歐盟全球人工智能治理角色塑造與未來路徑選擇

摘要：人工智能依托于數字要素在全球高速流動，且對于不同領域具有 “高滲透性”，使得圍繞其治理議題超脫于一般的技術治理，具有全球性和政治性。歐盟作為發展水平最高的區域一體化組織和重要發達經濟體，在人工智能全球治理領域可以更好地兼顧國家主權獨立與區域對外開放。本文從歐盟全球人工智能治理角色塑造入手，分析其存在的問題，制定未來發展路徑，以期促進中歐人工智能治理合作和共同發展。

關鍵詞：歐盟；人工智能治理；全球角色塑造；未來路徑

人工智能技術進步在推動社會經濟急速變革的同時，也引發了數據隱私、版權和公共安全等風險，成為全球治理熱點。2023年以來，隨著生成式人工智能的成熟與推廣，人工智能全球治理需求與日俱增。由于技術發展層次和地緣政治差異，各方人工智能全球治理需求和水平不一。AGILE全球人工智能治理評估指數顯示，美國和中國在人工智能技術發展和治理水平上處于領先地位。[1]在人工智能技術發展暫時落后的背景下，歐盟嘗試通過差異化治理模式增強在人工智能全球治理中的話語權。

一、多層次制度構建，塑造全球領導地位

作為區域一體化組織，歐盟目前確立了以先進技術為基礎、以制度構建為核心的多層次人工智能全球治理參與策略。

（一）協同成員國人工智能技術發展

人工智能全球治理依托于相關技術的發展，但由于內部各國經濟、科技發展程度不一，歐盟采取了一系列舉措統合人工智能技術發展。歐盟分別在2018年和2024年成立了人工智能高級專家小組 （High-Level Expert Group on Artificial Intelligence）和人工智能辦公室 （AI Office），助推成員國人工智能技術發展。同時，歐盟積極整合人工智能研發路徑。針對人工智能高度依賴大數據的特征，歐盟委員會在2018年12月7日發布了 《人工智能協調計劃》，旨在建立共享的數據生態系統，提高創新能力。[2]歐盟委員會于2024年9月啟動人工智能工廠招標項目，促進初創企業、科研人員以及用戶創新發展，全面提升歐盟全球競爭力。[3]機器人作為人工智能新形態，已實現人機交互、自主決策等功能。歐盟計劃2025年推出 “（AI-powered）”機器人發展戰略，加強成員國在機器人領域的協同合作。[4]

（二）建立全鏈條式的人工智能治理框架

基于現有發展基礎，歐盟逐漸建立了一套 “基于風險”，涵蓋應用、監管、司法、立法等環節的、全鏈條式的人工智能治理體系。早在2016年，歐盟便發布了專門規制人工智能的政策文件 《歐盟機器人民事法律規則》。此后，針對人工智能帶來的不確定性，監管人工智能應用潛在風險成為歐盟人工智能治理重點。2018年4月發布的 《歐盟人工智能戰略》，強調對人工智能技術和應用的監管；2019年發布的 《算法的可問責和透明的治理框架》，確立了人工智能算法的問責機制和透明義務的規則。[5]2020年2月歐盟委員會頒布 《人工智能白皮書》，實現人工智能從倫理指導轉向立法監管；2024年8月1日，全球首部綜合性人工智能治理立法 《人工智能法案》正式生效。隨著生成式人工智能技術的快速發展，通用人工智能 （AGI）成為科技競爭焦點。2024年11月，歐盟發布 《通用人工智能業務守則》草案，旨在構建全面監管通用人工智能模型相關風險。[6]

（三）擴大國際影響

鑒于當前在人工智能全球競爭中相較中美存在一定差距，歐盟正試圖將其人工智能體系 “全球化”，擴大在人工智能全球治理中的影響力。一方面，歐盟積極與國際社會合作，構建人工智能全球治理框架。從積極參與國際標準化組織 （ISO）和國際電信聯盟 （ITU），到與28個國家共同簽署 《布萊切利人工智能宣言》，再到簽署 《首爾聲明》，歐盟致力于共同打造全球人工智能治理規范框架。另一方面，歐盟積極倡導人工智能技術的倫理使用，并計劃在全球范圍內推廣其 《人工智能倫理準則》，不斷擴大人工智能的倫理維度。

