黨的十八大以來人民代表大會制度實踐創新的若干具體制度

內容摘要：黨的十八大以來，人民代表大會制度在理論和實踐方面均取得了重大進展，特別是形成了習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想。遵循這一重要思想，黨領導廣大人民群眾在人大工作實踐中，創造出許多制度性的新成果，包括基層立法聯系點制度、參與式預算監督制度、民生實事項目代表票決制度、代表聯絡站制度和街道民主議事制度等。這些具體工作制度對堅持完善人大制度、加強改進人大工作、豐富完善人民當家作主的具體形式、推動全過程人民民主建設具有重大作用。這些制度創新，在人民代表大會制度體系中可以定位為人大工作層面的具體制度設計，是人大制度實踐創新的重要源頭。

關鍵詞：人大制度；實踐創新；人大具體工作制度

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，人民代表大會制度得到了毫不動搖的堅持和與時俱進的完善，不但在根本政治制度的理論創新方面得到了長足進展，形成了習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，而且在這一重要思想指引下，人民代表大會制度在實踐運行方面即加強和改進人大工作方面也取得了長足進步，形成了人大工作層面許多新的具體制度。在貫徹落實黨的十八屆三中全會決定中提出“推動人民代表大會制度與時俱進”“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的決策部署上取得了巨大成就。本文擬著重探討人民代表大會制度在實踐方面與時俱進所形成的若干具體制度問題。

一、基層立法聯系點制度（以全國人大常委會法工委立法聯系點為例）

基層立法聯系點是立法工作貫徹民主立法原則的一個創新。早在2002年就誕生了甘肅省人大常委會確定的全國第一個立法聯系點——定西市臨洮縣；2014年黨的十八屆四中全會決定中提出了建立基層立法聯系點；2015年全國人大常委會法工委設立了第一批共4個基層立法聯系點。2019年11月，習近平總書記在上海市長寧區虹橋街道考察基層立法聯系點時提出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”

第一批基層立法聯系點建立以來，立法的大門越開越大。目前，全國人大常委會法工委已設立45個基層立法聯系點（包括1個高校立法聯系點），實現31個省（區、市）全覆蓋。2015—2023年，全國人大常委會法工委先后通過聯系點就172件次法律草案、立法規劃稿征求群眾意見建議22000多條，有3100多條被吸納。我國現行有效的299件法律中，有142件征求過聯系點意見。基層立法聯系點的運行模式普遍采用了以點帶面，不斷擴大人民群眾和專業機構人員廣泛有序參與的模式，把一個小聯系點變成轄區范圍全域性的一個大面，直接面向廣大群眾聽取意見建議。比如，上海虹橋街道基層立法聯系點積極拓展民主實踐路徑，推動立法前、立法中、立法后聽取民意集中民智全覆蓋，將立法參與融入民生治理的全過程各方面。江西景德鎮基層立法聯系點探索建立市、縣、鄉三級聯動工作機制，總結形成點與面、定向與隨機、專家與民眾三結合工作方法，確立遵循“真、實、度”工作原則，最大限度保持所收集意見的“原汁原味”，切實發揮良法善治的“助推器”作用。湖北襄陽基層立法聯系點把立法意見征集融進日常與群眾“拉家常”、居民“小板凳”活動中，拉近立法與百姓的距離。甘肅臨洮基層立法聯系點設立了43個基層立法聯絡點、100個信息采集點、104名立法聯絡員和蘭州大學等法學實踐基地，把國家民主立法的“直通車”開進村莊、社區、企事業單位和社會組織。

各聯系點建立起215項工作制度機制，涵蓋建設方案、工作規則、意見建議征詢規程等10大類20多個方面。各地集合本地和跨區域多種資源打造工作網絡，暢通線上線下“人人皆可參與”的匯聚民意民智渠道。例如，北京朝陽基層立法聯系點線上通過“朝陽人大”網站和微信公眾號廣泛征集群眾立法意見，線下建立了“43個立法聯絡站+292個立法信息采集點+61家立法征詢單位+3個專家顧問單位”的工作網絡和立法聯絡員、信息員、宣傳員隊伍。創新聯系點輻射帶動、上下聯動、區域協同機制，新疆胡地亞于孜基層立法聯系點構建扎根基層、輻射全州、匯聚各族的“一點三圈”工作網絡。四川雅安基層立法聯系點與周邊5個市（州）人大常委會和四川農業大學充分交流協商，共同建立基層立法聯系點“6+1”區域協同機制。堅持親民務實，一些聯系點積極打造特色品牌。例如，江蘇昆山基層立法聯系點樹立“雙橋”（指國家立法工作聯系群眾的連心之橋、人民群眾參與民主法治建設的聚力之橋）品牌，淀山湖鎮的“講講張”、巴城鎮村民議事廊、開發區的“咖啡議事園”、周莊鎮的“吃講茶”等活動取得了良好口碑。廣東江海基層立法聯系點扎根五邑僑鄉，推出“貼近港澳、親近華僑、聯通海外”的獨特品牌，推動港澳同胞、海外僑胞參與國家立法的積極性穩步提升。緊扣“原汁原味”，浙江義烏基層立法聯系點通過蘇溪鎮六都村的“法治長廊座談會”、后宅街道李祖村的“大樟樹下議法議事”、江東街道的“天幕圓桌會”等，以群眾喜聞樂見的形式，讓老百姓暢所欲言。貴州畢節基層立法聯系點建立采納意見情況反饋機制，以頒發榮譽證書、寄送感謝信等形式，鼓勵引導群眾積極參與立法。

與此同時，有立法權的地方人大也紛紛仿效，普遍建立了各自的基層立法聯系點體系。截至2023年5月，全國人大常委會法工委基層立法聯系點輻射帶動31個省級人大常委會設立556個基層立法聯系點，304個設區的市（州）人大常委會設立5984個基層立法聯系點，全國三級立法聯系點總計達到6572個。立法聯系點的觸角延伸到基層的各個角落，有效暢通了與基層群眾和相關方面的聯系渠道。可以說，把聯系點變成聯系面，以點帶面，不斷擴大征集群眾立法意見建議的范圍，人民群眾也越來越積極主動地參與到立法過程中來1。

二、參與式預算監督制度（以浙江溫嶺參與式預算監督和廣東省廣州市天河區人大參與式預算監督為例）

國內比較早開展參與式預算且廣為人知的是浙江省溫嶺市。此后不少地方開始結合自己的實際仿效借鑒加以創新，比較突出的有廣州白云區、云南鹽津縣、江蘇無錫市等。我們這里以溫嶺市和天河區的做法為例介紹。

