高等教育綜合改革公共政策評估及優化研究

［摘 要］ 近年來，高等教育綜合改革成為高等教育順應經濟新常態、助推高等教育更好發展、更好適應新時代的戰略選擇。研究相關支持政策的發展現狀能夠更精確地找到改革中存在的問題，從而對其發展路徑進行優化。從國家政策和地方政策兩個視域出發，地方視域下選取較為發達的東部地區為代表，基于對近十年國家及東部地區各省市頒布的高等教育綜合改革政策出臺情況的全面分析，找尋其中存在的問題與不足，并重點針對高等教育綜合改革政策體系中存在的問題進行優化，以期滿足當前高等教育綜合改革工作的需求，以政策創新促進高等教育工作的未來發展。

［關鍵詞］ 高等教育綜合改革；公共政策評估；政策優化

［基金項目］ 2021年度天津市教育科學規劃課題“異質性視角下高等教育發達地區綜合改革政策效應分析及對天津教育治理的啟示”（HIE210400）

［作者簡介］ 張奕野（1991—），女，天津人，博士，中國民航大學經濟與管理學院講師，主要從事公共政策分析研究；范皓宇（2004—），女，山東濰坊人，中國民航大學經濟與管理學院2022級工商管理類專業本科生（通信作者），研究方向為公共事業管理。

［中圖分類號］ G647 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1674-9324（2024）40-0051-04 ［收稿日期］ 2023-09-07

引言

高校是國家和地方創新體系的重要組成部分，是培養具有創新精神和實踐能力人才的搖籃。隨著“雙一流”學科與高校建設、“四新”學科發展等一系列引領性的改革措施的實施，我國高等教育聚焦國家經濟社會發展中的關鍵問題，著力培養服務國家重大戰略需求的高素質、高水平人才，高等教育發展取得顯著成效［1］。特別是黨的二十大報告首次將“實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐”作為獨立部分，為到2035年建成教育強國指明了新的前進方向，也標志著高等教育綜合改革成為助推高等教育高質量發展的戰略選擇［2］。高等教育綜合改革在整體取得十分明顯的成就的同時，也存在一些不容忽視的突出問題，主要在于缺乏立法支撐、政策條塊化，重視經驗探索過程、輕視經驗的推廣與鞏固，改革不徹底，高質量教育需求與教育供給不均衡，高等教育質量有待提高等。因此，分析高等教育綜合改革政策，全面把握改革方向，能夠進一步引導各高校緊跟國家發展步伐，將創新創業教育與專業教育相結合，改善教師教育教學方法，完善創新創業教育體系，順應時代發展提出的新要求［3］。

在針對高等教育綜合改革的研究中，國內外學者針對改革的政策措施進行了文本分析和實踐探索。在改革政策措施文本分析方面，主要集中于對高等教育綜合改革的內涵、模式、路徑等方面進行研究。在實踐探索方面，主要針對具體案例與先進地區政策措施進行分析。但從政策角度將高等教育綜合改革的理論和實踐兩方面進行的全面解讀與分析總結尚不充分。因此，本文通過梳理2015—2023年高等教育綜合改革相關文本，基于政策工具視角，運用內容分析法，并根據其現狀和政策實施效果，構建了二維政策分析框架，對現有頒布實施的政策進行量化分析，從政策與實踐兩個層面總結分析高等教育綜合改革政策，并有針對性地對優化高等教育綜合改革政策提出對策建議。

一、高等教育綜合改革政策評估與分析

本研究通過查閱教育部、人力資源和社會保障部、科技部、財政部等相關部門官網，搜集了2015—2023年國家和東部地區的高等教育綜合改革及相關的法規、意見、辦法、通知、規劃、措施等政策文件。

