制條件。2014年《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》在2010年規定的基礎上放松了限制條件，僅限制養殖用地占用基本農田。2019年《關于設施農業用地管理有關問題的通知》明確了設施農用地可有條件使用永久基本農田。從政策發展導向來看，用地選址范圍逐步放開，在具體實踐過程中依舊存在著用地供需矛盾^[2，28]。設施農用地的選址仍受基本農田、生態紅線、動物防疫、禁養區設置等各種因素的制約，在滿足各種因素的條件下，可選址范圍十分有限。在農業現代化發展、設施農用地需求增長較快的背景下，如何解決用地需求與供給的矛盾已成為現階段亟待解決的問題。

用地范圍與標準模糊、實際操作困難。2019年《關于設施農業用地管理有關問題的通知》以及多省出臺的相關政策文件對設施農用地利用管理提出了指導意見，但并沒有對設施農用地建設的投資強度、規模效益、用地標準、附屬設施建設材質、高度、結構等提出具體要求，且對一些設施是否屬于附屬設施和配套設施難以界定，存在與一、二、三產業融合發展用地管理混淆等問題，尤其是在基層實踐中，對諸如“露天蔬菜”“田頭市場”等是否屬于設施農業范疇看法不一，基層部門仍舊缺乏直接、便于實施的設施農用地利用與管理細則，缺乏利用管理的政策指導。

（2）政策源流

政策共同體為政策的完善注入動力。譚智心、張云華等人針對設施農用地發展困境提出創新供給方式、制定行業標準等的政策建議^[2]；韓旭東、王若男等人基于規模農戶經營狀況及影響因素的研究提出了增加政策、資金、技術支持，加強市場建設的政策建議^[29]；此外，仍有較多學者對設施農業發展過程的阻力提出解決措施。

中央政策的接續支持。隨著農業發展的現代化轉型，設施農用地規模不斷擴大，我國越來越關注設施農用地管理問題，不斷出臺政策彌補不足。2010年和2012年中央一號文件，貫徹黨的十七大精神，聚焦城鄉統籌發展、農業科技創新等領域。為貫徹落實黨的十八大精神，2013年中央一號文件再次聚焦“現代農業”，旨在創新農業經營體系，繼2012年首次提出大力發展設施農業，繼續提出要加緊落實設施農用地政策；2014年中央一號文件聚焦“農村改革”，強化設施農用地的用途監管；2015年中央一號文件聚焦“農業現代化”，提出加快推進規模化養殖；2016年中央一號文件繼續聚焦“農業現代化”；2017年中央一號文件聚焦“農業供給側結構性改革”，提出建設現代農業產業園。為貫徹落實黨的十九大精神，2018年中央一號文件提出扶持小農戶發展設施農業；2019年中央一號文件圍繞“脫貧攻堅”這一主題，提出鞏固“大棚房”問題整治成果；2020年中央一號文件聚焦“全面小康、脫貧攻堅”，提出加強現代農業設施建設，強化設施農用地監管。2021年中央一號文件聚焦“全面推進鄉村振興”，2022年中央一號文件聚焦“糧食安全與農業農村現代化發展”。中央政策的接續出臺，逐步規范現有設施農用地利用、管理體制，推動設施農用地政策推陳出新。

（3）政治源流

民眾意愿訴求政策提上日程。隨著公共媒體的迅速發展，民眾意愿在公共政策議程設置中的影響力越來越大，輿論傳播對加快公共政策議程具有積極影響^[30]。民眾意愿納入政策制定議程，在很大程度上提高了政策制定的靈活性，打破了以往政策制定的封閉性^[11]。作為資本密集型產業的設施農業，嚴重限制了農戶參與設施農業發展的進程，已有不少學者圍繞設施農業發展的公眾反饋做了研究，韓旭東等人根據農戶調研數據研究發現：專業大戶和家庭農場經營設施農業的比例較低，其中大部分經營者有擴大規模的打算^[29]。張忠明等通過實地調研發現農戶設施農業實際經營規模小于最佳規模，農戶擴大經營規模都是有利可圖的^[31]。吳孔森等人的研究發現設施農業適應模式對農戶生計具有積極影響，設施農業主導型農戶具有較強的可持續性^[32]。農戶的選擇意愿及經營規模意愿等都反映出不同時期設施農業發展面臨的困境，及時完善設施農用地相關政策，推動設施農業健康持續發展，成為大多數農戶的迫切需求。