案例1：溫嶺市的參與式預算監督。溫嶺的參與式預算，是指人民群眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案協商討論，人大代表審議政府全口徑預算并決定預算的修正和調整，進而實現實質性參與的預算審查監督。它是溫嶺市人大將最早發源于當地的民主懇談引入預算審查監督的一種創新，也是協商民主與代議制民主的有機結合。從2005年開始探索，歷經“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的十年實踐，深入推進預算全口徑、監督全過程、參與全方位，取得較大進展和突破。溫嶺參與式預算的基本做法：（1）人代會前圍繞政府及部門預算草案進行初審和民主協商。一是開展部門預算民主懇談。一般在人代會兩個月前舉行。從2008年至2016年，已在交通、教育、城市新區等9個單位舉行了29場預算民主懇談會，參加懇談的人大代表和民眾近3000人次。在每場懇談中，與會人員先集中聽取市發改委、財政及懇談部門（如交通局）有關情況的匯報，然后采取分組與集中相結合的方式，就部門預算進行深入懇談討論，相關部門積極回應并回答詢問，市政府分管副市長作表態發言。會后，市人大匯總整理公眾意見并反饋給財政及相關部門研究處理，主任會議專門聽取有關情況匯報，督促抓好落實。如2016年參加懇談的社會各界代表共提出意見149條，促使7個部門調整預算項目60項，涉及預算資金21784萬元。二是開展代表工作站（代表聯絡站）預算征詢懇談。將部門預算送交各代表工作站進行征詢懇談，廣泛征求工作站轄區內選民意見，為人代會審查部門預算打好基礎。懇談活動由工作站負責人主持，轄區內不少于50名選民參加。相關部門和財政部門介紹預算編制情況，回答人大代表和選民詢問，并就有關事項作表態承諾。2016年在32個代表工作站分別召開了32次部門預算征詢懇談會，總共超過1500余名選民參加懇談，提出有價值的意見建議250條。三是常委會初審票決部門預算草案。圍繞市委、市政府重點工作部署，每年選幾個部門，比如2016年選擇了市農辦、民政局、國土資源局、海洋與漁業局等4個部門預算草案，由常委會會議初審并票決后，再提交人代會審查批準。四是開展政府重大投資項目審查。在人代會前，常委會會議逐個審查當年擬新增的3000萬元以上政府性重大投資項目和重大前期項目，并選擇部分重大項目舉行初審聽證，對有爭議的項目進行表決。2010年至2016年，共對145個擬新增重大項目和84個重大前期項目進行審查，促使政府重新論證或調整項目25個、取消5個（涉及資金23.7億元）。五是對政府性債務進行審查。從2009年開始，專門組建市人大常委會政府性債務跟蹤監督小組，在每年人代會前審查當年度政府性債務收支計劃，年中聽取政府債務管理情況報告，督促政府防范和化解債務風險。（2）人代會圍繞預算進行深入審查。逐年推進全口徑預算審查，2016年實現了公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算、國有資本經營預算等四本預算單獨編制并全部提交人代會審查。并在審查中形成了四個“專”的做法，一是專題報告。從2010年起恢復口頭報告預算制度。2016年在財政局長作預算報告之后，還專門安排4個票決單位的主要負責人向全體代表作部門預算報告。二是專題審議。2010年以來每年人代會均安排半天以上時間，分代表團對部門預算草案開展專題審議。2016年12個代表團對24個部門預算進行“一對二”專題審議，提出建議意見208條，促使部門對59個項目進行調整，涉及資金2270.49萬元。三是專題票決。即人代會票決部門預算。自2015年首次對市科技局、農林局預算進行票決后，2016年將票決的部門預算延伸至整條科技“資金鏈”，由全體代表對經信、科技、農林、科協等4個部門預算進行票決。為了做好票決工作，12個代表團共花半天時間，對4個部門預算進行專題審議，提出意見121條，市政府及相關部門認真研究，共調整優化23個預算項目，調整資金總額達483.9萬元。四是專題決議。全體代表表決通過批準預算的決議。（3）人代會后圍繞預算執行進行深入監督。一是推動預決算公開。每年就預決算公開的內容、程序、范圍、時間、載體等向政府提出明確要求，促進預決算公開不斷取得突破。如2008年全文公開審計工作報告，2009年網上公開8個部門預算，2010年報紙上整版刊登建設規劃局預算，2011年網上公開5個部門“三公”經費，2013年實現部門預算及“三公”經費公開全覆蓋、35個部門決算公開，2016年全面公開市鎮兩級及部門預決算和“三公”經費預決算，不留任何死角。同時，預決算已實現在溫嶺人大網、參與式預算網、陽光工程網、市政府門戶網站、各部門網站等“五網”聯動公開，以及報紙上常態化公開。專題詢問預算執行審計問題。結合審議審計工作報告開展專題詢問，督促相關部門對預算執行中存在的問題整改落實，促使政府部門重視加強預算管理。如教育系統94所公辦中小學納入集中核算，整合利用結余資金9000萬元；全市社保基金五年期存款從零增加到16.8億元，全年凈增收益近1億元。二是注重預算績效監督。每年聽取財政部門對預算績效評價項目抽查情況的匯報。2016年，首次探索對3個政府重大預算項目進行績效評估，開啟人大預算績效評估新征程。

溫嶺市人大參與式預算實踐的實質，正如最早參與這項實踐的國務院系統原研究人員趙樹凱所說，溫嶺經驗的核心是基層民眾對政府活動參與的不斷擴大。如果用一句話來概括，溫嶺經驗的核心故事是讓村民代表參與討論決定鄉鎮政府的財政預算。關于溫嶺經驗有不同的表述，但創新經驗的核心是一致的，即是基層民眾對政府活動參與的不斷擴大，是公眾對政府行為問責程度的不斷提高1。

這里補充一個來自溫嶺人大（溫嶺人大微信公眾號，2024-09-26）的最新材料：參與式預算起源于溫嶺市的“民主懇談”，旨在通過廣泛的公眾參與，增強政府決策的透明度和民主性。從2005年起，民主懇談融入預算審查監督之中，正式開啟了參與式預算的實踐。這一創新舉措，使公民、代表和社會各界能夠直接參與政府年度預算方案的討論，從而實現對預算的實質性審查監督。在參與式預算的具體實施過程中，溫嶺市人大首創了“預算三審制”，即在預算初審和審查前增加預審環節，通過多種形式邀請人大代表、選民、專家和社會各界參與預算編制協商討論。據統計，自2008年以來，市級層面已有5775人參與了63場次的預算民主懇談，提出意見1628條，其中463條被采納，有效提高了政府預算編制和管理的科學性、合理性。2014年，溫嶺市人代會審查預算多方聽取選民和社會各界意見的實踐成果被寫入新修改的預算法。黨的十八大以來，溫嶺市人大在參與式預算的基礎上，進一步探索以財政績效結果為導向的預算監督新路徑。通過創新人大交辦審計和審計查出問題專題詢問制度、人大交辦績效評價和預算績效監督制度、政府債務和國有資產管理情況向人大常委會報告制度、政府重大投資項目審查監督制度等一系列舉措，不斷深化預算、國資、債務、審計一體化監督，推動參與式預算向縱深發展。值得一提的是，溫嶺市人大2010年8月首創的“審計查出問題專題詢問”模式，已成為當地人大每年的“必修課”。通過人大代表的專題詢問和政府部門的整改回復，實現了對審計查出問題的有效監督和整改落實。為了解決傳統參與式預算中存在的全面審查難、全員參與難、全程監督難等問題，溫嶺市人大將參與式預算與數字化改革深度融合，2022年探索開發了“參與式預算數智在線”。該應用功能通過“一點切入、二級聯動、三個端口、五大場景”的架構設計，實現了對部門預算的線上線下融合監督。在2024年的部門預算編制過程中，溫嶺市人大利用“數智在線”全面實施部門預算進基層單元，將全市77個一級預算部門全部分解到基層單元，由市人大代表聯絡總站和鎮（街道、開發區）人大代表聯絡中心站進行分站審查、實時監督。同時，通過“參與式預算數智在線”，組織代表對上一年度部門預算執行情況開展績效評價，從而形成監督閉環。通過數字賦能，既克服了傳統監督的不足，也有效形成了全過程人民民主背景下的“審查全覆蓋、監督全鏈條、參與全方位、一鍵全通達”的監督機制。“參與式預算數智在線”已成功入選浙江人大數字化改革優秀應用案例。近年來，溫嶺市人大不斷深化參與式預算實踐，形成了全方位、多層次的民主實踐體系。2024年8月，溫嶺市人大組織開展了“代表活動月”，全市77個部門（單位）負責人分赴基層單元，向人大代表通報半年度預算執行情況，并接受代表監督。溫嶺的參與式預算，從蹣跚學步到步履穩健，是一個不斷拓寬民主渠道的過程，不斷發展基層治理方式的過程，不斷豐富全過程人民民主實踐的過程，經過近20年的探索與實踐，它已成為溫嶺的一張金名片，更是中國基層公共預算改革的重大突破，基層協商民主的典范。

