全過程人民民主融入基層治理的作用機(jī)理及路徑探討

摘 要：全過程人民民主融入基層治理是推進(jìn)基層治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全過程人民民主融入基層治理具有天然契合性、主體一致性和價值統(tǒng)一性，為基層善治提供了必要條件。同時，全過程人民民主以多元主體參與打造基層治理、以“三治”融合模式來激發(fā)基層治理活力，把基層治理提升到新的水平。因此，在新時代背景下，積極推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)主體間民主協(xié)商機(jī)制、完善制度建設(shè)，堅持干部素質(zhì)建設(shè)貫穿基層治理全過程顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層治理；作用機(jī)理；路徑

中圖分類號： D082 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1672-8122 （2024） 12-0010-04

一、引 言

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”[1]，并在報告中單獨把“積極發(fā)展基層民主”作為一部分，進(jìn)行了闡述。這表明發(fā)展好基層民主是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了全過程人民民主對推進(jìn)基層治理的重要意義。在現(xiàn)實生活中，民主和治理密不可分，大眾的政治參與始于基層，并且人數(shù)越多情況就越復(fù)雜。因此，基層民主的重要性不言而喻，要提高基層治理水平，確保人民當(dāng)家作主，并將其落實到日常生活中，全過程人民民主不可忽視。

二、全過程人民民主融入基層治理的必然性

（一）全過程人民民主融入基層治理具有天然契合性

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[2]與西方的民主制度不同，我國全過程人民民主不僅注重在實際操作中民主的完整性、人民的意愿和想法，還在選舉中注重民主化，并確保選舉遵循人民的意志。這種民主并不僅僅體現(xiàn)在投票方式和結(jié)果上，更重視選舉后的日常行政程序。民主是人民對美好生活的向往，體現(xiàn)了極高的政治價值。民主不僅僅是一種形式上的自由民主，還會隨著國家的發(fā)展和革新不斷變化。全過程人民民主把人民至上、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國結(jié)合起來，體現(xiàn)出中國特色的民主政治，契合了基層治理的理念、目標(biāo)和策略。

（二）全過程人民民主融入基層治理具有主體一致性

全過程人民民主，既是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大奮斗實踐中取得的成就，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主事業(yè)在理論、制度和實踐上的巨大成就。全過程人民民主的本質(zhì)是中國的民主，其優(yōu)越性體現(xiàn)在廣大人民能切身參與到整個民主過程。它不僅具有完備的體制流程，還具有充分的參與性，“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[3]。全過程人民民主的主體是全體人民，既有“全”的含義，又有“人民”的概念。習(xí)近平總書記明確指出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。”[4]這表明，推進(jìn)基層治理持續(xù)優(yōu)化和為基層善治賦能，全過程人民民主的貫徹不可或缺。全過程人民民主的提出體現(xiàn)了在社會各個方面的發(fā)展中，始終保持人民的主體地位，讓人民通過各種形式和途徑參與公共事務(wù)的管理，使人民群眾的根本利益得到充分保障。基于此，全過程人民民主與基層治理的主體、對象具有高度的一致性。

（三）全過程人民民主融入基層治理具有價值統(tǒng)一性

全過程人民民主融入基層治理的一個重要價值，即基層民主實踐能為社會政治認(rèn)同提供物質(zhì)性資源。王滬寧曾說：“人民評價政治的功績與敗績，往往從最靠近自己利益的地方著眼，地方政治運轉(zhuǎn)的成功與否，其政治價值就在這里。”[5]這種評價就是廣大人民群眾對美好生活的追求，進(jìn)一步激發(fā)人民參與到基層治理中來，為實現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一目標(biāo)而持續(xù)奮斗。全過程人民民主的重要價值與基層治理的實踐追求是完全一致的，均是把廣大人民群眾的利益放在第一位。真正的民主不僅要保證和落實人民當(dāng)家作主，還要貫穿到國家政治和群眾生活的全過程之中。這是基層治理的必要條件，也是全過程人民民主實踐成果的生動詮釋。