（一）高等教育改革政策階段特征分析

近年來，我國高等教育發展走上快車道，緊跟國家發展與復興政策，與國家發展同向前行［4］。本文全面收集整理了2015—2023年國家層面高等教育綜合改革相關政策，剔除已廢止政策，共計30件（表1中編號為1—30的文件），以及人口密度最大且經濟較為發達、教育資源相對集中、最具代表性的東部11個省市高等教育綜合改革的相關政策（表1中編號為31—167的文件），由于每年各省市有關政策文件更新較快，故本文經篩選，選取近年來相關性最高、最具代表性的137件相關政策進行研究。

自2018年起，高等教育改革發展工作進入了快速發展時期，國家政策數量的變化呈現出波動增長趨勢，與處于經濟轉型期的我國對于高素質、高學歷的人才需求趨勢是相契合的。其中，教育部印發的《關于加快建設高水平本科教育全面提高人才培養能力的意見》和《高等學校基礎研究珠峰計劃》為高等教育發展總體布局和目標、重點發展領域、發展模式與發展方向。中國高等教育開始呈現打造高端人才，攀登世界科研高峰，邁向中華民族偉大復興的蓬勃朝氣。各地區也相繼頒布相關政策通知，進一步完善高等教育綜合改革工作。從數量上看，東部11個省市的教育廳或教委的發文數量明顯增多，內容進一步豐富，組織各類競賽提升人才質量；優化教師評價機制，提升教師質量；開展多種德育活動等，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想。

（二）高等教育綜合改革政策的協同性分析

政策的協同性重點關注政策發布主要職能部門的協同與合作，以及實現高等教育綜合改革政策的預期目標中各部門開展工作進度的一致程度。由此，本研究主要分析現行高等教育綜合改革政策發文部門的情況，以此反映政策的協同性。

目前國家及東部地區的相關政策涉及十余個部門，然而，由單一主體獨立制定的政策文件多達144件，占總數的86.2%，由2～5個部門聯合制定共17件，占比10.2%，而超過5個部門聯合制定的僅有6件，占比3.6%。由教育部單獨制定的政策文件為12件，約占所收集國家相關政策總量的40%。由此可見，雖然高等教育綜合改革需要多部門共同推動，但部門間的協同機制不足。

（三）高等教育綜合改革政策的系統性分析

本研究借鑒政策工具分析思想，構建了高等教育綜合改革系統性分析XY二維框架，其中包括以政策文件主題、培養方向、評價激勵、資源支持、學科建設等為標準的X維度；以政策文件效力層次為Y維度，通過結合政策文件的效力層次與主題標準來多維評估高等教育綜合改革政策體系是否全面系統［5］。

1.高等教育綜合改革政策X維度分析。高等教育綜合改革政策主題是通過相關政策文本評估政策頒布的目標和主要內容。結合高等教育綜合改革政策的環節和特點，本文將其政策主題劃分為：綜合類、培養方向、評價激勵、配套資源設施、競賽科研、教師資源、基金經費管理、就業創業管理、學科建設等9個主題。從整體來看，現有高等教育綜合改革政策涉及推動高等教育發展的各個方面，但不同主題的政策在具體運用上存在顯著差異（見表2）。其中，綜合性政策占政策總量的26%以上，培養方向政策占比接近政策總量的25%，評價激勵、就業創業管理方面的政策超過10%，而其他方向的政策均占比不超過10%。在政策主題的分布與結構方面，現行高等教育綜合改革政策體系內部存在結構失衡、部分政策制定不足與缺失的情況。

2.高等教育綜合改革政策Y維度分析。政策效力的Y維度分析重點關注高等教育綜合改革各類政策在指導相應實踐工作中的權威性。本研究將高等教育綜合改革政策文件按法律效力進行劃分，具體包括法律、行政法規及一般性政策文件。現行政策中滿足相關法律條件的僅有1部，即自1999年1月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》；行政法規僅有《國務院關于高等教育改革與發展工作情況的報告》1項。其余均屬于有關高等教育綜合改革工作的意見、規定、辦法等一般性政策，占比約99.2%。

