京津冀生態環境保護協同治理實踐及挑戰應對

［摘要］推動京津冀協同發展是黨中央、國務院作出的重大決策部署。近年來，中央高度重視京津冀協同發展，提出了一系列政策措施。然而，由于各地政策執行力度、資源配置以及地方利益的差異，使得協同治理工作面臨諸多挑戰。結合京津冀區域生態環境保護協同治理的現狀和特點，通過構建科學合理的協同治理框架、完善健全協同治理機制和優化環境保護協同治理流程等舉措推動京津冀生態環境協同治理相關制度的完善，為京津冀區域環境保護協同治理提供有益的參考和指導。

［關鍵詞］生態環境；京津冀協同發展；多元治理；協同治理；環境社會責任

［中圖分類號］X321 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-0169（2024）11-0020-04

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，將京津冀協同發展上升為重大國家戰略。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，進行了頂層設計和長遠規劃；同年8月7日，國家發展改革委發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，對推進區域循環經濟發展，環境質量協同保護、加強環保執法監管工作做出部署。2016年1月出臺的《河北省大氣污染防治條例》開創了個京津冀立法協同項目的先河，為之后的環境協同立法項目打下了基礎。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出著力構建多元主體環境治理的協同機制。黨的二十大報告將促進區域協調發展作為“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”的重要內容。黨的二十屆三中全會系統部署了完善實施區域協調發展戰略機制的重點改革措施。實施區域協調發展戰略，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分，有助于形成平衡結構、推動建設現代化經濟體系，讓經濟社會發展總體容量更大。

一、問題的提出

京津冀地區作為我國重要的經濟區域，其環境問題具有復雜性。一是資源環境承載能力有限。京津冀地區用全國2%的土地養育著接近8%的人口，長期處于超負荷承載狀態，導致空氣污染、水資源短缺和水環境污染等問題比較突出。二是水資源短缺與水質問題并存。京津冀地區人均水資源量遠低于國際嚴重缺水標準，廢水排放量大，水質普遍較差，海河主要支流存在中度污染，渤海灣水體富營養化。三是大氣污染形勢嚴峻。河北省部分城市空氣中主要污染物排放量居全國前列，京津冀地區環保重點城市空氣質量達標天數比例較低，霧霾天氣頻繁。四是生態系統脆弱。《中國水土保持公報（2023年）》顯示，2023年京津冀協同發展規劃區水土流失面積達4.07萬平方公里，占其土地總面積21.55萬平方公里的18.90%。對區域生態安全造成威脅。面對諸多挑戰，需要圍繞京津冀協同發展的總體要求，對協同治理中存在的問題進行分析，構建可行性機制，找出合理的解決措施，推動協同治理的進程。

二、京津冀區域生態環境保護協同治理的現狀

（一）京津冀環境保護協同治理中的政策法規體系建設

一是京津冀三地在協同立法方面取得了顯著進展，例如，2020年京津冀三省市人代會同步出臺各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，并在同年5月1日同步實施。這一協同立法的實施，不僅保持了題目、框架結構、監管措施的一致性，而且尊重了各地的實際情況，保留了特色內容[1]。同時三地生態環境保護法規發揮作用更加突出，尤其河北省在生態環境保護方面出臺了多項法規和政策，如，在《河北省生態環境保護“十四五”規劃》中提出了加強非道路移動機械污染管控、實施面源污染治理攻堅、積極推動水生態修復等多項措施。二是京津冀協同發展政策文件陸續出臺。在《京津冀協同發展規劃綱要》的指導下，三地先后制定出臺了一系列規劃文件和政策，明確了京津冀區域發展的工作重點，加強了區域協同治理的組織管理體系。同時，進一步推動環境治理市場體系建設，包括完善環境權益市場交易體系、健全生態環境價格收費機制、加強財政資金支持力度；提升了環境監管能力，推進智能化視頻監控體系建設，強化危險廢物環境風險防控能力，以及加強環境信用體系建設等措施，確保法規政策得到有效執行。2022年6月，京津冀三地生態環境部門聯合簽署了《“十四五”時期京津冀生態環境聯建聯防聯治合作框架協議》，進一步深化了三地在大氣污染聯防聯控、水環境聯保聯治、危險廢物處置區域合作等多個方面的合作。