案例2：廣州市天河區人大代表全過程參與預算監督。黨的十八大以來，廣州市天河區人大常委會探索開展參與式預算審查監督，組織全體區人大代表提前介入審查政府預算草案和部門預算草案，對部門預算執行進行全過程跟蹤監督，充分發揮了人大代表的積極性主動性，保持了強大的民主監督活力，2020年獲評“第二屆廣東省縣鄉人大工作創新案例”。參與式預算審查監督，不僅可以促進政府預算編制公開、透明、公平，提高資金使用效率，還有助于緩解基層人大預算審查力量薄弱的困難，強化人大監督，同時也有助于優化基層社會治理、推進基層民主。（1）預算監督，從“走過場”到參與式。天河區是廣州市中心城區，2020年轄區內GDP為5231億元，全口徑稅收收入851億元，政府一般公共預算收入76.2億元。2013年以前，區人大審查區政府預算，內容和形式都比較簡單，主要集中在每年區人代會上，組織人大代表進行預算審查，這種做法內容和形式都比較簡單。由于大會會期有限，會議議程多，監督常常流于“走過場”，無法做到對預算的深入審查。黨的十八大后，區人大常委會深入貫徹實施預算法，對預算審查監督工作進行改革和探索，開展參與式預算審查監督工作。2021年1月，區人大常委會組織人大代表對區人大常委會辦公室、區統計局、天園街道、前進街道、區龍口西小學太陽廣場校區建設工程項目、產業扶持政策項目的預算編制情況進行了初審評議。凡涉財政預算的部門和項目，都要接受民主監督。自2013年開始，區人大常委會提前介入審查政府預算草案和部門預算草案。每年組織3～4個代表團集中審查1個部門的預算，第一年天河區21個代表團共提前介入審查6個部門的預算，讓人大代表充分了解政府和財政部門安排的重點建設項目情況、民生大事進程以及資金使用情況，讓政府財政預算在陽光下變得透明、規范。據介紹，區全口徑預算部門共有66個，經過8年不間斷的參與式預算審查，2013年至2021年，區人大常委會共提前介入審查了58個部門或項目預算的編制情況，目前已有47個部門和6個項目開展了從預算編制、預算執行及其決算的審查，形成了相應的閉環監督。2020年，區人大常委會的年度預算也被3個代表團提前預審，代表審查時提出的建議針對性強，審議工作成效明顯。重大投資項目也要提交審查。近幾年，面對新形勢新任務新要求，區人大常委會不斷拓展預算審查內容，由單一部門預算審查向部門項目支出預算和政策拓展。2012年，區人大常委會出臺討論決定重大事項的規定，明確財政投資3000萬元以上的新開工建設項目和財政資金投資項目預算增減1000萬以上的建設項目，都要提交人大常委會審議。（2）信息技術拓展代表參與，踐行全過程人民民主。預算聯網監督平臺設置“參與式”模塊。2017年5月，整合了財政局、國稅、地稅、發改局、審計局與人大財經工委的信息網和平臺的天河人大預算聯網正式上線運行。多年的實踐證明，區人大常委會運用預算聯網監督平臺形成的強有力監督手段，讓財政預算公開真正成為現實。預算聯網監督系統中設置參與式預算審查監督模塊，可以直觀了解代表參與審查過程中提出了哪些意見和建議，有哪些被采納。信息化的應用豐富拓展了代表參與渠道。“天河人大”公眾號增加預算監督模塊功能，代表可隨時隨地通過手機了解預算情況，提出意見和建議。例如，2021年，區政府辦理的十件民生實事，每位人大代表都可以在手機上查詢“天河人大”公眾號，看到每一個項目財政撥款使用進度的情況，同時可以提建議，可以進行檢查、跟蹤、督促。通過參與式預算審查監督，代表認真履職盡責，積極建言獻策，并在學習和調研中提高履職水平。如2020年底，區人大常委會組織部分市人大代表、全體區人大代表、各專工委力量及財經咨詢專家庫專家，對區項目辦等11個單位的部門預算編制及執行情況開展調研，共提出120余條意見建議。（3）天河區人大的參與式預算監督實踐，營造了人大代表積極、廣泛、全過程參與的政治生態，已經成為人大代表實踐全過程人民民主的重要渠道。開展參與式預算審查監督以來，區政府財政部門和相關職能部門，從被動配合監督，逐步轉變到接受人大監督，并且吸收采納人大代表和專家學者的意見建議，積極改進預算編制工作。2019年，根據代表建議，科信局將小巨人企業獎勵由3.5億元調減為2億元；區人大組織專家對區安監局創建全國平安社區和國際安全社區經費評審后，最終確定預算安排400萬元，比評審前壓減470萬元，壓減幅度達54%。預算管理的信息不對稱情況很大程度上得到改善，其民主性、透明性和科學性得到提高，人民當家作主在財政資金分配、使用上亦得到了體現。人大代表通過積極參與預算監督，成了全過程人民民主的實踐者和推動者1。

對天河區參與式預算，楊云彪發表在《人大研究》2024年第9期《范式轉換：天河樣本的創新邏輯》一文非常精彩地評論道，對于沒有預算民主制歷史的國家而言，按照現代預算制度的理念與邏輯去構建國家制度，無疑面臨著諸多難題：第一，在政府主導型的治理模式下，如何平衡預算的國家意志與民主管理之間的關系；第二，在兼職代表和短期會議制度下如何平衡預算的專業性與審查主體的非專業性之間的關系；第三，如何構建一套合理的制度以化解上述兩個關系中的觀念與制度糾葛。廣州天河區人大參與式預算的回應是：以人大代表為主體的參與式預算。經過幾十年的發展，我國現行框架下的財政預算制度，在范圍上實現了全口徑預算審查，在審查主體上包括了人民代表大會及其常委會，且具有嚴格的審查批準程序。但是良好的制度設計并不意味著能夠良性運轉。應該說，我國現有的預算審查監督體系為支持政府的高效運轉作出了重要貢獻，但是其缺陷也非常明顯。一是人大對預算編制的參與度不夠，二是預算審查的過程實質監督不足，三是審查主體的動議權難以在程序上予以保證，預算審查的微觀基礎付之闕如。在此情況下，在不涉及制度合法性的前提下，天河樣本打開了另一個維度。首先，天河樣本不需要對法律文本作出調整，一切都在法律框架內進行，這保證了創新的合法性，并獲頒全國人大常委會“國字號”預算工作基層聯系點稱號。其次，天河樣本的主要創新點在于預先審查避開了短期會議制度以及會議修正制度難題。相反，由于預先審查的積極效果，填補了會議審查的流程性缺陷。最后，天河樣本中參與預算審查的主要是人大代表和專家，通過代表、專家和政府部門之間的商談，實現了偏好與技術的互補，解決了專業性與非專業性在公共選擇上可能存在的互相排斥問題。那么，天河樣本缺乏公眾參與，是否可以稱為應有公眾直接參與的參與式預算呢？在我看來，首先，參與式預算本質上在于直接民主和公眾參與。這個公眾參與并不排斥作為民意代表的人大代表。其次，人大代表參與預算審查，作為制度設計的初衷，其舞臺應該在人民代表大會上。會前參與，雖然人大代表的身份沒有改變，但是他們對預算草案的影響，在法定性上并不比普通公民更有約束力。但是，鑒于人大代表的身份，又確實能夠獲得一種政治上的優越性，從而獲得商談上更充分的話語權。最后，公民參與和人大代表參與的選擇，優先級在于實際狀況的承受力而不在于理念的先進性。浙江溫嶺之所以能夠實現公民參與和民主懇談，有其多方面因素的共同作用，普遍推開的時機始終是一個有待檢驗的問題。在此情況下，讓本應在會議期間行使決定權卻無法充分施展的人大代表在會前充分參與預先審查，本質上是一種民主模式的轉換，即將決策民主在特定空間置換為協商民主，從而豐富了全過程人民民主的內涵。即，它使得全過程人民民主得到了一種動態轉換的意義詮釋，降低了決策民主的成本，提升了協商民主的效能。因此，相比公民參與式預算，人大代表參與式預算似乎更符合我國當前實際，盡管未來哪一種模式能夠成為主流還有待檢驗。當然，在人大代表參與式預算中，并不排斥一定范圍的公民參與。對此，天河樣本也有交代，并且我認為，這似乎也可以成為天河樣本進一步探索的方向。

