精細化社會管理的實踐經驗與運行邏輯

摘要：治理模式的創新是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，隨著現代社會事務的日益復雜化，政府迫切需要精細化治理，將管理深入社會生活的方方面面。新疆克拉瑪依市的網格化管理體現在智慧醫療、數字油田、養老服務、消防網格化管理、“紅細胞”工程等方面，是創新政策本土化的成功案例。在其政策執行的過程中離不開組織結構的整合、治理方式的技術化、頂層制度的有效性以及與民眾的雙向互動四個運行邏輯共同作用，推動社會精細化治理。

關鍵詞：精細化管理；社會治理；網格化管理；治理邏輯

2021年3月，國務院印發的 “十四五”計劃中，明確提出要 “提升城鄉社區精細化服務管理水平，加速建設網格化管理、精細服務、信息化支撐、開放共享的社區管理服務平臺”。網格化管理是提高社會治理水平、社會精細化治理創新的一項重要舉措。[1]

網格化管理與計算機網格管理類似，是指按照屬地管理等原則標準將管理對象劃分為若干個網格單元，各網格之間依托互聯網信息技術實現有效的溝通協調，實現資源的整合與共享，從而提高管理效率。自2004年北京市東城區開創了 “萬米單元網格管理法”和全國首個網格化城市管理平臺以來，網格化管理的政策向全國各地創新擴散。同樣地，坐落于新疆準噶爾盆地西北緣的重要石油城市克拉瑪依也在網格化管理的改革實踐中有著自己的創新路徑。[2]

一、理論背景與文獻綜述

20世紀50年代，精細化管理最初作為一種企業管理理念被提出，它來源于泰勒的科學管理理論，是從粗放型管理向集約化管理、從經驗管理向科學化管理的轉變。21世紀以來，精細化管理理論被越來越多地借鑒應用于公共管理領域，從中起著控制政府運營成本、優化政府行政流程、細化社會分工等作用。我國的政府工作中也經常提及精細化治理理念，如精準扶貧、精準脫貧政策，全國各地許多城市也都在進行精細化管理的實踐與創新。

在理論研究方面，學者們提出了很多創新理論和實踐路徑。畢娟、顧清 （2018）認為，城市精細化管理應該讓正式制度與非正式制度協調發展；[3]針對當下后疫情時代的背景，學者張霄艷、孫楓華、方鵬騫 （2020）認為，政府和民眾應及時面對突發的公共衛生事件，制定管理機制并做出防控手段，引導社區管理主體提高參與管理的積極性。[4]

二、網格化管理的地方實踐

克拉瑪依區采取 “一網多責，一格多元，協同聯動，責任分擔”的網格管理模式，將轄區內的3 833平方公里分成832個網格，將居民區、道路、學校、商業區、企事業單位、黨政機關等要素無盲區納入網格化的管理范圍。

（一）智慧城市系統

智慧醫療系統是智慧城市建設中的重要一環，克拉瑪依市整合衛生管理部門、各級醫院、疾病預防控制中心、社區衛生服務站等，構建了區域醫療信息平臺以及以居民電子病歷為主的醫院信息系統平臺，實現了信息化全覆蓋全過程的網格化社區衛生管理模式。此外，還建立了胸痛、腦卒中、創傷中心閉環管理體系、物聯網系統以及智能輸液系統。克拉瑪依市積極推進 “云醫院”的建設，利用5G網絡環境，實現與一線城市三甲醫院的遠程實時連線，并提供遠程會診、遠程手術機器人等服務，真正做到將優質醫療資源下沉到基層。

在智慧政務方面，克拉瑪依市自2023年2月運行的 “一網統管”平臺已辦理12345政務服務熱線等各類案件6萬余件。此平臺集成數字政務服務平臺、政務數據共享交換平臺、政務服務移動客戶端等各種平臺資源，讓數據在各部門之間共享，方便民眾辦事。

在城市管理方面，克拉瑪依市主要學習了北京的經驗，采取萬米單元網格管理法，對城區人口、空氣質量、路燈點亮狀況、環衛保潔車輛等指標進行實時更新、24小時無死角監控。同時，利用無線數據采集傳輸技術，第一時間將問題現場的定位、圖片、語音、文字等信息匯集到監督中心。

維護民族團結和地區穩定發展是該市的一項重要任務。設立于流動人口集中居住地的管理辦公室建立了流動人口數據庫。同時，實行 “369限時工作”管理方法，所有出租房的房主，可接收外來人口的企業、旅館、各類單位都必須在外來人員出入城區的3小時之內進行上報登記，街道和民警有義務在6小時之內與外來人口見面、采集信息，以及在9小時之內進行對比查驗、上網登記或向戶籍地通報。

在環境保護方面，建立了環境監測系統，克拉瑪依市于2010年4月成立核與輻射環境監測站，同時克拉瑪依市環境科研檢測中心聯通自治區環境監測中心站與所屬各轄區、企業的環境監測站形成一個整體網絡，加強對各區環境的保護。