（二）京津冀環境保護協同治理中的組織架構建設

2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”），成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組，明確提出要建立區域協作機制。2015年，京津冀三地環保部門成立了環境執法聯動工作領導小組，以統一部署和行動，加強區域環境執法的協調與合作。2016年，京津冀及周邊地區水污染防治協作小組成立。2022年，三地生態環境部門聯合發布《關于加強京津冀生態環境保護聯建聯防聯治工作的通知》，成立京津冀生態環境聯建聯防聯治工作協調小組，協商解決跨行政區劃重大生態環境問題。2023年7月20日，由京津冀三地聯合組建的京津冀協同發展聯合工作辦公室在京正式揭牌成立，旨在推動三地“一張圖規劃、一盤棋建設、一體化發展”；同年7月28日，北京市園林綠化局、天津市規劃和自然資源局、河北省林業和草原局共同簽署了《京津冀林業和草原行政執法協作備忘錄》，建立了區域林業和草原行政執法的新模式。

（三）京津冀環境保護協同治理中的體制機制建設

一是三地生態環境執法部門建立了聯動工作機制，通過線索移送、宣傳曝光以及“吹哨”等制度，加強了區域交界處污染源的執法監管，有效打擊了環境違法行為，同時京津冀地區在壓減過剩產能、清潔取暖、貨物運輸方式轉變等重點領域開展了協同治理，使得北京、天津和河北的PM2.5年均濃度與2013年相比，降幅均達到六成左右，重污染天數明顯減少，空氣質量得到改善。二是京津冀地區加快推動建立重點流域橫向生態補償機制，實現了京津水源上游流域生態補償全覆蓋。補償機制建立以來，京津冀三地在資金撥付、聯防聯控、流域保護、污染治理等領域持續發力。通過實施“871”重大生態建設工程等項目，京津冀地區顯著增加綠色空間，提高了生物多樣性，吸引了珍稀動物到該地區棲息。三是京津冀環境多元主體共治逐漸形成了共識，政府、市場、社會組織與公民之間進行合作，如鋼鐵行業節能減排產業技術創新聯盟的自我治理，以及第三方機構參與公共治理等。鼓勵公眾參與區域生態環境治理，加強公眾對區域生態環境共建共享的認知，形成政府、市場和社會共同參與生態環境治理的良好局面。

三、京津冀區域生態環境保護協同治理的實現路徑

（一）加強頂層設計

1.加強產業布局政策指導，推進京津冀協同治理向縱深發展。河北作為北京重污染產業的承接地，尤其2017年提出的北京城市副中心及雄安新區兩個重要發展戰略，河北在這其中扮演重要角色。在發展過程中，京津冀地區相互交叉的權力關系、利益問題、責任承擔都需要明確厘定，要按照規劃要求，落實到具體實施手段。要逐步改變河北重工業為主的產業格局，協同化的過程中發展第三產業，推動產業升級，促使產業發展與環境保護治理工作相銜接，形成良好的互動關系，最終構建京津冀區域產業與環境治理共生[2]。

2.利用技術手段加快產業轉型。京津冀三地環境協同治理根本要改變污染企業的技術問題，減少排放、降低污染、清潔生產。攜手共同攻克污染生產方式的技術手段，改變企業傳統生產方式，促進節能發展的生產轉型升級，共享科技手段與技術，為京津冀環境協同治理提供技術保障。優先支持影響大氣、水、土壤企業的轉變，增加這類改善的資金支持，著重降低三類污染帶來的危害，加快技術突破和實際應用[3]。給予產業升級企業優惠政策，鼓勵企業創新技術手段，鼓勵三地之間環境技術交流，推動產業升級和措施應用[4]。