楊云彪的評論，給我們帶來很多有益的啟示與思考。就大多數地區來說，先從人大代表的參與式預算開端，再向公民的參與式預算演進，可能是一條探索前行的進路。總之，參與式預算監督，作為人大預算監督形式的一種具體工作制度，無論是溫嶺模式，還是天河樣本，都具有其重要價值和參考意義。

三、民生實事項目人大代表票決制度（以浙江省寧波市寧海縣的實踐為例）

早在2003年上海市南匯區惠南鎮（現為浦東新區惠南新鎮）就出現了被稱為“代表點菜”的模式，即民生實事項目不再由政府為民作主，而由政府提出若干項目，由人大代表用選擇性投票決定。這應該是民生實事項目代表票決制的端倪。此后的2008年，浙江省寧波市寧海縣在兩個鎮試行的民生實事項目代表票決制取得了巨大成功，產生了廣泛影響。現在，民生實事項目代表票決制已經從寧海縣走向寧波市、走向浙江省，進而走向全國各地；寧海縣的經驗“群眾題、代表定、政府辦、人大評”已經成為風靡全國的生動實踐。

2004年，浙江發文提出建立健全為民辦實事長效機制。如何做到讓人民群眾參與、讓人民群眾作主、讓人民群眾受益、讓人民群眾滿意？寧海縣力洋鎮和大佳何鎮開創了以人代會票決確定民生實事項目的先河。記者來到浙江寧海縣，在力洋鎮見到了當年參與客運站改建投票的力洋鎮第十五屆人大代表葉繼堂。談起十幾年前的往事，70歲的老葉記憶猶新。“那時候可不像現在家家戶戶都有小轎車。力洋鎮以及周邊好多村的群眾，去寧波、到寧海、去象山，都得從力洋客運站走。可當時這個站又小又破，晴天一路土、雨天全是泥，車到站了都不愿開進來。”對客運站改造計劃大家沒有異議，可卻在征地時遇到了麻煩。“建完新的客運站后，這里就要變成黃金地段了！”有幾個土地承包戶不愿接受征地，項目一時進行不下去。力洋鎮人代會決定投票推選民生實事項目，看民意如何，結果客運站改造得票第一。“人大代表投票，體現的是廣大群眾的意志，一旦表決通過，代表的可是全鎮人的心聲。”看到承包戶對征地態度的轉變，葉繼堂真切感受到“人大代表”四個字的分量。在人大代表和村干部動員下，力洋鎮兩個月完成征遷簽約工作。在參與過多次票決的葉繼堂眼里，“群眾提、代表定、政府辦、公眾評”的票決制有著更具象化的表達：“其實就是代表‘點菜’、政府‘炒菜’、群眾‘品菜’嘛，最后干得好不好，還得聽群眾意見。”如今，當年的客運站和參與投票的人們臉上都增添了歲月的痕跡，可票決制卻在這片土地上落地生根，不斷煥發出新生機。2023年8月，寧波市人大常委會表決通過《關于深化“四大機制”完善民生實事項目人大代表票決制的決定》。從2008年探索實施，到《決定》為票決制提供制度保障，寧波的票決制實踐進入嶄新階段。

2008年，浙江省寧波市寧海縣人大在力洋、大佳何兩個鎮探索試行鄉鎮民生實事項目人大代表票決制。經過努力，試點工作取得了圓滿成功，不但很好地促進了鄉鎮民生實事項目建設的順利進行，而且有力推進了基層民主政治建設，受到《人民日報》《浙江日報》《人民代表報》等幾十家國家、省、市主流媒體的廣泛關注。 根據試點成效，寧海縣從2009年起在全縣14個鄉鎮推行這項工作。2013年初，寧波市人大常委會出臺指導意見，決定在全市鄉鎮推行票決制。2017年3月起在浙江的市縣鄉全面推行。2017年，中共浙江省委辦公廳印發了《關于實施民生實事項目人大代表票決制工作的意見（試行）》。《意見》指出，民生實事項目人大代表票決制，是浙江省基層民主政治建設的一項實踐創新，已經成為浙江省充分發揮人大代表作用、各級人大依法討論決定重大事項的有效舉措。2018年8月，浙江省人大常委會通報表彰了“浙江人大工作與時俱進獎”入選項目，“寧海縣人大常委會推進民生實事項目人大代表票決制”獲得特別獎。2022年9月，浙江省人大常委會通過《浙江省各級人民代表大會民生實事項目代表票決制規定》，此為民生實事票決制的第一個地方性法規1。

民生實事項目代表票決制，其核心就是把原來由政府為民作主的事情變成了由民作主，其基本做法就是在黨的領導下精心組織人民有序參與，保證在各個環節充分聽取人民群眾意見、反映人民群眾訴求。可以說，作為制度創新典型事例的民生實事項目代表票決制，就是堅持完善人民代表大會制度、踐行全過程人民民主的一種工作制度。現在，這個制度已經以地方立法形式為民生實事項目由政府為民作主轉變為由民作主提供了制度保證。

四、人大代表聯絡站制度（以浙江省寧波市和北京市大興區代表聯絡站為例）

在基層建立代表之家、代表聯絡站、代表聯系點、代表工作室等代表履職的實體性平臺，已經有二十幾年的歷史了。早在2002年就已經出現了代表聯絡站的雛形；有材料表明，廣州市荔灣區金花街道早在1999年就設立了代表聯絡站，以后幾年在一些地方陸續出現了不同名稱的代表履職平臺。我們這里將要介紹的浙江省寧波市海曙區、北京市大興區的代表聯絡機構都是從2005年開始設立的。但是，各地基層人大紛紛建家立站設點，并得到中央和全國人大的鼎力支持，而且有的地方人大已經制定相關地方性法規，卻是近些年的事情。家站的設置方式：一般是在街道、鄉鎮一級建立代表之家（或者叫代表聯絡總站、代表聯絡中心），在選區或者相鄰社區、村莊建立代表聯絡站，有的還下延到各種居民點，叫作代表聯絡點。許多省市縣級黨政主要領導以代表身份進家進站聽取群眾意見。各地在建家立站的過程中普遍制定了相關標準，比如，有場所、有標識、有設施、有制度、有資料、有臺賬、有領導、有工作人員等。家站承擔的職能任務包括學習宣傳交流、接待選民群眾、聽取群眾意見、做好民呼我應、監督基層政府、組織代表述職等。家站的工作方式是對于群眾訴求，可以當面答復，可以直接交街道或政府部門辦理，也可以形成代表建議；重大事項可以向人大常委會報告等。這些具體交辦督辦工作由人大街道工作機構或鄉鎮人大工作人員負責。目前，廣東省、江蘇省、浙江省人大制定的街道人大工作條例已經包含了建家立站的內容，浙江省2019年出臺了《關于深化全省人大代表聯絡站工作和建設的指導意見》；衢州市2022年出臺了《衢州市人大代表聯絡站工作條例》，為全國第一部規范代表聯絡站工作的地方性法規。

