新時代從化鰲頭鎮鄉村養老服務發展態勢與優化策略探究

摘要：在鄉村振興上升為新時代國家戰略的背景下，本文以從化鰲頭鎮為例，對鄉村養老服務發展態勢進行研究，提出鄉村養老服務要實現高質量發展，應提高政府保障作用、構建鄉村服務一體化、加強鄉村文化設施建設、推動產教融合等對策。鄉村養老服務的高質量發展，不僅可以應對人口老齡化挑戰，也有利于促進就業和經濟發展，同時，也關系到社會和諧穩定和全面建設社會主義現代化國家大局。

關鍵詞：人口老齡化；養老服務；鄉村服務一體化；高質量發展

我國是世界人口大國，人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。黨的二十大報告提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”[1]

鰲頭鎮位于廣東省廣州市從化區西部，共有60歲以上戶籍老人2.09萬人，占戶籍人口的13.34%；65歲以上戶籍老人1.50萬人，占戶籍人口的9.60%。全鎮60歲以上民政對象1 751人，70歲以上老人1.06萬人。[2]調研發現，目前，鰲頭鎮養老服務發展取得了初步成效，同時，也存在一些亟待解決的問題。

一、鰲頭鎮養老服務取得的初步成效

（一）居家養老服務創新發展

“幸福食堂+”特色品牌效果初顯。鰲頭鎮結合農村實際，建成帝田村 “幸福食堂”試點，為農村互助式居家養老探路。目前，幸福食堂運營良好，日就餐40人次，直接受益老人20余人，打通了居家養老服務的 “最后一公里”。

“家政+養老”服務水平不斷提升。鰲頭鎮嚴格落實 《廣州市從化區促進 “家政+養老”融合發展的實施方案》，引進一家優質家政服務機構進入居家養老服務領域，提供康復護理、生活照料、助餐配餐、文化娛樂等十項服務內容，居家養老服務對象122人 （含特困人員），年服務經費達30余萬元。建成了一個居家綜合養老服務中心，基本養老公共服務設施和服務項目基本實現了社區、村居全覆蓋。

（二）機構養老服務水平明顯提升

近年來，鰲頭鎮委鎮政府高度重視養老服務工作，將養老服務業作為民生工程，納入經濟社會發展的總體規劃，加大財政投入力度，積極引導社會資本投資，扶持建設一批養老服務設施，機構養老配置穩步提高。通過床位資助、運營指導、改建擴建等手段，有效推動了機構養老的發展。全鎮共建有養老機構3家，其中公辦敬老院2家，民辦1家，各類養老服務床位548張，每千名老年人擁有養老服務床位數36張。引進一家養老服務公司開展嵌入式養老服務，為周邊鄉村居家老年人提供日間托老和上門照料護理服務。

養老服務質量顯著提升。持續開展養老服務機構質量建設行動。鰲頭鎮堅持每個季度民政部門聯合衛健、消防、市場監管等部門開展聯合督導檢查，每月開展一次養老機構檢查，養老機構每周開展一次全面自查。促進養老機構標準化、規范化建設，完成2家農村敬老院消防驗收和法人登記工作，相關歷史遺留問題得到妥善解決。

（三）醫養結合深入推進

試點護理站建設成效顯著。推進鄉村護理站建設工作，已建成一家護理站，鰲頭鎮的楊珍萍護理站還被評為 “廣州市護理站試點單位”。

高照險工作穩步推進。全面推進高齡重度失能老年人照護商業保險業務，已有210余名老年人享受服務。構建起較為完善的失能老年人照護服務體系。

醫療衛生服務覆蓋率高。居家養老綜合服務平臺醫養結合率、養老機構、護理站醫養結合率近幾年發展很快，接近全覆蓋，為老年人提供與需求匹配的醫療護理服務。

（四）養老服務保障體系不斷夯實

政策支撐不斷強化。鰲頭鎮嚴格落實從化區出臺的 《從化區公辦養老機構公建民營社會化改革實施方案》 《養老院服務質量建設專項行動方案》 《從化區特困人員供養服務設施 （敬老院）改造提升工程三年行動計劃》 《廣州市從化區民政局關于設立廣州市從化區養老服務工作聯席會議的通知》等多份養老服務政策文件，加強對養老服務工作的組織領導，強化統籌協調，形成工作合力，有序推進養老服務體系建設。[3]

養老服務人才隊伍建設有所增強。通過免費培訓、就業補貼、艱苦崗位補貼等措施，培訓養老護理員，加強養老服務人才隊伍建設。目前，鰲頭鎮社會工作服務站擁有全職社工8人。

長壽保健金發放制度執行力度持續加大。不斷規范并完善70周歲以上長者長壽保健金發放和管理工作，目前，已完成對70周歲以上長壽保健金系統在冊長者的摸查工作，確保發放規范有序。

綜上所述，近年來，鰲頭鎮以政策為引領，科學規劃、合理布局，著力推進以居家養老為基礎、鄉村服務為依托、機構養老為補充、醫養結合的健康養老服務體系建設，取得了初步成效。