三、全過程人民民主融入基層治理的作用機(jī)理

“全過程人民民主應(yīng)時而生，開辟了中國基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的新型民主道路。”[6]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展全過程人民民主是在根本利益一致的前提下強(qiáng)調(diào)對社會的共建共治共享，體現(xiàn)了整個社會的意志與訴求。與西方國家的民主制度追求不同，中國的民主則是以實現(xiàn)所有人的共同利益為目的，人人能夠更好地參與到民主政治生活中來。全過程人民民主的“全過程”實踐實際上就是一個動員多元社會力量共同參與的合作治理過程，不僅激發(fā)基層治理活力，也推動我國基層治理現(xiàn)代化邁向新臺階。

（一）多元主體參與基層治理

全過程人民民主作為中國社會主義民主的重要創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)民主的連續(xù)性、整體性和全覆蓋性，為多元主體共同參與基層治理提供了堅實的理論基礎(chǔ)和實踐機(jī)制，強(qiáng)調(diào)通過多元主體的廣泛參與和協(xié)同合作，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一方面，全過程人民民主為多元主體構(gòu)建了廣泛參與的網(wǎng)絡(luò)體系，有助于明確基層治理共同體的主體關(guān)系。“現(xiàn)代社會是建立于社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的以業(yè)緣關(guān)系為紐帶的法治型‘陌生人’社會”[7]，原先依賴習(xí)俗和情感維系的熟人社會逐漸瓦解。因此，基層治理面臨新的挑戰(zhàn)，要在多元化和流動性增強(qiáng)的社會中強(qiáng)化信任和共識，就必須引入全過程人民民主理念。全過程人民民主以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為引領(lǐng)，積極培養(yǎng)公共精神，形成規(guī)范有序的交往關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理格局。

另一方面，全過程人民民主在促進(jìn)多元主體合作治理方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)代基層治理不僅依靠黨和政府的力量，還需要社會組織、企業(yè)和公民的共同參與。全過程人民民主通過民主程序和機(jī)制的有效設(shè)計，整合了多元主體的優(yōu)勢與資源，使其在基層治理中形成合力。通過引導(dǎo)各主體積極參與基層公共事務(wù)，形成了連續(xù)、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)體系，推動了合作治理格局的形成。

（二）以“三治”融合模式來激發(fā)基層治理活力

習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[8]，這一重要指示為新時代基層治理指明了方向。全過程人民民主作為中國社會主義民主的創(chuàng)新實踐，將民主理念貫穿于基層治理的全過程，通過“三治”融合模式，即自治、法治與德治相結(jié)合，激發(fā)基層治理活力，實現(xiàn)共建共治共享的治理目標(biāo)。

首先，自治是基層治理的基礎(chǔ)和核心。自治強(qiáng)調(diào)人民群眾作為基層治理的主體，通過自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，實現(xiàn)自我治理。全過程人民民主通過民主選舉、協(xié)商、管理和監(jiān)督等機(jī)制，推動基層群眾自治體系的開放和包容，有效調(diào)動人民群眾的積極性和參與熱情。

其次，法治是基層治理的保證和支撐。只有在法治建設(shè)的架構(gòu)下，才能使全過程人民民主有序地運轉(zhuǎn)起來，為整個社會的發(fā)展提供法治保證，為全過程人民民主的合法性奠定堅實的法治基礎(chǔ)。

最后，德治是基層治理的精神支柱。全過程人民民主不僅強(qiáng)調(diào)法律和制度的規(guī)范，更注重道德的引領(lǐng)與社會風(fēng)尚的塑造。德治通過道德教育和價值引導(dǎo)，幫助社會成員形成正確的是非觀、善惡觀和榮辱觀。在民主協(xié)商和公共討論中，人民群眾通過參與，能夠明辨是非、了解善惡，形成道德共識，提升基層社會風(fēng)氣。全過程人民民主通過民主協(xié)商、交流和溝通等機(jī)制，結(jié)合中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，實現(xiàn)了道德規(guī)范的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，增強(qiáng)了社會的凝聚力和信任感，為基層治理提供了強(qiáng)大的精神支持。