案例1：寧波市人大代表聯絡站綜述。如何讓人大代表與人民群眾的聯系更密切？遍布寧波城鄉的人大代表聯絡站，用許許多多集民智、解民憂的鮮活故事回答了這個問題。其一，溝通代表與群眾的“連心橋”。建起標準化代表聯絡站173個，標準化率超86%。以前，有人大代表在閉會期間作用發揮不到位等情況，群眾有事想找代表，也不知道去哪里找。2005年，寧波率先在全省開展人大代表聯絡站建設試點，在海曙區白云街道建立全省首個人大代表聯絡站，以此作為開端持續推進代表聯絡站建設，組織代表經常性進站接待群眾，為代表與群眾架起溝通交流的橋梁。2018年，市人大在總結10余年探索實踐基礎上，提出在全市深入推進代表聯絡站硬件標準化、制度規范化、活動常態化和聯絡信息化建設，歷經一年時間研究、立項、起草、專家評審、報批等法定程序，正式發布全國首個代表聯絡站工作的地方標準——《人大代表聯絡站基本規范》，打造了人大代表聯絡站2.0版。標準的制定為全市各地推進代表聯絡站工作提供了“操作指南”，也為全市各級人大代表走進聯絡站聯系接待群眾提供了“服務手冊”。場所更加標準化。標準明確1個鄉鎮（街道）應設1個以上代表聯絡站，并統一了代表聯絡站標識、名稱和必要的場所面積。制度更加規范化。標準建立健全了代表聯絡站的接待內容、活動安排、意見處理、代表履職登記等制度，并明確了工作制度“四上墻”和活動信息“三公開”的要求。隊伍更加專業化。每個標準化代表聯絡站配備站長、副站長、聯絡員各一名。海曙等5個區（縣）還在鄉鎮（街道）增配一名黨政辦副職，從事鄉鎮（街道）人大辦公室和代表聯絡站建設工作。2019年10月，全市人大代表聯絡站建設和工作推進會召開，進一步謀劃推進這項工作。各地涌現出一批各具特色的工作品牌。其二，匯聚社情民意的“直通車”。“有問題就找代表反映，代表能替我們說話。”一些村民的想法，說出了許多百姓的心聲。代表聯絡站成為代表和群眾交流的“直通車”。群眾所思所想所憂所盼，化為一條條樸實的意見，原汁原味匯聚到這里。代表及時把群眾呼聲向人大、政府傳遞，上下聯動共同推動解決問題。2017年以來，全市各級人大代表在聯絡站接待群眾1.9萬人次，收集意見2.2萬條，通過梳理社情民意提出大會建議2244個。市人大連續多年組織市級領導干部中的人大代表就《寧波市大氣污染防治條例》《寧波市居家養老服務條例》《寧波市生活垃圾分類管理條例》落實情況進入代表聯絡站，“零距離”聽取基層代表和群眾意見，“面對面”收集民意，凝聚民智。2018年起，市人大還每年在全市范圍內組織一次“代表活動月”，并把赴聯絡站開展主題接待活動作為“活動月”的重要內容。隨著民生實事項目人大代表票決制的深入實施，各地代表聯絡站普遍在每年的第四季度組織開展專題接待活動，向群眾廣泛征求民生實事候選項目的意見和建議。為掌握廣泛真實的民情民意，除主題接待活動外，各地聯絡站還開展了不預設主題的接待活動，將接待功能延伸至社區、廣場，提供“送上門”的服務。其三，改善民生的“助推器”。緊盯選民的“關鍵小事”，助力解決“民生大事”……隨著許多群眾關切但過去往往“沒人管”“無法管”“聲音小”的難題迎刃而解，代表聯絡站的效應不斷顯現。各地按照分類分層級處理的原則，大力探索群眾意見建議處理解決的制度機制。鎮海區采取代表當場回復，或交區、鎮（街道）相關部門研究處理，以及轉化為閉會期間代表建議等多種方式，有效推動問題解決。對需交由區政府及其所屬部門辦理的，要求承辦單位在一個月以內將辦理情況書面反饋給相關中心組。北侖區、余姚市等地代表聯絡站還把熱心群眾發動起來，組織民情聯絡員隊伍。北侖區、海曙區等地建立政府工作咨詢員隊伍，協助代表現場解疑釋惑。這種代表+“雙員”接待群眾做法在各地紛紛建立，推動代表聯系群眾質量不斷提高。目前，北侖全區代表聯絡站（點）全面實施“雙員制”接待，選聘民情聯絡員654名、政情咨詢員224名，為廣泛收集社情民意、有效解決選民群眾意見建議奠定了扎實基礎。各地代表聯絡站的建設大膽探索、銳意創新，實踐經驗不斷豐富。海曙區、余姚市、象山縣等地實現網上代表聯絡站全覆蓋。海曙區在政府網站首頁開通“代表直通車”，建立信息化快捷反映和處理機制，代表在網絡上反映群眾問題，由政府部門負責人及時回應協調解決。江北區依托代表聯絡站開展“代表夜聊”，將選民反映的民生問題及時交給政府相關部門并予以監督辦理，形成了“民生小事”代表督辦制度。象山縣在全市率先建立首個由縣級人大組織的人大代表網絡聯絡站，并與綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個基層治理平臺進行對接，探索形成了有效解決民生訴求的“代表督事”制度。鄞州區塘溪鎮探索“實體+線上+移動”三位一體模式聯絡站建設，切實解決了群眾普遍關心的華山村違規畜牧養殖、廢舊物資回收等問題。據統計，2017年以來，全市代表聯絡站共解決群眾關切的問題超過1.5萬個，占聯絡站收集問題和意見建議總數的68%1。

