榆林市榆陽區“一戶一田”工作成效及建議

農業是國民經濟的基礎，是社會穩定的基石，推進農村現代化是全面推進中國式現代化的基礎和重要內容。“一戶一田”是將農戶所擁有的分散土地進行整合，使其擁有一個相對集中的地塊，即通過換地、并地等方式將農戶分散的耕地整合在一起，最終實現多塊變一塊、小田變大田。近年，耕地細碎化問題越來越受到人們的關注。耕地細碎化的原因是多方面的，主要在于地理條件的限制、家庭聯產承包責任制的分地制度。中國式農業農村現代化，其本質是在社會主義制度下實現農業生產方式的現代化轉變，但是受耕地細碎化客觀原因的影響，很多地方農業生產方式仍以人力為主，在榆林市榆陽區部分鄉鎮因地形地貌的限制，農耕時“鐵犁牛耕”的情形并不少見。

一、農村土地經營現狀

榆林市榆陽區總面積7053 km2，以明長城為界，把沙漠與黃土丘陵過渡地帶分為了兩種不同類型的自然環境，沿北主要為風沙草灘區，約占總面積的75%；沿南主要為黃土丘陵溝壑區，約占總面積的25%。近年，在農業機械化水平不斷提高和農村勞動力不斷減少的現狀下，農業現代化、規模化、集約化成為保障農業持續向好發展的必由之路。土地整治和土地流轉被認為是解決耕地細碎化的有效措施。針對這一現狀，早在2010年，榆陽區緊緊圍繞處理好農民和土地關系這一“牛鼻子”，根據土地流轉、“三權分置”、適度規模經營等政策，按照依法、自愿、有償的原則，結合南北地理差異、生產條件、農業現狀等，通過培育新型經營主體、引進工商資本、加大政策扶持等辦法，有序引導推進了土地流轉，不斷探索和豐富了農村土地經營的實現途徑。

（一）北部草灘區土地經營現狀

北部草灘區耕地面積5.1萬 hm2，其中承包到戶面積3.52萬 hm2，集體新開發耕地確權面積

1.47萬 hm2，機動地面積1040 hm2，土地經營模式主要有三類：

1.“一戶一田”經營。2016年11月以來，榆陽區在北部草灘區（包含2022年部分南部山區）創造性地開展了“一戶一田”改革試點，取得了較好的成效，找到了一把補齊現代農業發展短板的“金鑰匙”。截至2023年，總計14個鄉鎮147個村917個組實施了“一戶一田”，累計整合耕地面積3.59萬 hm2。在此基礎上，2023年全區繼續完成“一戶一田”333.33 hm2。此項舉措使農村土地基礎設施和土壤肥力得到顯著提高，戶均耕地面積顯著提升，使農戶節約了勞動成本，提高了勞動效率，有力推動了產業結構調整和適度規模經營。

2.社會化服務。榆陽區在堅持家庭承包經營不變的基礎上，大力發展農業社會化服務，把零散經營的農戶集中起來，統一提供農業生產社會化服務，在產前、產中、產后三個環節綜合配套相應的服務，有效地緩解了“耕地撂荒”和“無人耕種”的現象，促進農業生產經營方式逐漸轉變。2022年，榆陽區完成機耕面積7.47萬 hm2、機播面積5.13萬hm2、機收面積

4.47萬 hm2，推廣農業社會化服務面積2.67萬hm2，全區農作物耕種收機械化率達78%。其中，2022年，補浪河鄉5個村1400 hm2耕地實施了社會化服務，進一步解放了勞動力，0.07 hm2土地可以減少5個人工，增收糧食100 kg左右、150元以上，減少了農藥化肥的施用量，使糧食品質得到提升，農產品質量安全得到保障，促進了農業綠色可持續發展。同時，培育了一批新型農業社會化服務組織，輻射帶動了周邊鄉村的現代農業發展。

3.新型經營主體經營。榆陽區通過把集體新增土地經營權流轉給新型經營主體，建立“龍頭企業+村集體股份經濟合作社+農戶”的合作模式，建成集中連片千畝以上的馬鈴薯、玉米、牧草種植基地1.33萬 hm2，全部實現了機械化作業、規模化種植、現代化經營。在推動現代農業發展的同時，實現了小農戶和大市場的有效銜接。例如，近年，榆林市明杰農業開發有限公司帶動當地150戶農民增收200萬元；榆林市中稷農業發展有限公司帶動當地1300多戶農民增收160萬元；陜西大地種業（集團）有限公司帶動當地1500多戶農民增收735萬元。