二、鰲頭鎮鄉村養老服務存在的問題

（一）城鄉經濟發展差距大，農村醫療保障不夠完善

我國城鄉經濟發展差異較大，城鎮收入遠高于農村收入，農村家庭為了獲得更高的收入，大多數青壯年勞動力只能選擇遠離家鄉，進入城市務工。但是，當前醫療保險尚未實現全國統籌，各省份的農村醫保報銷比例不同，農村老人若隨子女遷進城鎮，就難以享受流入地的醫療養老等福利。若老人患上疾病在異地治療，農村醫保異地報銷的比例也低于本地報銷的比例，這就加重家庭的經濟負擔。因此，大部分農村老人未選擇隨子女遷進城鎮，而是留在農村養老，鰲頭鎮的情況亦是如此。

目前，鰲頭鎮雖然有醫保報銷，但報銷比例小，報銷病種范圍小，許多慢性病都不屬于報銷范圍，慢性病人的日常用藥得不到保障，對鄉村老人來說，仍是一筆巨大的開銷。

（二）公共資源稀缺，社會服務緊缺

與大城市相比，鰲頭鎮鄉村一體化服務尚未完全實現。目前，鰲頭鎮留守老人占據相當比例，留守老人相關事務基本由村委會負責，但留守老人照護工作存在不少問題。首先，村委會大多對留守老人問題缺乏認識，負責人認為這種現象很普遍，贍養老人是子女的義務，不在他們的責任范圍內；其次，沒有專門照顧留守老人的組織，大部分老人平常只能靠鄰里幫助和照顧，村委會只為無行動能力、無自理能力的留守老人提供基本的援助與支持；最后，資金不足，為留守老人提供服務的預算很低，只能為留守老人發放最基本的生活需求保障金。

目前，鰲頭鎮有部分村落開設了老年人活動室，同時開展了一些老年人的娛樂活動，但是娛樂設施并沒有得到應有的重視，娛樂活動單調且無趣，使得留守老人心中的孤獨感仍然存在，文化精神需求得不到滿足。

（三）養老機構運營困難，服務發展質量不高

鰲頭鎮養老機構整體運營情況并不樂觀。政府或鄉村投資興建的敬老院等養老機構 （設施）均面臨無法持續運營的情況。目前，僅存的2家公辦敬老院只安置了37名老人入住，其入住率低的主要原因是運營面臨資金困難。一家民辦養老機構 “收益期較長、利潤相對較低”，呈現基本持平或虧損狀況，探究其主要原因：一方面是社會觀念原因。在鰲頭鎮，養兒防老觀念很是盛行，大多數人依舊信守這一傳統的養老觀念，雖然存在事實上的養老需求，但還是無法接受進養老服務機構養老的現實，從而導致 “不進來”、入住率低的問題；另一方面是對養老機構服務的整體購買能力不足。民辦養老機構平均收費在4 000元/月以上，很多農村老年人無力承擔相應費用。另外，養老服務市場發育不成熟、市場化運營機制不健全，也影響著社會力量投資鰲頭鎮養老服務市場的積極性。

養老服務發展質量不高。第一，從業人員整體素質偏低、缺乏專業培訓是鰲頭鎮養老服務質量提高的一大瓶頸。目前，該鎮養老服務人員以50歲以上人群為主，基本沒有接受過高等教育，也沒有受過專業的培訓，形成了 “小老人”照顧 “大老人”的現象。同時，養老護理工作環境較差、勞動強度大、收入低，難以吸引年輕人特別是大學生從事養老服務工作，造成養老機構專業護理員缺失；第二，養老服務功能單一，服務不專業。目前，鰲頭鎮公辦養老機構提供的服務偏重于生活護理和家庭服務，缺乏醫療康復和精神慰藉服務，無法滿足需要提供全方位服務的老年人的需求，而民辦養老機構因醫療機構執業許可取得門檻高而沒能獲取相應資質，醫療機構興辦養老床位又存在醫療費用報銷難等問題，導致醫養融合發展不足；第三，精神文化生活、社交娛樂不夠豐富。鰲頭鎮絕大多數老年社區服務內容缺乏較高層次的學習和娛樂生活。

三、鄉村振興視域下提升鄉村養老服務的主要對策

（一）提高政府對鄉村養老服務的保障作用

1.完善社會保障制度，提高社會保障水平

政府應加快完善社會保障體系，提高鄉村社會化養老水平，為老年人的生活資金來源提供強有力的保障。政府應當根據當地的經濟發展情況，實施不同的鄉村社保發放金，不要實施 “一刀切”政策。逐年加大對鄉村空巢老人的財政預算，適當放寬財政補助政策，讓更多貧困空巢老人可以享受到政府的補助金。政府要嚴格督查低保、低收、特困補助金的發放情況，嚴懲不符合領取補助金條件，卻依靠關系領取補助金的行為，把申請補助金的程序公開化、透明化，讓真正有需要的人可以享受到優惠政策。