在對高等教育綜合改革政策主題（X維度）分析的基礎上，加入政策效力層次（Y維度）進行分析，得到高等教育綜合改革政策系統性二維分析結果（見圖1）。可以看出高等教育綜合改革政策體系分布不均衡，多數工作環節缺乏具有權威性的法律和行政法規的約束，針對高校教師的培養與評價、區域間高等教育發展資源不平衡等相關問題尚未發布專項支持政策，高等教育綜合改革系統性有待進一步完善。

綜上分析，目前高等教育綜合改革政策存在的主要問題包括：一是高等教育綜合改革政策體系不健全，缺少權威性，部門協同性不強，高等教育改革政策條塊化明顯，政策之間亦存在趨同現象；二是在現有高等教育改革政策體系中，具有操作性、程序化的具體落實文件不足，改革經驗的鞏固與推廣不夠，沒有從地方、高校的經驗與做法上升到制度層面；三是中央和各地方制定的高等教育綜合改革相關政策多為普適性的政策，致使各高校在尋求差異化發展的同時缺少指導與借鑒，整體質量有待提高。

二、高等教育綜合改革政策優化建議

（一）強化政策針對性，推動教育資源匹配教育需求

為實現高等教育的高質量發展，不僅要著力推進“雙一流”高校與學科建設，而且要建設服務地方的一流高校和服務相關行業的院校。因此，應著力優化高等教育布局結構，明確高校定位，通過供給側結構性改革，使高等教育適應經濟社會發展和滿足公眾對教育資源的需求。此外，針對行業型院校、職業技能型院校應給予資源傾斜，推動其向應用型高校的建設和轉型。

（二）加強政策系統性，不斷推動部門聯動與協同

在高等教育綜合改革政策制定過程中，著力推動部門聯動與協同機制的建設，定期開展跨層級、跨部門研討會，及時溝通交流相關政策在實施過程中的成功經驗和出現的問題，積極推廣優秀經驗，針對出現問題探索解決路徑，提升高等教育綜合改革政策實施效果。

（三）突出政策著力點，積極推廣先進經驗

從改革任務來看，高等教育綜合改革已從行業性共同政策調整轉向有針對性地面對問題“逐個擊破”的階段。因此，應重點進行政策評估，并定期開展行業間、院校間交流會，洞察行業和社會需求，借鑒先進經驗，加快改革步伐。同時，政策應及時進行優化調整，使之更具指導性和實操性，推動綜合改革穩步推進。

參考文獻

［1］唐國華.以習近平新時代中國特色社會主義思想引領教育改革發展［J］.現代教育管理，2017（11）：1-7.

［2］馮硯.新時期土木工程專業成人高等教育改革與發展研究［J］.人才資源開發，2017（6）：114-116.

［3］靳玉樂.在五中全會精神指引下推進高等教育的改革與發展［J］.教師教育學報，2016，3（1）：1-5.

［4］張應強.我國高等教育改革的反思和再出發［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2016，33（1）：140-155.

［5］張再生，楊慶.海外高端人才政策評估及優化對策研究［J］.天津大學學報（社會科學版），2016，18（2）：123-128.

Evaluation and Optimization of Public Policies for the Reform of Higher Education

ZHANG Yi-ye， FAN Hao-yu

（College of Economics and Management， Civil Aviation University of China， Tianjin， 300300， China）

Abstract： In recent years， the reform of higher education has become a strategic choice for higher education to adapt the new normal of the economy and new era in China， and to promote the development of higher education. This paper starts from a comprehensive analysis of the reform of higher education issued by central government and various provinces and cities in the eastern region in the past decade， identifies the existing problems and shortcomings， and focuses on optimizing the main problems in the policy system of higher education reform， in order to meet the current needs of the comprehensive reform of higher education with policy optimization， and to promote the future development of higher education with policy innovations.

Key words： reform of higher education; public policy evaluation; policy optimization