（二）完善體制機制建設

1.構建公平合理的生態環境協同治理標準。構建公平合理的生態環境協同治理標準是確保區域生態環境得到有效保護和持續改善的重要手段。直面三地產業結構的現實情況以及污染源的差異，具化污染物排放的標準細則，統一環境治理方面的制度性標準。這些標準應當基于科學的環境保護原則，同時考慮到不同地區的環境特征和社會經濟發展水平。一是科學性和合理性。治理標準應當基于科學研究和實證數據，確保標準的合理性，同時考慮到不同地區的環境容量和資源稟賦。二是透明性和可操作性。治理標準應當清晰明確，便于理解和執行。同時，標準的制定和實施過程應當保持透明，以便于公眾監督。三是動態調整。隨著環境保護技術的進步和經濟社會的發展，治理標準應當定期評估和更新，以保持其時效性和有效性。四是法律效力。治理標準應當具有法律效力，通過法律法規的形式予以明確，以確保其權威性和執行力。五是區域協同。在京津冀等區域性環境中，治理標準應當促進區域內的協同合作，避免出現環境治理的“洼地效應”。

2.構建生態環境協同治理主體多元化與主體權責正當配置機制。構建生態環境協同治理主體多元化與主體權責正當配置機制是推動生態環境保護與治理現代化的關鍵。這一機制的核心在于促進政府、企業、社會組織和公眾等多元主體共同參與生態環境治理，明確各主體的權責，并通過有效的協調與合作機制，提高生態環境治理的效率和效果。一是政府主導與多主體參與相結合。政府在生態環境治理中應發揮主導作用，同時鼓勵和引導企業、社會組織和公眾等多方參與，形成多元化的治理格局。二是明確權責劃分。明確各治理主體的權責，政府主要負責制定政策、標準、監管和執法等，企業承擔起污染減排和資源節約的責任，社會組織和公眾則參與監督和提供咨詢服務等。三是建立合作機制。通過建立合作平臺和溝通機制，促進政府、企業、社會組織和公眾之間的信息共享和協作，形成合力。四是法律法規的支持。完善相關法律法規，為多元化治理提供法律依據和保障，確保各主體在治理過程中的合法權益。五是市場機制的作用。利用市場機制，如排放權交易、生態補償等，激勵企業和社會力量參與生態環境治理。六是公眾參與和監督。加強公眾環境教育和信息公開，提高公眾參與環境保護的意識和能力，同時通過社會監督，推動環境治理的透明化和公正性。七是科技創新的支撐。鼓勵科技創新，利用現代信息技術、大數據、物聯網等手段，提高生態環境治理的智能化和精準化水平。通過上述措施，可以構建一個多元化、權責明確的生態環境協同治理主體。

3.健全合理的生態補償機制。京津冀地區環境治理過程中，對土地的征用、建筑物的遷移、資源禁用等方面的補償和保障因三地經濟發展水平不同標準也有差異，既然協同治理的目的是生態環境的改善，因此京津冀地區在補償和保障措施上應更完善以保障相關人的利益。京津冀區域生態補償存在同地不同價，后續保障缺失等問題，綜合考量所處地區偏遠程度、地方經濟發展水平、未來可期利益等因素劃分等級予以賠償，盡量實現公平對待，合理補償，完善長效補償機制[5]。一是引入市場生態資源調整，弱化政府“一言堂”式應用措施，政府“看得見的手”和市場“看不見的手”相互配合，使生態補償合乎市場規則。在現有的資源產權交易以及排污費用上結合市場供需關系和價格關系，建立對應的市場調節機制。明確污染主體責任，由行為人補償生態污染破壞造成的損失。按時按需調整補償費用和后續保障措施，促進生態環境保護工作目的的實現。二是引入社會資金，國家以及地方財政的有限性，不能照顧到方方面面，需要社會資金的融入。對于投入資金、技術、人力等方面改善區域環境的地方可以通過降低稅收、減少審批手續等方式促使社會力量的融入，形成政府補償為主，社會資金補償為輔的機制，健全生態補償資金來源問題。