利益主體推動政策議程建立。設施農業發展涉及的利益主體主要包括農戶經營者、村集體、地方政府等。農戶作為設施農用地的經營者，與設施農業收益、投入等具有直接利益關系，國家對設施農業的政策支持、技術支撐、資金投入直接且有效地作用于農戶，因此成為推動設施農用地相關政策議程設置的重要主體。農村集體經濟組織和地方政府在設施農用地利用管理方面仍然存在政策漏洞，關于選址落地、用地標準、用途監管等仍然困難重重，需加快政策議程設置，明確地方用地管理辦法，助推鄉村振興。

（4）“政策之窗”

該階段政策議程以問題流驅動為主，三源流高度耦合。2014年“秦嶺違建別墅”事件被媒體曝光，2018年汲取此事件教訓，開啟了全國性的“大棚房”整治行動，“問題之窗”開啟。此次事件曝光之后，習近平總書記先后六次關于“秦嶺違建”問題做出指示，使得設施農用地政策議程居于國家政策制定系統的較高位置。同時，在專家、學者及中央形成的“政策原湯”和各利益主體形成的政治氛圍下，“問題之窗”推動“政策之窗”打開，2019年《關于設施農業用地管理有關問題的通知》和2020年《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》以及地方政府出臺的專門設施農用地政策等應運而生。可見，在設施農用地利用與管理早已形成問題流的條件下，“秦嶺違建”這一焦點事件的發生使得問題流迅速驅動政策和政治兩大源流耦合，加上國家領導人的高度重視，推動三條源流高度耦合，問題之窗完全打開，“大棚房”整治議程迅速打開。在問題之窗打開，政策問題進入議程設置之時，關鍵個人的出現使得“大棚房”問題很快上升到國家層面，決策方案和政策行動迅速產生，由此產生的解決問題力度和持續影響深度已經遠超社會預期，形成一般問題到社會問題再到政策問題的議程完全建立路徑^[16]，該階段政策議程設置屬“回應式議程設置模式”^[33]。

三、結論與建議

本文運用修正的多源流理論，聚焦于設施農用地政策變遷及其議程分析，得出以下主要結論：

1.隨著農業現代化的快速發展，設施農用地相關政策逐年增多。政策數量由1999—2009年共19項增長到2010—2022年共101項，尤其以各省級人民政府出臺的政策文件居多。設施農用地政策體系已初步形成且逐步完善，然而仍需完善政策細則，增強政策的可操作性。

2.我國設施農用地政策變遷經歷了由探索發展到完善提升的過程。政策內容已基本完備，涉及“財政支持”“技術支持”“用地標準”“用地規模”“用地類型”“審批監管”“批后監管”等，但具體落實仍不到位，設施農用地管理的各個環節都有待進一步深化。

3.我國設施農用地“兩階段”政策議程設置由以政治流引領的輕度耦合向以問題流驅動的高度耦合過渡，分別遵循中央漸進式探索模式和地方回應式議程設置模式。

正如設施農用地政策議程一樣，我國公共政策之窗的打開具有短暫性和觸發性的特點，其遵循政策變遷邏輯，適用于“多段式”多源流理論框架。因而，要不斷地改進和完善現有設施農用地政策細則，時刻審視設施農用地相關政策制定與基層實施過程中存在的問題。從三源流來看，“大棚房”整治事件僅代表設施農用地管理問題中的某一個突出現象，其在突出設施農用地存在問題的同時，也為相關政策議程設置敲響警鐘。各地相繼出臺設施農用地相關政策并不是政策議程的結束，在政策實際實施過程中會暴露出更多的問題，其中包括用地供需矛盾、詳細范圍標準、監管機制等，如何避免“大棚房”問題再生，仍然需要對設施農用地政策進行創新完善。

根據上述研究結論，為了更好地規范設施農用地管理，未來應從用地審批、用地管理、用地監管等方面制定和完善配套的政策細則，確保設施農用地利用與管理有細則指導、有法律可依。首先，處理好設施農用地規劃與國土空間規劃等相關土地規劃的吻合，從設施農用地審批源頭解決供給與需求的關系，杜絕違法、違規用地亂象。其次，細化各部門設施農用地縱向管理職責，加強頂層政策制定機制與基層政策執行機制的良性互動。最后，因地制宜，完善設施農用地全過程監管機制，尤其是加強批后監管。

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