（二）南部山區土地經營現狀

1.種植大戶規模化經營。榆陽區將南部山區

0.33萬hm2土地流轉給種植大戶和家庭農場，大力發展特色種養業，建成了高標準設施蔬菜基地0.15萬 hm2，其中，日光溫室713 hm2、塑料大棚725.33 hm2。

2.集體經濟組織統一經營。榆陽區通過實施農村集體產權制度改革，推進“土地股份合作制改革”模式，先后把農戶承包的3.33萬 hm2土地經營權入股農村股份經濟合作社，由集體統一規劃、統一管理、統一經營，有效解決了山區土地撂荒、無人耕種的問題，

1.33萬 hm2效益低下、瀕臨撂荒的耕地煥發出蓬勃生機。

3.新型經營主體經營。榆陽區通過采取土地入股、訂單生產、雇傭勞力等方式，引導新型經營主體與農村股份經濟合作社建立利益聯結，實現互利共贏。近年，部分農村股份經濟合作社與陜西果業集團有限公司合作，發展優質果樹1 595.87 hm2；與陜西廣濟堂醫藥集團股份有限公司、西安綠能農業發展有限公司等企業攜手，建立生產基地，發展柴胡、黃芪、黃芩、款東花等中藥材666.66 hm2；與新型經營主體合作，發展高標準富硒農業866.66 hm2，發展高標準露地紅薯、山藥、西甜瓜、山地蔥、胡蘿卜等露地蔬菜1286 hm2。

二、“一戶一田”主要做法及成效

（一）主要做法

有學者認為在中國小農戶家庭經營的背景下，要克服耕地細碎化的問題，需要面對大量復雜的利益調整與矛盾化解工作。行政化模式和市場化模式主要是回應大農戶的農業生產需要，解決小農戶的耕地細碎化問題就需要對農戶實施有效的動員，采取自主治理的模式，在村民自治制度和集體土地制度的基礎上，形成有效的利益分配、風險和違約機制，以此破解耕地細碎化難題。如新疆維吾爾自治區的“互換并地”模式、湖北省沙洋縣的“按戶連片耕種”模式、安徽省的“一戶一塊田”模式，這些耕地細碎化治理模式均是不同區域農民有力的探索實踐。榆陽區在推進“一戶一田”的過程中，堅持依法、依規，在尊重群眾意愿的基礎上，嚴格整合方案、規范操作程序，主要做法可歸納為“一個堅持、二個保障、三個不變”。

1.“一個堅持”。榆陽區堅持農民自愿的原則，以村民小組為單位，選擇村情好、村干部得力、條件成熟的小組率先開展，讓其他村組見到“一戶一田”便于機械化作業、節約成本、解放勞動力等諸多優勢，引導農戶通過自愿協商的方式逐步推廣。

2.“二個保障”。在群眾有意愿、村干部得力的基礎上，榆陽區充分發揮政策宣傳指導和組織引領推進兩方面的保障作用，區、鄉、村三級成立“一戶一田”工作指導組，向有意向的村組提供政策、操作流程等方面的咨詢與指導。

3.“三個不變”。為確保“一戶一田”工作合法有效，榆陽區在具體推進中，堅持土地歸集體所有的性質不變，堅持土地家庭承包經營制度不變，堅持原承包面積不變。

（二）取得的成效

1.提高了生產效益。承包地塊由多塊整合為一塊后，農民在耕種、施肥、灌溉 、收獲以及病蟲害防治等環節降低了工時，節約了成本，提高了生產效率。

2.減少了土地糾紛。以前因承包地塊零碎，矛盾糾紛也多，而且機械操作不便，間接挫傷了農民種地的積極性。實施“一戶一田”后，一戶人家1～2塊地，相應的地界糾紛大幅減少，極大地促進了農村和諧穩定。同時，政策得到了農民群眾的支持和擁護，調動了農民種糧和農業結構調整的積極性。