案例2：北京大興區興豐街道黃村西里代表聯絡站。該聯絡站的前身叫“人大工作站”，成立于2005年，距今已有十九年歷史。其一，十九年的積淀——大興區是探索代表聯系選民的“縮影”。談到現今代表聯絡站的工作，就不得不提多年來大興區對代表聯系選民的實踐探索。2005年8月，大興區人大常委會制定了關于建立代表聯系網絡的實施意見，對建立聯系選民網絡作了細致規定。黃村西里人大工作站也于同年正式成立。工作站的成立，構筑了大興區“區人大常委會—人大街工委—代表—選民”的四級聯系網絡。為了使代表工作在選區內全覆蓋，當時黃村西里人大工作站由兩名區人大代表、分布在各社區的多名聯絡員以及90名信息員組成“代表網絡渠道”，街道人大工a873fcc0f101884eca3b21e7fbefd82c委為工作站配備了公示牌，設立了代表聯系信箱。結合社區工作的特點，工作站形成了“一加五”工作模式，并延續至今。“一”是每月設定一個選民接待日，“五”是平時采取五種形式方便群眾反映訴求：一是與選區的居委會主任溝通情況，了解群眾的熱點問題；二是參與社區會議聽取群眾建議；三是定期走訪群眾了解群眾訴求；四是向選民代表公布自己的辦公電話，聽取群眾反映；五是凡收到群眾初步反映，都通過個別交談或小型座談會等形式，進行調查研究，弄清事情的來龍去脈，有針對性地進行處理。其二，十九年的延續與創新——做好規定動作、用好自選動作，不斷完善代表聯絡站建設。依托黃村西里社區平臺，代表聯絡站建設不斷完善，做到有專人負責日常組織管理、有規范工作制度、有檔案歸納存放、有固定經費保證、有年度計劃和年終總結。在做好“規定動作”的同時，下功夫用好“自選動作”。在原來“一加五”模式基礎上，進一步建立了“三固定、三結合”機制。“三固定”即固定每月一次選民接待日、固定每個社區有聯絡員和信息員（黃村西里代表聯絡站負責聯系四個社區，每個社區1名聯絡員和15名信息員）、固定“人代會前聽民聲”（人代會前召開選區居民代表會，征集選民意見）。“三結合”即“結合街道中心任務、結合社區實際情況、結合屬地管理原則”開展工作。近年來，圍繞著“新大興、新國門”建設，聯絡站找準小區內社會治理與社區管理的結合點，參與解決社區內的管理難題。圍繞著大興區創城創衛工作，聯絡站組織代表征求意見建議、參與社區樓門整治活動、與居民商議小廣告和電動車治理的方式方法，讓群眾切實感受到人大工作看得見、摸得著，“代表就在身邊”成了社區居民的共識。針對轄區內20世紀70、80年代的老社區環境差、安全隱患多、人口居住復雜等特點，站內代表發揮作用、積極奔走，推動實現了富強南里投入千余萬元改善人居環境、富強西里整合資源開展大整治等多個“大手筆”工程，改變了這些地方“老破舊”的局面。結合屬地管理原則，聯絡站代表還深入轄區單位進行視察，對社區內的駐區單位行使監督權。聯絡站內代表信息公開，選民可以隨時約見代表，也可以跟代表“預約”反映問題，代表還可以列席社區居民代表大會。這兩年，興豐街道在開展“零訴求社區創建”，聯絡站結合黃村西里社區推行的“網格民情工作法”“拉家常”協商議事機制，組織人大代表定期走入社區和選民中間，聽取居民的訴求、了解選區難題，并對問題深入調研、推動群眾訴求辦理2。

現在，代表聯絡站已經成為遍布全國縣鄉基層的人大代表密切聯系群眾、廣泛聽取民聲的代表履職平臺。而且在各種實體平臺之外還發展出了網絡性聯絡站，包括選民群眾隨時隨地可以找到代表的二維碼、代表可以隨時隨地反映群眾問題的微信群、隨手拍，給實體性平臺插上了進一步拉近代表與群眾時空距離的翅膀。按照時下的要求，所有駐街道鄉鎮的五級人大代表統統都要列編進站，間接選舉的代表也要參與基層代表的進家進站活動。同時，這兩年還出現了站點融合的趨勢，代表聯絡站與立法聯系點、預算聯系點、社會觀測點、司法觀測點等等的功能性交叉兼顧，一點多用，大大擴展了聯絡站發揮作用的空間。代表聯絡站的實質是為人大代表履職搭建的一種制式平臺，這種平臺的核心作用就是代表密切聯系群眾，隨時隨地可以傾聽人民群眾的意見建議，解決群眾急難愁盼；而人民群眾也可以隨時隨地反映自己的訴求，表達自己的愿望，通過聯絡站直接或間接參與自己想要參與的各種經濟文化事業和社會管理活動。人大代表聯絡站制度，細致一點也可以說是人大代表聯絡站建設運行制度，不過考慮到制度命名應以準確簡潔為宜，也可以稱為人大代表聯絡站制度。

五、街道層面的民主議事制度（以街道議事代表會議、街道選民代表會議的實踐為例）

街道一級在我國并不是正式的政權機構，而是縣級政權設立的派出機構，包括黨委派出的街道黨工委、政府派出的街道辦事處等等。由于街道不是正式的政權組織，所以沒有自己的人民代表大會系統，也就沒有街道系統自身的民主議事平臺。同時，一部分由原鄉鎮在城市化過程中轉化而來的街道，就越發感覺到沒有民主議事平臺所帶來的缺憾。這兩方面的因素疊加在一起，在街道嘗試建立基層民主議事機構，就成為順理成章的事情了。目前，在街道層面設立的民主議事機構大體有兩種類型，一是議事代表會議制度，一是選民代表會議制度。讓廣大群眾有序參與到基層事務管理中來，解決街道層面民主的“最后一公里”問題，把全過程人民民主的理念落到實處，就是街道民主議事制度建立發展起來的初衷與目的。

案例1：街道議事代表會議制度。較早建立這種議事制度的是浙江省紹興市的柯橋區和江蘇省蘇州市的相城區。（1）柯橋區人大為了解決街道層面人大代表和人民群眾參與街道事務管理問題，創造了一種民主模式，即在區人大支持下，由街道黨工委出臺意見，建立“代表聯民議事制度”，明確由街道轄區內的25名代表擔負議事主責。在議事前，做好相關準備工作；在議事中，積極建言獻策；在議事后，進行督查。同時，各個社區（企業、單位）的居民（職工）選舉代表，作為議事會成員，分類分批輪流參加議事活動。議事辦法由人大街工委制定并組織實施。參與議事的群眾代表由人大街工委根據議題和街道、社區、相關企業意見協商確定，一般每次90人左右。議題的范圍，包括全區中心工作在本街道落實情況、黨工委的重點工作、街道預算的編制和民生實事項目的票決實施等。具體議題有群眾反映的，有代表提出的，也有黨工委點題的。年度議事內容由人大街工委組織代表按照社區、企業、其他行業三條線征求意見，再由人大街工委征詢黨工委、辦事處意見，確定年度議題計劃后報黨工委審定。其中發展城市經濟和加強城市管理是每年必議的內容。年度議事計劃以文件形式告知代表和社區、企業及駐街單位。每次議事會議安排1～2個議題。每次議事之前，代表和議事參與人員分頭走訪、征求選民意見，并借助于實體和網絡的代表聯絡站，全天候、常態化接待群眾。議事分為分散預議和集中合議兩個階段。在合議過程中，先由辦事處分管領導報告相關工作，議事人員提出意見建議，并且填寫議事意見建議表，人大街工委負責整理匯總。議事會產生的意見由辦事處辦理，代表督辦。三年里，組織議事活動26次，議事26項，共提出意見518條，被采納427條，占82.8%。（2）2015年，相城區人大面對撤鎮設街的四個街道和三個新建街道，由于代表數量少不好開展監督等問題設計推廣議政代表議事會制度。此事由區人大制定相關規則，在街道黨工委領導下，由人大街工委進行具體運作。首先是按照政治傾向、能力水平、是否熱心民事等標準，并且向基層群眾、婦女和非中共人士傾斜的要求，先由各方面推舉，再由人大街工委和街道組織部門審議，最后街道黨工委批準的程序，每個街道按30～50名代表名額產生議政代表。7個街道共產生330名議政代表。這些議政代表采取與人大代表同走、同看、同議的方式，接待或走訪居民征集群眾意見交由辦事處辦理并進行答復，聽取辦事處工作通報并進行滿意度測評，進行專題視察提出視察意見等形式履行職責。對議政代表的履職情況按照積分制進行管理，分人分類分段記分，每個季度公布一次，鼓勵爭先創優。現在，柯橋區和相城區的經驗都已在所在城市全面推廣。