（二）數字油田系統

智能油田建設是克拉瑪依市智慧城市轉型的基礎。克拉瑪依市于2002年提出了數字化油田的建設目標，目前已完成油區13萬平方公里范圍內1 000兆寬帶信號的全面建設，可實現對油田現場動態、生產日報、鍋爐參數等信息的24小時實時監測以及自動操控。同時，建成物聯網示范項目，可實現對主要生產操作和設備工作參數的自動化采集和監測，極大地提升了生產效率，減少了生產事故的發生。

（三）養老服務系統

養老服務一直是民生保障工作的重中之重。2020年推行的 《克拉瑪依市推進養老服務發展實施方案》要求：第一，城市街道及住宅小區按人均土地面積0.1平方米以上的標準配置養老機構；第二，保證每個街道建設一所具有全托、日托、上門服務等多項服務的綜合性養老服務機構；第三，推動家政服務、物業服務和居家社區養老服務的結合，定期走訪留守老人、散居特困人員，為居家老人提供全面的生活照顧；第四，推廣 “互聯網+養老”模式，加快養老服務信息化建設，建立 “智慧養老”云平臺，充分利用云平臺對其進行監督、管理、服務等功能，推廣應用物聯網和遠程智能安防監控技術，做到24小時無人值守，減少老人意外事故的發生概率。

（四）網格化消防管理

克拉瑪依市消防支隊在全市范圍內開展微型消防站聯動，實現了指揮中心、消防監督員、消防中隊和微型消防站四級聯動。按照屬地原則，克拉瑪依市以居民委員會、社區為單元建立鄉鎮和街道全覆蓋網格。2016年，克拉瑪依市消防部門以原有的便民警務站為基礎，在每個網格范圍內建立新的微型消防站，全市共555個，實現了對網格內的單位、住戶和公共消防設施的動態管理。同時，在網格化巡邏管控機制的基礎上，開展了多層次聯動管理，動員1 000多名社區干部、派出所民警、樓棟長等基層力量，開展居民樓院落、棚戶區的整治，對各種火災隱患進行排查，僅2018年就消除了2.2萬多處火災隱患。

網格化管理和智慧平臺的建設既合理分工，又注重相互間配合，使每位消防監督員都仿佛擁有 “千里眼”和 “順風耳”，將防火工作的水平向上提升了一個臺階，真正做到了防患于未然。

（五）社區“紅細胞”工程

自2008年起，克拉瑪依市先后出臺 《“紅細胞”工程管理辦法》 《智慧社區建設指南》和 《社區服務體系建設規劃 （2011—2015年）》等一系列政策措施，在社區 “紅細胞”項目中，創造性地開展了 “一管三帶一聯四滿意”的黨員實踐工作。具體來說，就是把黨員按照居住樓棟或單元劃分，組建黨員活動支部和黨員活動小組，在本社區內幫助一戶困難家庭，發揮8小時工作時間之外的先鋒模范作用，讓每一名黨員就像是血液中的紅細胞，不斷為文明、和諧的社會建設輸送新鮮 “氧氣”。

克拉瑪依市委在2021年深化了 “紅細胞”項目建設，構建了 “雙報到、雙服務、雙積分、雙反饋”的基層治理體系。首先，各級黨政機關、企事業單位黨組織分別到聯點社區明確各自的幫扶計劃，簽訂聯點幫扶、結對共建協議；其次，在職黨員向聯點社區、居住地社區報到，并結合自己的專業特長，積極參與基層治理工作，將為群眾服務的觸角延伸到自己的家門口；最后，聯點社區黨組織對黨員進行積分管理，并按照工作質量、工作時長進行評分。將黨員責任制落實到聯點社區，每六個月一次，對各部門黨組織及黨員進行積分統計，并將 “紅細胞”得分作為評優提拔方面的重要參考，列入基層黨建工作述職評議考核中。

網格化管理的創新模式能夠讓社會中的各個群體都參與進來，極大程度上提高了政策執行的廣度與精度。一方面，通過將資源和權力下放到基層，運用基層的力量與群眾密切聯系，提升了社會治理的廣度；另一方面，網格化管理過程中對于各網格單元的明確劃分、職責權限的有序界定、資源利用的精準覆蓋、信息流轉的高效透明等，體現了社會治理的精細化。

網格化管理在克拉瑪依市取得了很大成效，但不可否認的是，仍然存在一些問題。比如，社會治理中一些參與主體的能力與素質有待提高；一部分基層工作人員的信息素養不夠，操作電子設備不夠熟練，還有一部分只是兼職參與社會治理的工作人員對業務不了解，在心態上也沒有引起足夠的重視。

三、精細化管理在政策執行中的運行邏輯

從新疆克拉瑪依市網格化管理的實踐中可以看出，社會精細化管理的運行邏輯離不開組織、技術、制度、溝通等環節，政策執行組織結構的整合是實現政策目標的保證，治理方式的技術化是政策得以高效執行的關鍵，頂層制度的有效性是社會精細化治理的基礎，各單位之間的多元協同以及與民眾的雙向互動是政策制定過程中的重要力量，這四個方面共同構成了政策運行的基本邏輯。

