技術—組織互構：以縣域一體化智能化公共數據平臺為例

摘要：數字化改革實戰實效再突破，要在數字化綜合集成上下更大功夫。本文嘗試構建 “技術執行—平臺組織”耦合的分析框架，其中，技術執行是對基礎設施和特殊情境下技術使用的分析，平臺組織是在整體智治下，加強組織中個體層次和智庫等建設。同時，選取Z市數字化改革一體化智能化公共數據平臺建設為案例，觀察分析信息技術與組織建設互構及其綜合集成效應。

關鍵詞：技術—組織互構；綜合集成；數字化改革；“互構論”

習近平總書記一直高度重視發展數字化工作，多次就網絡強國戰略、大數據戰略、數字經濟發展、數字政府建設等方面發表系列重要講話并作出一系列重大部署。2023年，浙江省委提出，數字化改革實戰實效再突破，要在數字化綜合集成上下更大功夫。需要統籌調度各方資源、系統推進各項工作，實現跨部門、跨領域、跨層級的高效協同，強化場景應用綜合集成。但綜觀數字化改革的現狀，數據處理失靈、整合效能低下的現象時有發生，導致組織行為滯后。究其原因，在于信息技術往往是基于技術邏輯推演得出決策方法，但由此得出的結果可能與現實組織中的邏輯產生錯配，導致問題無法得到及時的關注和解決。那么，如何讓技術邏輯與組織現實邏輯進行適配，找到整合技術數據資源與組織資源的最優、最高效、最集約的路徑？筆者嘗試以 “技術—組織互構”的邏輯關系為主要視角，通過文獻回顧和邏輯推演，初步構建一個數字化改革綜合集成機制的分析框架，以Z市數字化改革一體化智能化公共數據平臺建設為例，觀察分析信息技術與組織建設互構及其綜合集成效應，進而驗證分析框架和假設。

一、文獻綜述與分析框架

（一）文獻回顧

數字化改革綜合集成機制是一個融合信息技術與組織構建的智能循環演化系統，在數字治理平臺中體現得尤為明顯。基于此，本文將對數字治理平臺和技術—組織關系的研究進行回顧。

1.數字治理平臺研究

數字技術驅動下，政府數字治理理念朝向平臺化運作，強調 “政府即平臺”理論。該理論將政府視為一種平臺，共享的軟件、數據和服務使政府部門之間相互協調，并對公眾開放公共服務。在 “平臺”概念引入政府治理領域后，相關研究大多將 “平臺”視為政府提升內部效率和外部互動的技術工具 （宋鍇業，2020），[1]認為平臺化治理的內在邏輯有助于優化政府組織的結構和業務流程，實現科層組織功能升級，系統集成與簡化，提高政府治理的協調程度和公眾滿意度。在數字治理平臺模式的探索中，有學者提出從決策科學化、執行高效化和監督立體化協同推進平臺驅動政府數字治理，以技術推動組織治理理念和模式轉變 （黃璜、曾渝等，2020）。[2]亦有學者以某個數字治理平臺為切口，從平臺的感知性、互動性、無界性等特征探討平臺構建與數字治理的關系 （陳水生，2021）。[3]在揭示數字治理平臺構建困境的問題上，有學者提出平臺化運作面臨著科層體制慣性、數字技術應用以及技術簡約與現實復雜之間張力的束縛 （唐京華，2023）；[4]以及平臺化運作不足以改變科層治理本質，具有技術至上主義傾向，忽略了價值理性 （陳水生，2021）。[5]

2.技術—組織關系研究

技術—組織的關系隨著研究的深入，已由單向視角轉向雙向視角。過去，“技術決定論”和 “技術社會構建論”的研究都從技術或組織的單一視角研究兩者的關系，兩個學派均認為自己所主張的一方決定著另一方的發展。而雙向視角研究學派認為，技術與組織是相互影響的。其中，技術結構化理論學派認為，信息技術只是觸發而非決定了組織結構的變遷，而信息技術的觸發作用需要通過角色關系和社會網絡等中介變量得以實現。同時，信息技術是行動對象使用和構建的工具，也是行動對象使用過程中注入不同含義重新構建的社會組織。由該學派演變而來的 “互構論”，從技術實踐性的特質出發，分析了技術與組織關系背后的行動者之間的互動，強調技術的應用環境，展現結構多樣性以及結構變化的差異性。“技術是社會互動的媒介，技術通過互動社會行動者改變行動者，也在行動者互動的過程中得到改變。” （張燕、邱澤奇，2009）。[6]