案例2：街道選民代表會議制度。比較早地設立選民代表會議的地區有浙江省臺州市的溫嶺市和椒江區、廣東省深圳市的龍崗區、安徽省合肥市的蜀山區、山東省濱州市的沾化區等。我們介紹三個例子。（1）溫嶺市的做法。2012年，溫嶺市開始探索鄉鎮改為街道以后基層民主的實現形式問題。他們在轄區5個街道試行了街道選民議政會、選民代表會議和民情聯絡員等幾種形式，最后他們把街道民主形式定格在選民代表會議這種模式上。2014年2月，該市城東街道出臺了《選民代表會議暫行辦法》，對選民代表會議的做法進行規范。按照這個辦法，選民代表會議體制上是在街道黨工委領導下由人大街工委負責組織實施。出席選民代表會議的代表通過推選產生，每屆任期5年，與鄉鎮人大同步換屆。選民代表會議一般一年舉行兩次。選民代表會議由三部分人員組成，包括駐街各級人大代表、人大街工委組成人員和選民代表。該街道的選民代表會議從2015年9月開始實施。在第一屆選民代表會議成員中，這三部分人員分別為22、7、75名，共計104名。選民代表會議的主要議程，包括聽取和討論人大街工委工作報告、街道辦事處工作報告、財政預算收支情況報告、關于群眾切身利益和普遍關注重大問題的報告等。選民代表會議還組織開展了相關活動，包括專題詢問、參與式預算、對辦事處工作進行滿意度測評等。（2）龍崗區的做法。2019年3月，南灣街道舉行首場選民代表會議，50個選民代表齊聚一堂，聽取討論街道辦事處工作報告、財政預算報告、街工委工作報告，差額票決2019年民生實事項目。這個做法解決了街道自身沒有人民代表大會體系，民主“最后一公里”沒有打通的問題，找到了實現基層社會的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的有效實現形式，是全過程人民民主的生動實踐。這項工作由縣級人大常委會指導，在街道黨工委領導下由人大街工委組織實施，是基層民主制度的一個創造。（3）蜀山區于2019年11月在荷葉地街道召開首次選民代表會議。選民代表會議成員由三部分組成：轄區內的各級人大代表、街道黨政干部、街屬選民代表。大會每年召開一次，代表每屆任期5年。會議主要職責是聽取和討論街道辦事處工作通報和人大街工委年度工作報告，對街道民生實事項目進行會商、票選、監督，通報選民代表會議提交的意見建議辦理情況。代表按照居住小區分配工作，每位代表聯系300～500戶居民，實現全覆蓋。發揮社區代表工作站作用，將19名人大代表全部編入代表工作站，每位人大代表聯系5～6名選民代表，實現對選民代表聯系的全覆蓋。從工作機制上說包括民生實事票決機制：在廣泛征求民意的基礎上由人大街工委提出民生實事候選項目，然后由選民代表進行差額票選，經黨工委確認后，交由辦事處組織實施，接受選民代表的監督。意見建議辦理機制：代表在會議期間以書面形式提交的意見建議，在閉會后由人大街工委進行梳理分類，屬于本辦事處層面辦理的2周內交辦，兩個月內完成辦理并書面答復建議人；屬于區級層面辦理的，由駐街人大代表按照閉會期間代表建議的規格提交區人大常委會交辦；建議辦理情況由人大街工委跟蹤監督，下一次大會進行書面通報并進行滿意度測評。從制度設計上說，街道選民代表會議是街道黨工委領導下的群眾性民主參政議政組織，主要由各社區及選區推選的選民代表和轄區內各級人大代表組成。在他們看來，經由選民代表會議這個民主協商參政議政平臺，可以逐漸形成基層黨組織領導的基層社會治理新格局。從產生原因上說，一是創新完善基層民主的內在要求。城市街道不是一級政府，不能用人民代表大會的形式推動街道層面群眾民主訴求的實現。這樣，街道就缺少一級像鄉鎮人大一樣的民意代表機關，選民代表會議的出現很好地填補了這一空白。二是順應社會治理新情況新要求的必然選擇。十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，荷葉地街道順應了這一需求。該街道轄區內有15萬人口、6萬多選民，但僅有19名區級人大代表，很難保證代表聯系群眾的廣泛性和普遍性，很難做到民意的有效匯集和及時反映，而街道工作中的大事難事也很難得到民意的理解和支撐，這些都使得基層社會治理水平難以提高。選民代表會議的產生可謂應運而生恰逢其時。從運行機制上說，選民代表會議在街道黨工委領導下，由人大街道工委負責組織實施。從主要成效上說，堅持和鞏固了黨的全面領導，擴大了選民群眾的有序參與，充實豐富了人大街工委的工作。三是體現了以人民為中心的思想。作為選民代表會議，其制度主體是人民，設計初衷是為了人民，受益者也是人民。由此密切了人大代表與選民群眾的聯系。實現了人大代表聯系選民代表、選民代表聯系選民群眾的全覆蓋，暢通了代表與群眾聯系的“毛細血管”。同時，實現了選舉民主和協商民主的有機結合1。

不論是議事代表會議制度還是選民代表會議制度，其名稱雖然有所不同，但實質內容是一致的。那就是，這項制度是以駐街各級人大代表為骨干、選民居民群眾代表（包括各社區和駐街各單位產生的代表占大多數）和少量街道黨政干部（有限額）組成的街道層面的民主議事制度，是打通街道層面民主“最后一公里”瓶頸的重要創新，是用民主的方式解決街道層面的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等問題的重大舉措。盡管各地區在街道層面建立的民主議事制度名稱不很一致，運營細節也略有差異，但考慮到它們通過各自呈現出來的領導方式、組織架構、作用功能等方面實質上的一致性，統一稱之為街道民主議事制度應該是適宜的。

六、對上述具體工作制度的幾點認識

1.這些具體工作制度創新與全過程人民民主實踐具有密切關聯

這些具體工作制度表明，習近平總書記所說的“在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與”1，是在人民代表大會制度實踐中完善和發展全過程人民民主的重要路徑。不論是立法工作中的基層立法聯系點制度，還是監督工作中的參與式預算監督制度，也不論是決定工作中的民生實事項目代表票決制度，還是代表工作中的代表聯絡站制度，或者說是人大街道工作中的民主議事會議制度，它們有一個共同的指向，那就是它們都是在踐行全過程人民民主，都是在落實人民當家作主。事實證明，在黨的領導下不斷擴大人民有序政治參與，既是發展全過程人民民主的重要路徑，也是人大具體工作制度創新的重要路徑。人大制度實踐中的具體工作制度創新，既是堅持完善發展全過程人民民主的需要，也是堅持好完善好運行好人大制度、保障人民當家作主的需要。全過程人民民主推動著人大具體工作制度的創新，人大具體工作制度創新也推動著全過程人民民主的發展。全過程人民民主與人大具體工作制度創新密切相關、密不可分。這些人大具體工作制度的創新過程，既是不斷擴大人民有序政治參與這個民主主體的過程，也是不斷擴大民主參與客體的過程；既是擴大民主參與主體和客體的過程，也是不斷完善保障人民當家作主制度體系的過程2。

在人大制度體系內部由人大重要制度派生出來的這些下一層的人大具體制度或稱具體工作制度，在與全過程人民民主具有天生緣分的基礎上，具有多方面的重要功能，發揮著多方面的重要作用。比如，在黨的領導下，可以在堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作各個方面各個環節上發揮重要作用；可以在推動持續實現與不斷完善全過程人民民主方面發揮作用；可以在形成和完善現代治理體系、增強和提升治理能力方面發揮重要作用；等等。以代表聯絡站制度而論，它既可以在加強改進人大代表工作、服務保障代表履職方面發揮極大作用；也可以在集中民意民智、開展基層民主協商等落實和完善全過程人民民主方面發揮極大作用；還可以在參與社區治理、化解社會矛盾、開展立法建議征詢等方面發揮極大作用；等等。正如有的地方代表聯絡站總結的那樣，代表聯絡站功能多樣，可以一站變多站；它既是聽取民意、匯集民智、接受選民監督的代表工作站，也是進行民主協商、協調民事糾紛、辦理民生實事的群眾工作站，還是征集立法建議、普及法律知識的法治工作站。可以說，這種具有多種功能的人大具體工作制度，既是堅持完善人民當家作主制度的重要做法，也是促進全過程人民民主落到實處的重要抓手。