3.改善了基礎設施。并地前，榆陽區對生產組的溝、路、渠、橋、涵、閘在現有的基礎上進行科學規劃，利用政府“一戶一田”項目獎補資金，并結合村組自籌資金，對農業基礎生產設施進行維護或新建。

4.提高了土地流轉價格。實施“一戶一田”后，農戶單塊地面積增加，村組新增地也得到有效整合，便于種植大戶、家庭農場、合作社、農業企業土地流轉，有效解決了土地撂荒問題，土地流轉價格也得到了明顯的提高。

5.促進了產業結構調整和規模化種植。實施“一戶一田”后，農戶實現了適度規模種植，鄉鎮或村組可統籌發展產業，如“一村一品”等，促進了農村產業結構調整和規模化發展。

三、存在的問題

（一）耕地面積不夠平衡

榆陽區二輪土地承包時，由于當時耕地地力不均衡，分地時有樹、水渠的地方就劃分得多，后來有的農戶在經營過程中經過填水溝、開墾等方式，將耕地面積擴大，就形成了少數農戶人均占有耕地多于其他農戶的現象，這樣在“一戶一田”實施過程中多出的耕地得不到確認，導致部分農戶不愿意進行土地整合。

（二）耕地價值不夠均衡

1.位置差異。個別承包地接近街道、主干道、村落規劃區的農戶，自認為所屬承包地位置優越，對土地價值估計過高，擔心并地后位置變化，利益受損。

2.便于耕作條件不同。個別農戶自家現有田塊交通、水利等基礎設施便利，擔心調整后會吃虧。

3.地力不同。農戶承包地本身地力存在差異，再加上個別農戶承包土地上有苗木、大棚、房屋、機井等，農民擔心利益受損。

（三）耕地整合投入大

榆陽區農村的土地普遍存在地力不均衡問題，要實施“一戶一田”工程，必須實施土地改良（泥地墊沙或沙地墊泥）。此外，對于農田基礎設施不完善的承包地，需改善基礎設施。實施土地改良和基礎設施建設需要投入大量的人力、物力、財力，僅土壤改良一項，每公頃需要投資4500～12 000元。因此，需要爭取各級投資。

（四）與林業政策有沖突

在實施“一戶一田”過程中，田間有砍伐樹木、取沙墊地等情況，與林業的相關政策、制度沖突，制約了“一戶一田”實施。

四、意見建議

推行“一戶一田”工程，涉及廣大群眾切身利益，敏感性高、投入大、意義深，必須穩推慎行。

（一）廣泛宣傳發動

政府應通過各種途徑宣傳“一戶一田”的優勢及相關政策，到田間地頭與農戶交流，了解農戶的想法和意愿；召開群眾代表會議，吃透政策精神，找準問題源頭，妥善處理可能出現的問題；利用多種宣傳方式，深入宣傳農村土地“一戶一田”整合政策及其重要意義，大力營造濃厚的工作氛圍。

（二）因地制宜實施

“一戶一田”是在尊重農民意愿的基礎上對土地適度規模運營新形式進行積極探索，政府的鼓勵、引導、支撐至關重要。相關部門應結合實際，制訂符合村情的、合理可行的方案。方案要充分尊重農民群眾的意愿，做到意見群眾提、工作群眾做、方法群眾想，使方案公正合理、公開通明，確保“一戶一田”順利實施。

（三）積極有效引導

對在土地整合過程中不愿整合的農戶，有關部門要從思想上入手，采取村組干部做、群眾之間做、不厭其煩做等多種方式，耐心和細致地做好群眾思想工作。不同村組和農戶之間情形各不相同，遇到的問題必然多種多樣，不能簡單“一刀切”，要具體情況具體分析，確保公平公正地對待每戶農戶。

（四）加大資金支持

在“一戶一田”整合過程中，基礎設施的建設、土地質量的改良需要大量的資金投入，僅靠村級自籌難以保障，政府應加大扶持力度，捆綁使用相關部門的涉農資金，支持村組實施土地改良工程，減小耕地地力差異，確保“一戶一田”順利推進。

作者簡介：李飛（1990— ），男，陜西榆林人，本科，助理農藝師，主要從事農村經營服務工作。

（責任編輯 " 張夢納）