在探索技術—組織互動的過程中，研究者嘗試從框架分析的角度，對技術—組織互動關系進行闡述。在簡·芳汀構建的執行分析框架中，信息技術被分為客觀的信息技術 （objected technology）和被執行的信息技術 （enacted technology），前者包括互聯網、其他數字電訊傳播技術，后者則包括組織使用技術時，對技術的理解和在特殊情境中的應用。其中，客觀的信息技術被應用于組織時，必然受到組織及其制度的影響，而被執行的技術在運行時，因其內在邏輯的特殊性，將對組織制度的調整產生反作用。因此，需要將組織制度性因素引入技術與組織關系的討論中。黃曉春借鑒了巴利時序性分析視角，在研究中國政府信息技術改革與基層公共部門革新關系的過程中，提出了 “技術—結構的時間序列互動”分析模型，通過對技術與組織結構不同階段互動的解讀，分析了不同階段互動機制的結構特征，進而得出結論：技術作用的發揮和組織的深層運作在組織與技術互動關系動態演變的歷時性情境中得以展現 （黃曉春，2010）。[7]

3.述評

綜上，在數字治理平臺研究方面，學者們對平臺化運作的內在邏輯和架構體系進行了一定的探討，但囿于技術工具本身，并未揭示其運作的深層價值。在技術—組織關系的研究上，學者們雖然已經轉變了過去以結果為導向的單一研究視角，但目前研究者們更多地將重點聚焦在技術層面進行探討，如比較關注技術的實踐性或是技術的應用環境等，對技術應用于實踐后對組織中個人行為、組織方式乃至整體構建發生改變的討論不足，忽略了人的主觀能動性在技術與組織互構層面的設計和作用。從經驗研究層面看，大部分學者在研究技術與組織的關系時，多選取企業案例進行分析，探討的層面較為宏觀，選取小切口 （如某個數字平臺）的微觀視角較少。為了更好地探討數字治理平臺中技術與組織復雜關系的動態過程，筆者嘗試在前人研究成果的基礎上，結合數字化改革實踐，融合綜合集成機制的共通點，構建一個技術與組織整合性的框架。

（二）分析框架：“技術執行—平臺組織”

前已述及，在數字化改革綜合集成機制的智能循環演化體系中，存在兩大至關重要的因素—組織與信息技術。因此，在數字化改革中，必然需要組織和技術兩者良性互動，形成數據實時共享、合力決策的綜合集成體系。

1.技術賦能完善組織調整

數字技術賦能是指以數字技術直接賦予行動主體特定能力或創造必要的條件，以激發行動主體的自身能力去實現既定目標。具體而言，就是在緊急情況或突發事件中，數字技術能夠快速幫助組織收集與處理信息；在公共服務領域，技術可以通過數據比對發現并處理簡單的問題，減輕組織工作量，集中精力處理重大公共問題。由此可見，技術能夠提升組織在特定領域的能力，為組織行為提供一種新的可能。而從組織整體架構來看，信息技術應用于組織后，改變了傳統的組織自上而下、梯階控制的 “金字塔式”結構，弱化了中間層級觀念，形成了一種扁平化的組織形式。同時，信息技術的使用也促進了新的組織形式—虛擬平臺 （組織）的產生。它通過數字化技術將以往相對獨立的部門連接在一起，使得原本職責分明的組織邊界模糊化。這些部門人員共用技術，共享資源，共同實現目標，形成了網絡空間的組織整合。

2.組織整體智治創新模式

如果僅從技術賦能視角解釋數字化改革綜合集成機制，可能會陷入一個誤區—信息技術的應用成為衡量政府治理能力的決定因素。但事實上，政府組織本身對于信息技術的包容度才真正決定了信息技術的應用水平。創新的組織構建會為技術應用帶來新的突破口，而陳舊的制度體系將會限制技術應用的廣度和深度，影響技術賦能效果。以信息技術催生的數字化思維可以概括為 “整體智治”，即智慧治理與整體思維有機結合。一方面，政府組織運用數字技術，在實踐中推動治理的清晰化、智能化；另一方面，不同主體之間利用技術實現高效協同，形成統一集合體。

3.技術組織互構實現集成

如前所述，技術應用于組織使得組織結構網絡化和扁平化，組織的邊界感弱化；而在組織運行中發現的具體問題又反推技術進行迭代升級，實現整體智治。在具體闡明技術與組織是如何實現互構關系的過程中，學者們從不同視角出發，構建了不同的理論框架。其中，黃曉春在借鑒簡·芳汀 “技術執行框架”的基礎上，發展了技術—結構的時間序列互動分析模型，認為 “技術標準化對運行績效的穩定維持和組織制度變革都有幫助”；[8]邱澤奇從組織績效出發，通過對情境中心和社會中心論的分析，提出了 “技術—人—組織”這一涉及多學科融合的平臺組織構建模式。[9]筆者參考借鑒簡·芳汀的技術執行框架和黃曉春的分析模式，融合邱澤奇關于平臺組織構建的思考，形成了 “技術執行—平臺組織”框架 （詳見圖1）。