二、歐盟參與全球人工智能治理的限制因素

盡管歐盟在倫理和法規標準上受到高度認可，但是區域一體化組織的 “先天不足”，以及在技術領域的落后，限制了歐盟在全球人工智能治理領域影響力的進一步提升。

（一）歐盟內部的人工智能發展和治理存在不協調和不均衡的問題

歐盟內部因法律、技術和政策差異，難以達成共識。一是對 《人工智能法案》看法不一。德國和法國匯集歐洲最有前途的人工智能初創公司，擔心 《人工智能法案》等嚴監管抑制企業創新，其它國家則認為該法案對人工智能監管不足。[7]二是發展水平參差不齊。據歐盟統計局數據顯示，2023年，8%的歐盟企業使用了人工智能技術。其中，丹麥 （15.2%）、芬蘭 （15.1%）、盧森堡 （14.4%）在擁有10名或以上員工的企業中使用人工智能技術的比例最高。相較之下，羅馬尼亞 （1.5%）、保加利亞 （3.6%）、波蘭 （3.7%）和匈牙利 （3.7%）的比例最低。[8]“新歐洲”和 “老歐洲”在人工智能應用領域的差距影響了歐盟的整體科技進步。

（二）研發投入相對不足，成果轉化滯后

雖然歐盟在人工智能領域有所投入，但整體水平仍低于美國和中國。2024年 《歐盟科學、研究和創新績效報告》顯示，歐盟在人工智能、物聯網、區塊鏈等技術領域落后于中美。[9]同時，歐盟科研成果轉化緩慢。復興信貸銀行發布報告稱，德國在人工智能領域的學術研究雖然處于世界領先位置，但在人工智能專利數量方面和科研成果轉化為實際應用方面明顯落后于美國和中國。與本世紀初相比，中國在人工智能領域的專利申請數量增長了100倍，而德國同期僅增長了3倍。目前，德國在全球人工智能專利注冊中所占份額僅為6%，遠遠落后于中國的29%和美國的27%。[10]

（三）人工智能監管與創新之間難以平衡，削弱了歐盟人工智能治理模式的吸引力

雖然歐盟在監管上注重安全和倫理，但也不可避免地遏制歐洲自身的創新。《通用數據保護條例》 《人工智能法案》等影響了創新速度和靈活性。歐盟對Meta的調查和對X平臺的隱私審查同樣凸顯了監管與創新之間的矛盾。Meta官方認為這標志著 “歐洲在人工智能發展的創新和競爭方面的倒退”。[11]人工智能頭部企業對歐盟人工智能治理模式的排斥，嚴重影響了歐盟在全球人工智能治理領域的話語權。2024年8月1日正式生效的歐盟 《人工智能法案》，不僅導致進入歐盟市場的人工智能企業遵守法案的合規成本提升，法案管轄范圍的 “溢外性”也導致在歐盟區域外設立的相關公司可能受到影響，甚至在一定程度上割裂了歐盟與全球人工智能體系的聯系。

三、加強中歐人工智能對話與合作，推動共同治理與發展

中歐雙方在全球人工治理領域具有不同的比較優勢，可嘗試在技術、產業、法律框架等多個領域共同推動全球人工智能治理發展。

（一）堅持互利共贏原則，推動技術創新和產業發展

受歐盟資助的奧地利社會創新中心 （ZSI）研究顯示，自2011年以來，中歐聯合發表的人工智能領域學術論文數量穩步上升，11年來增長了10倍多，并且在2022年超過了中美聯合發布的有關論文數量。[12]中歐可通過設立更多類似中歐人工智能聯合實驗室、中歐人工智能研究中心，以及云計算和大數據中心等加強科研合作，共同開展基礎研究和技術創新，共享科研成果。同時，通過構建人才論壇、科學家論壇等平臺，加強中歐人才領域的底層合作。

（二）以共建人工智能和智慧城市為切入點，擴展中歐人工智能技術合作路徑

智慧城市與人工智能彼此相輔相成，互為促進。人工智能深度嵌入智慧城市的建設之中，為城市的智能化管理和數字化服務提供了不可或缺的技術基石，智慧城市則為人工智能提供了豐富的實踐場景。2014年，中歐雙方啟動了智慧城市合作，宣布了雙方各15個試點城市名單，[13]并在2015年建立了首個 “智慧城市”綠色通道。[14]中歐代表性城市進行智慧城市試點項目，積累經驗和完善技術方案。中歐可通過舉辦綠色智慧城市峰會、智慧城市與技術創新論壇，以及打造中歐區域經濟合作示范平臺等更多合作平臺，加強在城市管理、技術創新及可持續發展領域的經驗交流與協作。未來，中歐可擴大試點城市名單，在智慧交通、能源、醫療等領域加大合作，提高城市管理和服務水平。同時，借助共建人工智能和智慧城市建設開放彼此的人工智能應用市場，擴展中歐雙方在人工智能研發與后續推廣中的合作路徑，增強彼此合作的穩定性和廣泛性。