（三）夯實法治保障制度

1.建立健全執法互認制度。一是互派干部與經驗交流。通過互派干部跨省市駐崗交流，加強了信息溝通和協調，推動了區域定期聯合執法。如，通州區生態環境局派駐河北省大廠回族自治縣的執法人員，不僅加強了信息溝通和協調，還推廣了先進的環境管理經驗，提升了依法行政水平。二是在協同立法與統一標準基礎上，加強技術加持，共建京津冀執法信息共享平臺。在三方達成共識的基礎上[6]，共享執法信息，加大執法和監管力度，利用科技手段開展源頭追溯，逐步實現更大范圍和更廣領域的數據互通與信息共享。如，在京津冀三地實施機動車和非道路移動機械排放污染防治條例后，三地通過建立京津冀超標車輛排放信息平臺，實現了機動車尾氣超標數據的實時共享，從而使得超標車輛能夠“一處鎖定、多地重點關注”。這種數據互通機制有效打通了執法信息壁壘，為三地執法互認提供了技術支撐。

2.落實環境評價及問責制度。一是構建嚴明的獎懲制度。首先對在環境保護和污染治理方面取得顯著成效的地方政府、企業和社會組織給予表彰和獎勵。提供稅收優惠、財政補貼等激勵措施，鼓勵企業采用清潔生產技術和節能減排措施。對積極投身環保公益活動的個人和團體給予精神和物質上的獎勵。其次要嚴格執行環保法律法規，對違反環保規定的行為進行嚴厲處罰，包括罰款、停產整頓、吊銷執照等。二是構建科學的環境評價制度。三地建立一體化的環境評價制度，依照統一標準和方法對京津冀地區的環境質量調查分析與定性，確保協同治理標準的統一性。建立三地環境信息共享平臺，實現區域聯防聯控。三是完善主體問責制度。為確保京津冀環境協同治理工作穩步推進，成立專門確保環境保護與跨區域治理的工作組，專門負責京津冀地區的協同治理工作。完善信息公開與公民監督，形成有效的信息披露機制。明確保護與發展中的職責分工，避免權力推諉，京津冀環境協同保護工作可參照水資源保護中的河長制，分區域、分資源的建立主責任人負責制，落實問責與責任承擔。四是要建立環保信用體系，對環保信用不良的企業和個人進行記錄和公示，影響其信貸、招投標等方面的資格。

通過在京津冀環保協同政策層面、體制機制和執法聯動三個層面的共同推進，打造一個自上而下、從宏觀到具體的協同體系，構建一套既公平合理又具有操作性的生態環境協同治理標準，不斷推動區域生態環境協同治理的創新和社會經濟的可持續發展。

參考文獻：

[1]夯實法治之基 增添協同底色——京津冀協同發展中的人大力量[EB/0L]. （2024-03-08） [2024-06-08].https：//www.cznews.gov.cn/newweb/zonghe/jingjinji/2024-03-08/105203.html.

[2]趙婷，張麗麗.基于共生理論的京津冀生態環境協同治理機制與對策[J].綠色科技，2019（16）：66-67.

[3]把增強，王連芳.京津冀生態環境建設：現狀、問題與應對[J].石家莊鐵道大學學報（社會科學版），2015，9（4）：1-5.

[4]劉柱.京津冀科技協同創新發展路徑探討[J].科技創新與應用，2020（8）：21-22.

[5]馮海波，王偉，萬寶春，等.京津冀協同發展背景下河北省主要生態環境問題及對策[J].經濟與管理，2015，29（5）：19-24.

[6]司林波，王偉偉.跨行政區生態環境協同治理信息資源共享機制構建——以京津冀地區為例[J].燕山大學學報（哲學社會科學版），2020（3）：96-106.

責任編輯：王玉倩

［基金項目］本文為2023年度河北省社會科學發展研究課題“‘公地悲劇’視域下京津冀生態環境協同治理制度完善”（20230201026）的研究成果。

［作者簡介］蘇麗（1980—），女，河北靈壽人，河北政法職業學院行政法務系副教授，主要從事憲法與行政法、政府法治理論研究。