2.這些具體工作制度與黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一具有密切關聯

對在黨的領導下不斷擴大人民有序政治參與的實踐分析還表明，在這個重要路徑中，有三個關鍵性的要素。第一是黨的領導。這是實現和發展全過程人民民主的根本保障，沒有這一條，人民民主不可能得到擴大，更不可能有序擴大。相反，失去黨的領導，很有可能把民主搞成西方議會那樣的內部的派別爭斗互相攻訐，或者是“文化大革命”那樣的人群撕裂街頭對壘。因此，在全過程人民民主的完善和發展過程中，黨的領導是必須堅持的頭一條。第二是依法有序。全過程人民民主是法治保障下的民主，也必須按照法律規定的民主程序依法進行，因為依法才能有序。法是人民民主的根本保證，序是按照法律規定在法的范圍內制定的具體程序和規則機制。這就如同在人民代表大會各個民主環節中，都有民主規則一樣，選舉有選舉程序，議事有議事規則，監督有監督辦法，履職有履職紀律，所有的參與主體都必須一體遵守，沒有例外。第三，擴大人民參與，也即更好實現人民當家作主。這個目標也只有在前面兩個要素的前提下才能實現，這個目標的實現與發展是一個不斷漸進的過程，需要我們進行不懈的努力。這個目標的實現與發展，也就是全過程人民民主的實現與不斷發展，也就是人民當家作主的持續實現與不斷發展。總之，我們把黨的領導和依法有序把握住了，也就可以不斷擴大人民有序政治參與，不斷發展全過程人民民主，不斷發展保障人民當家作主的制度體系，不斷實現人民對美好生活的向往1。這就表明，推動發展全過程人民民主同樣是一個實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的過程。這些人大具體工作制度的創新及其展開運行，哪一樣也離不開黨的領導，哪一樣也離不開堅持和完善人民當家作主這個人大制度的核心功能，哪一樣也離不開依法治國方略的保駕護航。

進一步推動和發展全過程人民民主，進一步保障和發展人民當家作主的具體工作制度，是在“三者有機統一”中進行的，也只能在“三者有機統一”中才能行穩致遠。這一點正如中共中央政策研究室原副主任施芝鴻所說，中國特色社會主義制度作為一個全面系統、縝密嚴謹的科學制度體系，是包括了各個方面、諸多領域的制度在內的，但其中具有頂層決定性、全域覆蓋性、全局統領性作用的是黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系和中國特色社會主義法治體系的聯動機制2。在堅持和完善人民代表大會制度、不斷創新發展人大具體工作制度、不斷發展全過程人民民主具體制度的進程中，“三者有機統一”就是黨領導人民堅持中國特色社會主義政治發展道路的偉大法寶。

3.這些具體工作制度在人民代表大會制度體系內部的位置

黨的十八大以來，在人民代表大會制度實踐創新中所形成的具體工作制度的創新還有許多。比如，僅在人大監督制度方面，就有代表約見國家工作人員制度、人大代表旁聽庭審評議制度、人大選舉任命人員任后監督制度等。這些都屬于這種具體制度層面的創新，都應該予以總結提煉。我們這里所介紹的僅僅是人民代表大會制度實踐創新所形成的具體工作制度中的一小部分，遠非這些具體工作制度創新的全貌。但是管中可以窺豹，從我們所介紹的這些具體工作制度創新中已經可以看到，在習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想指引下，千百萬人民群眾在人民代表大會制度實踐中所煥發出來的勃勃生機與創新力量。

我們國家的制度體系分為根本制度、基本制度、重要制度三個層次。黨的十九屆四中全會決定指出：“堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。”黨的二十屆三中全會指出：“堅持以制度建設為主線，加強頂層設計、總體謀劃、破立并舉、先立后破，筑牢根本制度、完善基本制度、創新重要制度。”這些論述從國家制度體系的總體層面，明確了我們國家各大領域的制度分層，也給我們提供了在各領域進行制度分層的方法論指導。比如，在政治制度領域里，我們有作為國家根本政治制度的人民代表大會制度，有作為國家基本政治制度的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度，還有最廣泛的愛國統一戰線（似也可以考慮稱之為另一項基本政治制度），以及在這些根本政治制度、基本政治制度之下各自包含的若干重要制度。

現在我們嘗試著把國家層面政治領域的這種制度分層方式運用于人民代表大會制度自身體系內部，為其作一個具體的制度分層，以便明確這些具體制度的層次位置。人民代表大會制度作為國家根本政治制度，其自身也是一個由若干重要層面構成的制度體系。第一層，毫無疑問應該是作為國家根本政治制度的人民代表大會制度本身。第二層，可以考慮稱之為人民代表大會制度之下的重要制度（由于國家層面政治制度體系中的基本制度，是專屬于共產黨領導下的政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度的，故此在人民代表大會制度體系內部不宜再設基本制度這一層次）。在人大重要制度層面，應該包括選舉制度、代表制度、組織制度、會議制度、立法制度、監督制度、決定制度、（國家機關工作人員）選舉任免制度、代表工作制度、人大自身建設制度等。第三層，可以考慮稱之為各重要制度之下的具體制度。這一層具體制度，大多屬于人大具體工作層面的制度，也可以稱之為具體工作制度。我們過去稱之為工作機制、工作規則、工作規程、工作辦法一類的規范性做法，基本上可以劃入工作制度的范圍。這個稱謂具有重要意義，它可以使人大制度體系內部的層次劃分更加鄭重、更加準確、更加統一、更加清晰。

對這一層的具體制度，不宜再做數量規劃或數量限制，應該是從工作實際出發，可以在實踐經驗業已成熟的基礎上建立某一種具體制度。我們上面所說的人民代表大會制度在實踐創新中產生出來的具體制度，都應該是屬于這個層面的。比如，基層立法聯系點制度是隸屬于立法工作之下的具體工作制度，參與式預算監督制度是隸屬于監督工作之下的具體工作制度，民生實事項目代表票決制度是隸屬于討論決定重大事項制度之下的具體工作制度，代表聯絡站制度是隸屬于代表工作制度之下的具體工作制度，街道層面的民主議事制度是隸屬于人大機構工作制度之下的具體工作制度。我們還應該知道，在人大重要制度層面之下的具體工作制度，其本身也可以區分為諸多更為細致的層次，比如在參與式預算監督制度之下，可以有公眾參與式預算監督，也可以有代表參與式預算監督，還可以有代表和公眾共同參與式的預算監督等。

應該說，我們在人民代表大會制度本身更加穩定、更加成熟的背景下，人民代表大會制度的理論創新與實踐創新，人民代表大會制度的進一步完善發展之重點也主要是聚焦在這些具體工作制度層面。這些具體工作制度層面的創新，也是對在其之上的人大重要制度本身的豐富和發展，也是重要制度層面的創新和發展。而且，這種具體工作制度層面的創新發展，正是推動人民代表大會制度理論實踐與時俱進的重要抓手、重要源頭、重要基礎。

我們對人民代表大會制度體系內部做這樣一種制度分層的嘗試，既可以幫助我們對人民代表大會制度體系內部的制度結構建立起一個比較明確的層次認知，也可以幫助我們把人民代表大會制度與時俱進的著力點進一步聚焦在這些具體工作制度方面，其意義和價值是顯而易見的。