圖1 技術執行—平臺組織框架

在該框架中，技術被一分為二，客觀的信息技術 （如數據網、通信網、互聯網等）與平臺組織產生互動。而具體情境下，平臺組織對被執行的技術提出新要求，通過結果反饋促進制度改革，既發揮了技術賦能組織調整的作用，也運用了平臺組織整體智治推進技術革新，從而實現技術與組織之間的互動，達到綜合集成的效果。

二、縣域數字化改革綜合機制探索：以Z市為例

Z市是浙江省城鄉體系規劃和新型城市化環杭州灣城市群大城市培育對象。在數字化改革過程中，Z市緊扣 “1+6+2”工作目標，聚焦 “四橫四縱”總體架構，打造集約高效、安全可靠的一體化智能化公共數據平臺，提升數字資源，助力推動縣域治理整體智治、高效協同。截至2023年10月，Z市一體化智能化公共數據平臺共完成32個縣級數據接口和3 615個數據目錄對接；回流省、市數據580類，歸集本地特色數據1 111類，按需建設39個數據倉；積極擴展基礎設施資源，探索 “平臺+大腦”建設。推進城市生命體征全要素數字化歸集，加強政務數據、社會數據、物聯感知數據等高度集成。在縣域數字化改革綜合集成機制的探索中，已獲得初步成果。因此，筆者欲以Z市一體化智能化公共數據平臺為研究案例 （具體框架詳見圖2），來探索建設縣域數字化改革綜合集成機制的路徑。

（一）技術驅動層面：完善基建推進技術迭代升級

Z市在建設和完善一體化智能化公共數據平臺中，明確提出了加強基礎設施和數據資源體系建設的要求。通過完善電子政務內網建設，擴展視聯網接入覆蓋面，建設智能化的政務感知網基礎設施和物聯感知平臺，積極推動公共視頻資源統籌建設、協同共享。在積極完善互聯網、政務內網、政務外網 （客觀的信息技術）等建設的同時，依托 “政務云”，針對特殊情境，如城市應急體系、智慧醫保、校園食安等核心業務，分別設置相應的技術處理機制，提升城市醫療、教育、應急等領域的數字治理水平。同時，迭代升級高并發、大容量、高性能、強一致的分布式關系型數據庫，推進各執行平臺 （被執行的技術）的效率和風險防范，以將結果更好地反饋至處理中心。

（二）組織保障層面：平臺搭建加強組織協同治理

在數字化改革中，Z市政府不僅著力于提升數字信息技術，也加強了組織制度的保障。聚焦于政府職能的轉變，運用數字化手段優化縱向任務傳導和多效協同治理模式，推動政府職能重心持續下移和轉變。首先，確立總指揮中心，推進數字Z門戶建設。通過 “項目化實施+專班化推進”的方式，打破原有 “科層制”管理的限制。由市委主要領導牽頭抓總，研究數字化改革特色項目。根據項目工作任務與需要，跨部門、跨行業、跨領域抽調市級部門、鎮鄉街道的年輕干部，打破日常工作中的干部使用渠道和界限，成立數字化改革工作專班，集中力量推動項目進展，落實改革任務。同時，將市級部門、鎮鄉街道 “一把手”能否擔起第一責任情況列入改革考評的重要內容，推動形成 “一把手”帶頭、班子成員緊跟、全員參與的良好改革氛圍；其次，加強人才建設。加大與市內外高校、科研機構的合作力度，吸引大數據高端人才參與Z市數字化改革，做大做強智庫規模，發揮人才大腦在完善決策方案、處理突發事件、解決重大問題等工作中的先鋒作用。組建聯絡員專班，協助具體部門開展跨場景應用謀劃，做好 “技術顧問”；最后，完善思想庫建設，開展數字化改革業務培訓，尤其是針對服務部門基層干部組織專項培訓，提升其在工作中的數字治理意識，加強其在解決工作問題中的數字化思維。

（三）綜合集成層面：技術組織互構推動效能提升

在完善基建和組織構建后，Z市通過信息技術與組織構建相互賦能，在技術服務支撐和平臺組織保障機制上 “雙管齊下”：一方面，依托技術賦能，完善組織數據集成。Z市聚力打造縣級數據倉和數字孿生基座，通過推進數字資源一體化和智能服務一體化，構建邏輯完整、層次清晰、運行高效的數據體系，整合GIS、BIM、IOT和互聯網等數據，融合AI能力，全面接入多個物聯感知設備，支撐城市數字孿生應用快速衍生并持續迭代；另一方面，組織智治，推進技術升級。Z市提出要加強組織領導，建立聯絡機制。不斷完善制度規范體系建設，重點研究解決機制建立、制度設計、職能分工、流程運行等重大問題，在實踐操作中壓實主體責任，明確組織職責，并將信息技術運行指標納入績效評估。充分發揮專家智庫在發現問題、提出討論、完善決策、實踐落實中的核心作用，發揮專業人才隊伍在數字化改革中的優勢，包括發現并解決技術在實際運行中的問題，推進信息技術基建迭代升級等，更好地發揮技術與組織相互影響、相輔相成的效能。