2.加強鄉村老年人權益司法保障力度

《老年人權益保障法》于2013年7月1日開始實施，其相對于其他法律缺少強有力的責任條款，導致許多條款未能得到很好的落實。我國鄉村空巢老人文化水平普遍較低，甚少了解法律。當權益受到損害時，他們也無法運用法律武器來維護自己的權益。因此，應當定期舉行法律普及活動，讓空巢老人了解法律，能夠在有需要的時候拿起法律武器；同時，還要監督子女對老人金錢與精神方面的贍養義務。

（二）構建鄉村服務一體化，提高鄉村養老整體水平

1.構建以人為本的養老服務體系

多維度構建鄉村空巢老人關愛服務體系，針對不同種類、不同年齡的空巢老人建立多層次的養老、醫療、救助政策體系。同時，加大宣傳力度，改變老人傳統的 “養兒防老”觀念，將更多空巢老人容納到養老服務機構的服務范圍，為空巢老人提供直接或間接的養老服務。

2.建立 “家庭+社區 （村居）”雙重養老模式

鰲頭鎮大多數空巢老人目前還是以家庭養老為主，可以建立 “家庭+社區 （村居）”雙重養老模式。通過財政補貼，吸引專業人才進入鄉村，采用專業的辦法為空巢老人提供服務，搭建政府、社會、家庭三者的聯動關系，為鄉村空巢老人提供更加科學合理的服務。

（三）加強鄉村文化設施建設，豐富老人的精神生活

1.加大建設鄉村精神文化設施

一方面，應完善老年人活動中心，補充一些基礎設施，讓空巢老人可以打發一些閑暇時間。這樣有利于老人之間的溝通交流，彌補他們在交流情感上的缺失；另一方面，要豐富老年人的精神世界，多舉辦一些適宜老年人參加的活動，轉移他們孤獨寂寞的情感，讓老年人在參與活動中感到快樂。

2.明確和豐富鄉村養老服務供給內容

首先，要鼓勵和引導鄉鎮基層政府根據鄉村老年人的特點為他們提供針對性產品，如更加簡便的拐杖、輪椅、尿不濕等物質產品；其次，根據當前老年人精神文化需求提高的情況，提供更多適合老年人的精神產品，如老年人喜歡廣場舞，基層政府就可以為其提供相關的產品和用品；最后，還可以適當提供一些符合鄉村老年人身體和智力水平的產品或游戲，讓他們的晚年生活更加豐富多彩。

（四）推動產教融合，為鄉村養老服務產業高質量發展提供人才支撐

1.根據市場需求培育相關技能型應用型人才

職業院校應從教育端大力發展養老服務專業。首先，要轉變過去 “唯學歷論”的傳統評價體系，重視扎根一線的技能型專業人才培養；其次，建設高素質、專業化、創新型職業教育人才隊伍，引進、補充養老服務專業師資，從而滿足養老服務產業的高質量發展需要；最后，以市場為導向，完善 “崗課賽證”綜合育人機制，按照市場實際和崗位需求設計開發課程，開發模塊化、系統化的實訓課程體系，提高學生實踐能力。[4]

2.加快技能型人才培養，服務區域經濟社會發展的可行性規劃

通過深化校地交流合作，多方式、多渠道組織屬地青年學生積極參與社會實踐、學雷鋒志愿服務等活動。從公益活動到市場化的運營服務，既為青年學生投身社會提供了 “孵化器”，同時，也為當地養老服務的高質量發展提供了人才支撐。

成立學雷鋒志愿者隊伍。吸收相關技能專業的學生，利用課余時間排班分組，以老帶新提供可持續公益服務。免費的公益服務可以重點幫扶殘疾、經濟貧困、孤寡空巢的老年人。

鼓勵學生自主創業。結合高校畢業生自主創業活動，鼓勵青年學生注冊成立養老服務公司，提供市場化服務，將專業技能轉化為生產力。

四、結束語

隨著中國鄉村老年人口總數的增多和比例的增加，鄉村養老服務問題應該得到全社會的重視。目前來看，鄉村養老服務還存在許多問題，尚未找到一個系統、完整的解決辦法。這需要政府根據實際情況，實施供給側結構性改革，因地制宜，根據不同情況制定不同政策。筆者希望，此次對鄉村養老問題的研究，能夠對鄉村養老服務的高質量發展有所幫助。

參考文獻：

[1] 習近平.在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N].中華人民共和國國務院公報，2022-10-30（001）.

[2] 數據來源于廣州市從化區統計局、鰲頭鎮民政辦[EB/OL]. [2022-02-20].https：//www.conghua.gov.cn/gkmlpt/search？keywords=%E9%B3%8C%E5%A4%B4%E9%95%87%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%8A%9E&order=1&position=title.

[3] 廣州市從化區養老服務體系建設 “十四五”規劃[EB/OL].[2022-02-07].http：//www.conghua.gov.cn/gkmlpt/content/8/8064/mpost_8064084.html#8949.

[4] 秦瓊.高質量發展視域下高職實踐教學改革路向探索：基于政策文本的NVivo分析[J].高等職業教育探索，2022，21（01）：21-28.

作者簡介： 鄭雪瓊，女，漢族，廣東梅州人，本科，講師，研究方向：鄉村振興。