農村宅基地改革與管理背后的深思

“甘其食，美其服，安其居，樂其俗。”人民安居樂業，國家才能實現繁榮昌盛、長治久安，這不僅是幾千年來仁人志士“齊家治國平天下”的畢生追求，也是實現中華民族偉大復興事業的初衷。

《中華人民共和國憲法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。新中國成立后，黨和國家實行土地改革，從根本上改變了農村的生產關系，極大地調動了廣大農民的積極性，解放了農村生產力。改革開放40多年來，我們國家發展之所以沒有出現大的社會問題，關鍵是農民老家有地種、有房住，即使不回家也踏實，即便在城市失了業也能回農村種地，有飯吃。歷史實踐證明，中國共產黨領導中國人民堅持基層民主自治，堅持農村集體所有制制度，維護廣大農民權益，保障農民生存權，維護了國家政權穩定，成為中國實現現代化的壓艙石。

一、農村宅基地政策的演變歷程

（一）宅基地“農戶所有”階段（1949—1962年）

新中國成立以來，中國共產黨帶領農民和工人階級翻了身，進行了空前偉大的土地改革，將土地分給了廣大農民，使農民有了耕地和住房，獲得了農地產權，極大地恢復了生產力，為社會主義快速發展奠定了堅實基礎。

（二）宅基地“兩權分置”階段（1962—2017年）

隨著農業社會主義改造完成，1962年《農村人民公社工作條例修正草案》出臺，規定了農村宅基地歸生產隊集體所有，使用權歸農戶所有，形成我國農村宅基地“兩權分置”的制度框架。1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，以中央文件的形式正式提出“農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地”。2016年，浙江省義烏市改革試點首次提出宅基地農戶“資格權”，進一步完善了我國宅基地制度，即農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”架構。

（三）宅基地“三權”分置階段（2017年至今）

隨著城鎮化、農業現代化的快速發展，農村地區空閑宅基地增多，“空心村”、農村宅基地隱形流轉等現象出現，“兩權分置”宅基地制度已逐漸不適應當前生產力的發展需求。為進一步優化城鄉結構，發展鄉村振興事業，縮小城鄉差距，維護廣大農民權益，黨和國家進行了新的農村宅基地改革，在保障村集體土地“所有權”及農戶宅基地“資格權”的基礎上，擴大了宅基地使用權能，始終堅持“人民至上”的思想，進行宅基地確權登記。同時，放寬閑置宅基地盤活利用政策，進一步保障了農民房屋財產權及宅基地流轉入市收益權，從而更加豐富和完善了農村宅基地制度。

二、城鎮化對農村宅基地政策的影響

城鎮化快速發展及人口出生率下降導致農村常住人口持續減少。2023年的《中國統計年鑒》顯示，城鎮居民人均可支配收入為49 282.9元，農村居民人均可支配收入為20 132.8元，前者是后者的2.45倍。城市的交通、就業、醫療、教育、信息等社會發展程度遠高于農村地區，城鄉之間的經濟發展、基礎設施建設及各類公共服務差距日漸擴大，導致農村地區人口（尤其是青壯年人群）大量流向城市，農村地區逐漸出現土地撂荒及宅基地閑置現象。農村空心化又導致產業空心化、文化空心化和社會碎片化等多重空心化。黨的十九大報告中，鄉村振興戰略作為中國在新時代解決農村發展問題的重大戰略部署被明確提出。2018年中央一號文件明確了實施鄉村振興戰略的總體要求、主要任務及重大政策舉措，文件提出，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。文件提出，走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。其中，在深化農村土地制度改革方面，進一步明確農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，提出了調整優化村莊用地布局，利用農村零星分散的存量建設用地，為農業設施和休閑旅游設施等農村新產業、新業態建設發展預留用地空間的指導意見。2019年，農業農村部和自然資源部下發了《農業農村部 "自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》；2021年，河南省出臺了《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》，自此農村宅基地改革與管理步入新軌道。

三、當前農村宅基地管理現狀

（一）開展宅基地改革與管理的原因分析

1.適應耕地保護政策的要求。當前國際形勢有極大的不確定性，我國必須做好糧食戰略儲備保障工作以應對面臨的挑戰。2020年以后，國務院、自然資源部、農業農村部等部門出臺多項耕地保護政策，要求嚴格落實農村亂占耕地建房“八不準”（不準占用永久基本農田建房，不準強占多占耕地建房、不準買賣、流轉耕地違法建房，不準在承包耕地上違法建房，不準巧立名目違法占用耕地建房，不準違反“一戶一宅”規定占用耕地建房，不準非法出售占用耕地建的房屋，不準違法審批占用耕地建房?）、耕地保護“六嚴禁”（嚴禁違規占用耕地綠化造林， 嚴禁超標準建設綠色通道 ，嚴禁違規占用耕地挖湖造景，嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地， 嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地）、耕地用途“五不得”（不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得擅自擴大退耕還林還草還湖規模；不得違規超標準在鐵路、 公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶；未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化；未經批準工商企業等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、 園地等其他農用地）、永久基本農田“四嚴禁”（嚴禁將永久基本農田轉為其他農用地及農業設施建設用地；嚴禁發展林果業和挖塘養魚，嚴禁種植苗木、草皮等用于綠化裝飾及其他破壞耕作層的植物；嚴禁挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施）等耕地保護制度。落實宅基地管控尤其是新增宅基地建設指標不占或少占耕地資源，是加強耕地保護的重要一環。