（三）求同存異，制定共同的治理法規框架

中歐探索人工智能未來發展，秉持以人為本的核心價值，這一理念也根植于中國傳統文化智慧之中，強調技術進步應服務于人類的整體福祉，使雙方在全球人工智能治理機制共建上存在廣泛的合作空間。自2018年起，歐盟發布 《人工智能的倫理準則》及 《可信賴的人工智能倫理準則》，強調人工智能應用必須符合人類價值觀和倫理原則。[15][16]2019年，聯合國教科文組織發布了 《人工智能倫理問題建議書》，思考人工智能倫理問題。[17]中國在2021年9月發布 《新一代人工智能倫理規范》，將 “人類是最終責任主體”這一基本理念寫入其中。[18]2024年9月，中國對外宣布 《人工智能能力建設普惠計劃》確保人工智能設計、研發、使用和應用促進人類福祉。[19]未來，中歐可以聯合國為合作平臺，通過加強對話、分享實踐、共同制定國際標準與合作項目，共創以人為本、和諧共融的人工智能新時代，這不僅是對 “和而不同”文化哲學的現代詮釋，也是對人類命運共同體理念的生動實踐。

四、結束語

隨著人工智能技術不斷深入社會經濟發展，全球亟需建立健全監管體系以防范潛在風險。技術的快速發展常常超出現有治理框架，因此，需要各國合作，共同應對這些挑戰。中歐在人工智能領域的合作尤為重要，不僅有助于技術創新和監管，還能推動國際標準的制定，確保人工智能技術的負責任使用，促進全球公平、安全和可持續應用，維護人類長遠利益。

參考文獻：

[1] 光明網.這6國處第一梯隊！全球人工智能治理評估指數發布[EB/OL].[2024-02-20].https：//digital.gmw.cn/2024-02/20/content_37155261.htm.

[2] 雷挺.吳義熔.他山之石：歐盟人工智能監管的經驗與啟示[J].科技管理研究，2023，43（24）：43-52.

[3] 新華網.歐盟將建立人工智能工廠提升全球競爭力[EB/OL].

[2024-09-11].http：//www.xinhuanet.com/20240911/b0d18f8ff9644685bc4aea3a8dc7bf6d/c.html.

[4] 澎湃新聞.歐盟計劃2025年發布AI機器人戰略，確保負責任、守道德[EB/OL].[2024-01-24].https：//m.thepaper.cn/detail/

26126291.

[5] 黃靜怡.“分級分類”與 “契約”風險治理并行的人工智能監管制度構建：以歐盟 《人工智能法案》為分析對象[J].海南金融，2024（02）：76-85.

[6] IT之家：歐盟發布 《通用人工智能業務守則》初稿：明確 AI 風險管理指導方針[EB/OL][2024-11-16].https：//www.ithome.com/0/ 810/950.htm

[7] 證券時報網：監管AI，歐盟出手，美國掉隊？[EB/OL][2024-03-17].http：//www.stcn.com/article/detail/1148595.html

[8] 中國國際貿易促進委員會.2023年，8%的歐盟企業使用人工智能技術[EB/OL].[2024-05-31].https：//www.ccpit.org/belgium/a/ 20240531/20240531t8xh.html.

[9] 新華網.報告顯示歐盟在人工智能等領域仍有提升空間[EB/OL].[2024-06-28].http：//www.xinhuanet.com/world/20240628/c675c63dc9ed4cf1aebb6c160ad346d2/c.html.

[10] 中國經濟網.德國人工智能研究落地難[EB/OL].[2024-07-31].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202407/31/t20240731_ 39087698.shtml.

[11] 清源.因用戶數據自動被用于訓練xAI，X （推特）面臨歐洲監管機構質詢[EB/OL].[2024-07-29].https：//m.techweb.com.cn/article/2024-07-29/2948419.shtml.TechWeb.

[12] 觀察者網.歐盟下屬研究項目：中國與歐洲人工智能科研合作

超過中美[EB/OL].[2024-01-05].https：//www.guancha.cn/internation/2024_01_05_721378.shtml.

[13] 中國政府網.中歐將在智慧城市建設方面深入合作[EB/OL].[2014-04-28].https：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/28/content_2668220.htm.

[14] 搜狐網.法媒：中歐應建設 “數字絲綢之路”擺脫對美依賴[EB/OL].[2016-05-02].https：//www.sohu.com/a/72923220_114911.

[15] 賈平凡，唐雅晴.全球人工智能安全治理需團結合作[N].人民日報海外版， 2023-11-09（005）.

[16] 封帥.國家安全學視域下的人工智能安全研究：議題網絡建構的初步嘗試[J].國際安全研究，2023，41（01）：26-49+157.

[17] 同[15].

[18] 屠畫.人工智能生成內容獨創性認定的國際版權法經驗與中國本土鏡鑒[C]上海市法學會.《智慧法治》集刊2024年第1卷—2024年世界人工智能大會法治論壇文集.暨南大學法學院/知識產權學院，2024.

[19] 外交部.人工智能能力建設普惠計劃[EB/OL].[2024-09-27].https：//www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/jks_674633/fywj_674643/202409/t20240927_11498463.shtml.

作者簡介： 林徽，女，漢族，安徽黃山人，碩士研究生，研究方向：歐盟政治與外交、美歐關系、中歐關系。