（一）組織結構的整合是實現政策目標的保證

一個堅強有力的組織是履行行政職能的基礎，有學者通過構建 “結構—運作”框架分析認為，網格化管理綜合了上下級關系網以及橫向關系網絡的作用。自上而下起到了行政力量上傳下達的作用，信息自下而上的傳遞保證了信息的暢通和連續，而橫向關系網打通了不同單位、不同部門之間的隔閡，杜絕 “信息孤島”。從克拉瑪依市的案例來看，建立了區、街、社區網格管理單元，按照屬地原則無縫覆蓋，搭建社會精細化治理網絡，與此同時通過建立城市網格化綜合管理中心，將分散于各個部門機構的社會治理業務進行整合，統一領導、統一指揮，保證了政策的有力執行。

（二）治理方式的技術化是政策高效執行的關鍵

在新一輪科技革命下，數字技術已經滲透到社會生活的每個角落，并與經濟社會各領域深度融合。精細化管理同樣強調技術路線與數字思維，我國各級政府也在持續推進數字化政府轉型，這不僅意味著新技術浪潮對政府執政方式的進一步推動，也體現出現代信息技術對于政府精細化治理的必要性。其中，最貼合百姓生活、最先為人們所看見的便是數字政務平臺，包括政府官方網站、官方微博、微信公眾號以及政務 APP四種形式。技術手段的提升可以在很大程度上提升政策執行的效率，在疫情期間，浙江省的 “浙里辦”、廣東省的 “粵省事”、上海的 “隨申辦”等智慧政務服務平臺通過網上辦、自助辦、掌上辦等方式為民眾辦理其所需要的醫療保障、生活服務、行政審批等業務，有效地減少了病毒的傳染渠道，減輕了基層社區工作人員的工作量，同時，大大提升了政府的服務質量，為精準防控提供了強有力的支持。

政府內部的各職能部門間同樣需要技術化革新，克拉瑪依市一體化協同辦公平臺建設于2007年，經多次升級改造，已經建成 “統一平臺，門戶訪問，信息數據共享”的辦公平臺，覆蓋各二級局辦單位、部門單位體系，通過協同辦公平臺建設，提升克拉瑪依市信息化管理能力和執行效率。

（三）頂層制度的有效性是社會精細化治理的基礎

制度是人們生產生活中必須遵守的一種規律，是實現和發展精細化治理的必要保證，而高效的制度又是一個城市社會精細化治理運作的根本，它既可以是一個整體的組織結構變革，也可以是一個技術方面治理模式的創新，這都需要頂層制度設計和基層政策保證。而一個高效的制度，就是要在國家的總體部署之下，將政府統籌協調、輻射帶動的層級優勢發揮出來，加深對社會精細治理、精準服務民生的理解。與此同時，還要以當地的經濟、社會和文化特征為基礎，結合現實需求，在發展過程中，對頂層設計、局部規劃和運作計劃進行調整，從而更加準確地解決治理問題，確定治理范圍，規范治理行為。

（四）多元協同共治提升政策的科學性

在我國的城市社會治理中，常常出現 “多頭管理”“行政孤島”等問題。最終，所有責任都落在了街鎮層面。街鎮層面資源有限，責任卻無限，這就導致工作人員力不從心。而網格化社會治理模式在一定程度上打破了這種條塊分割的狀況，將工作重心從 “條”下沉到 “塊”里，由此形成一種 “條包塊管、以塊為主”的社會治理格局，在網格化治理平臺中實現政府與社會組織的互動和社會治理模式的創新。此外，精準治理的一項重要內容就是多方協同，將政府組織以外的其他社會組織、企業、公民等力量進行整合，共同參與到社會公共事務治理中，促進治理主體的多元化，真正實現參與式治理。因此，如何實現不同組織間的協同共治，既發揮好政府的主導作用，又充分發揮企業、社會組織和其他社會力量的積極性，也成為網格化管理的關鍵。

四、結束語

社會精細化管理是提升人民生活質量、提高人民幸福感的重要途徑，城市精細化改革同樣是一項復雜的系統工程，需要在組織、技術、制度和溝通方面共同發力。克拉瑪依市通過網格化管理，進一步推動科學的政府決策和高效的公共服務，以改進民生和創新社會管理，不斷滿足人們對美好生活的需求。同時也存在發展方面的不足，未來可以充分發揮全國社區治理和服務創新實驗區的優勢，直面問題，繼續在城市治理水平的提升上尋求突破。

參考文獻：

[1] 朱瑞，顧林妮.市域社會精細治理：實踐經驗與運行邏輯—以北京市東城區網格化建設為例[J].新視野，2021（06）：43-47+61.

[2] 楊旎.城市精細化管理與基層治理創新互嵌：實踐模式與理論探討[J].新視野，2020（03）：73-79.

[3] 畢娟，顧清.論城市精細化管理的制度體系[J].行政管理改革，2018（06）：38-42.

[4] 張霄艷，孫楓華，方鵬騫.城市社區在 “新冠肺炎”疫情防控中的基礎作用與思考[J].中國衛生事業管理，2020，37（05）：321-324.

作者簡介： 李慕凡，女，漢族，天津人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理；

譚牧 （通訊作者），女，漢族，北京人，博士研究生，講師，研究方向：比較政治制度與文化。