綜上所述，Z市在打造一體化智能化公共數據平臺中，既注重客觀信息技術，即互聯網、感知網等基礎設施建設，也加強了執行技術過程中，具體場景具體改革的方法，如對于黨建統領整體智治、數字政府、數字社會、數字文化、數字法治等系統分別設計了相應的應用場景，構建了對應的體系架構。在借助信息化手段的同時，加強了組織平臺建設，成立領導小組作為總指揮中心，設立數字化工作專班，弱化 “科層制”自上而下的條塊限制，推進多部門、多領域協同作業，加強縱向聯動與橫向協同治理，促進組織職能轉變。引入專家和高端人才推進決策支持，通過數字化手段搭建決策平臺，充分發揮個體智慧與數字智能作用，“雙智”推進決策的智能化、科學性和專業性。此外，通過思想庫建設與完善，加強對組織成員的培訓，提升其數字治理能力與水平。當然，在發展過程中，也存在新舊問題并存的現象，如在技術層面，存在如何保障數據安全和信息保護等問題；在組織層面，也應思考是否需要在虛擬層面建設平臺組織以及如何運用虛擬組織并對人員進行績效考核等。

三、結束語

本文在梳理技術與組織理論文獻的基礎上，借用 “互構論”相關理論框架提出了 “技術執行—平臺組織”的初步模型，并嘗試對Z市建設一體化智能化公共數據平臺的案例進行分析，得出 “技術—組織互構”理論應用于縣域數字化改革綜合集成機制探索中的啟示經驗。

第一，要堅持綜合集成思維，系統規劃頂層設計。既要建立數字化建設推進機制，加強數字化轉型建設的頂層設計和總體規劃，挖掘信息技術的價值，又要從技術設計、組織聯動等方面推動落實技術—組織機制協調耦合，構建可落實的公共數據平臺運行框架。

第二，要堅持技術驅動賦能，加強網絡信息基礎設施建設。一方面，通過加大投入，完善基礎硬件支持。通過設立專項經費，定期開展硬件設備性能的評估，及時升級或替換舊設備，確保硬件設備的運行速度和存儲容量能夠滿足數據工作以及與平臺間互聯互通的需求；另一方面，迭代 “大腦”升級，提升平臺軟件的智能化水平。通過推進一體化數字資源系統 （IRS）建設，持續做好數據資源歸集及編目，優化數據開放共享與安全保障，加強數據分析能力，提升數據利用效率，在合法合規的保障下，充分發揮數字技術對組織治理變革的提升作用。

第三，要堅持人才智庫平臺建設，發揮組織個體層面作用。一方面，要加強對專業人才的引進和培養。通過制定相關政策，招攬更符合需求的人才，打通專業人才 “引進來”和 “留得住”的通道。同時，優化數字化發展理念，讓專業人才 “強起來”。通過內部人員培訓常態化、定期召開學習會議等方式，開展內部學習活動，破除思維定式和路徑依賴。對從事數據管理的人員，開展周期完整的技術培訓，提升技術水平，強化數字化思維；另一方面，利用人才智庫資源加強組織內部的 “聚合力”和外部的 “生長力”。優化組織內部協同工作機制，設立工作專班，弱化 “科層制”限制，提高整體業務效率和數據管理水平。對外積極探索多元合作機制，在堅持資源姓 “公”的原則下，建立政府主導、科技公司共建、全社會共享的市場化機制，提升整體數字治理與綜合治理水平。

綜上，數字化改革是一項復雜的系統性變革，信息技術作為新興力量，在組織治理及革新中發揮著不可替代的作用，但并不意味著其可以大包大攬，我們要正確認識技術應用組織的范圍和限度。筆者短時間的觀察尚不足以形成體系化理論，需要長期研究與探索，以期在數字化改革中尋求更佳的綜合集成體制建設路徑。

參考文獻：

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基金項目： 2024年度浙江省社科聯研究課題 “縣域一體化智能化公共數據平臺構建中的‘技術-組織’適配機制研究” （項目編號：2024B118）。

作者簡介： 何倩妮，女，漢族，浙江諸暨人，碩士研究生，專職教師，研究方向：基層社會治理與數字治理。