2.細化宅基地分配，充分保障農民居住權。2024年，第十四屆全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，其中規定了只有本集體經濟組織成員可以申請宅基地使用權。中共中央、國務院、農業農村部多次強調，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉干部職工分宅基地建房，要守好政策底線，在這一點上，不能以任何形式開口子、搞變通。

3.盤活利用宅基地，促進鄉村發展。允許農戶將合法擁有的住房，通過出租、入股、合作等方式盤活利用，探索多種方式發展鄉村經濟，讓農民享受改革紅利。

（二）工作措施

1.嚴格實行“一戶一宅”。按照《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》規定，堅持“以成員認定、以戶取得”的原則，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，嚴禁“一戶多宅”，嚴格執行農村村民住宅建設每戶宅基地面積和人均住宅建筑面積限額標準。

2.先審批后建房。進行村莊規劃工作，按照先規劃后建設、不規劃不建設的原則，農村建房要符合當地規劃編制。建立形成“村民申請、村民小組討論、村級審查、鄉鎮審批”的宅基地和自建住房工作機制，落實鄉鎮政府對建房前中后“三到場”監督管理，確保按要求建設。

3.多部門協同管理。機構改革后宅基地管理工作職能劃歸農業農村部門，目前，縣級宅基地管理形成以農業農村部門牽頭，自然資源、住建、市場監管等部門齊抓共管的工作機制，鄉鎮層面形成以鄉鎮政府為主導，農業農村、自然資源、村建三部門共同管理的機制。

四、存在的主要問題及建議

（一）存在的主要問題

1.多頭管理造成基層管理缺位。宅基地管理主要涉及農業農村、自然資源、住建三個部門，在省、市兩級，政策下發及協調往往比較順暢，但真正落實到具體操作業務時，縣、鄉兩級部門間往往難以形成合力，出現管理松散甚至部門間互相推諉現象。這種現象不僅體現在宅基地管理方面，基本上凡是行政工作涉及多頭管理的，在落實到基層尤其是鄉鎮管理時，往往都會出現只有牽頭部門在管、其他配合部門一概不管的現象。

2.宅基地管理基層執法難。目前，相關部門尚未出臺專業性針對農村宅基地未批先建、超面積住宅、一戶多宅等違規行為的相應法律條文，導致在鄉鎮基層進行宅基地違規建房執法缺位， 一些地方甚至不開展執法工作。

（二）建議與對策

1.堅持農村土地集體制度，把握宅基地分配公正原則。農村宅基地改革本質是農村土地政策改革的一部分，所謂“成也土改，敗也土改”，縱觀古今，多少朝代因土地改革而成就繁榮，多少朝代因土地兼并而滅亡。確保宅基地公正分配是保障農民安居樂業、農村地區穩定的重要前提，中國的現代化是走共同富裕道路的現代化，農村土地集體所有制制度作為一項國之大策，必須長期堅持，保留農民在鄉村的根。

2.基層編制改革與鄉村治理相適應，避免形式主義。進一步深化改革，尤其是要將改革與基層工作緊密聯系起來，因為基層與人民群眾關系最緊密，也是推動各項政令的“最后一公里”。加強對基層管理力量的充實，尤其應增加宅基地管理力量，包括農經統計類等，最好專人專崗。省、市兩級應加強對基層宅基地等農經工作管理實地調研，國家出臺農村政策多為大方向、戰略性意見，省、市應不斷結合各地區實際作出相應調整，應及時了解基層現狀，結合各個地區實際，不斷調整相應管理政策。

3.完善相關法律法規，充分發揮基層自治。對歷史形成的超面積住宅、一戶多宅等遺留問題，要保持耐心，制定可操作性的解決辦法，不斷完善宅基地未批先建等違規行為的管理辦法及法律法規。近年，關于農村土地承包確權、農村宅基地分配相關矛盾糾紛有逐漸上漲趨勢，加強基層自治、自下而上做好群眾工作，是化解基層矛盾的法寶，應當予以重視。

作者簡介：王欣東（1977— ），男，河南方城人，本科，農藝師，主要從事農村經濟管理和農業技術推廣工作。

（責任編輯 " 劉沛儒）