綜上所述，全過程人民民主通過“三治”融合模式，賦能基層治理，激發(fā)了基層治理的內(nèi)生動力和活力。它不僅拓展了群眾參與治理的廣度和深度，還增強(qiáng)了法律規(guī)范和道德引領(lǐng)在基層治理中的作用，為基層社會的長治久安提供了堅實的制度保障和價值支撐。這一創(chuàng)新模式的探索與實踐，展示了中國在現(xiàn)代治理體系建設(shè)中的制度自信和獨特優(yōu)勢，為實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局提供了重要的經(jīng)驗借鑒。

四、全過程人民民主融入基層治理的路徑探討

將全過程人民民主融入基層治理，需要探索行之有效的路徑，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理各個方面，規(guī)范主體間民主協(xié)商機(jī)制，堅持完善制度建設(shè)以及提高干部素質(zhì)建設(shè)，推動全過程人民民主與基層治理相融合。

（一）積極推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程

“只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。”[9]在新時代新征程中，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，要健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程，推動基層黨建與治理深度融合。基層治理事務(wù)繁多且復(fù)雜，人民之間的矛盾交織在一起，需要多個主體協(xié)商、發(fā)揮作用。此時，一個具有引領(lǐng)作用的黨組織就顯得尤為重要。因此，基層黨組織必須發(fā)揮中流砥柱的作用。例如，浙江省開平市加強(qiáng)以黨支部為核心的基層黨組織建設(shè)，緊盯基層社會治理領(lǐng)域黨建工作薄弱點和空白點，創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式和工作機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)落實鄉(xiāng)村基層黨建“浙江二十條”、探索“黨建+網(wǎng)格”和“黨建+市場治理”等基層“黨建+”工作模式，不斷強(qiáng)化黨組織對基層各個方面的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力以及社會號召力。堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層治理實踐活動，發(fā)揮黨的建設(shè)引領(lǐng)作用，摒棄基層治理中出現(xiàn)的無序現(xiàn)象。只有切實做到基層民主自治，切實提高群眾對基層發(fā)展的認(rèn)同感，凝聚共同發(fā)展的力量，才能激活群眾的參與權(quán)，從而使全過程人民民主在基層治理中落地生根。

（二）加強(qiáng)主體間民主協(xié)商機(jī)制全過程

始終堅持以人民為中心是實現(xiàn)真正民主的關(guān)鍵。了解人民的內(nèi)心想法、回應(yīng)人民的期待，才能做到真正的民主。我們要努力建立人人都能參與、人人都須盡力、共建共享的體制機(jī)制，讓人民群眾參與到謀求共同發(fā)展的基層治理之中來，切實享受到基層實踐發(fā)展帶來的果實。例如，四川省成都市通過完善基層民主協(xié)商體系，進(jìn)一步推動全過程人民民主。其把群眾的發(fā)展、需求和感受，作為所有工作的出發(fā)點和落腳點，推進(jìn)基層民主協(xié)商體系建設(shè)，持續(xù)深入民主協(xié)商，探索出一條全過程人民民主融入基層的有效路徑。隨著社會不斷發(fā)展，人民群眾的需求也在不斷變化，因此，不存在一成不變的解決方案。這要求政府相關(guān)部門在建立規(guī)章制度上下功夫，引導(dǎo)人民群眾形成積極健康的現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式。同時，要積極打造反映民意、信息開放共享、個性化服務(wù)、監(jiān)督與評價于一體的民主咨政議政智慧平臺，構(gòu)建基層民主建設(shè)的新載體，為實現(xiàn)全過程人民民主提供更加廣闊的路徑與方法，從而使全過程人民民主在推進(jìn)基層治理中發(fā)揮更大的作用。

（三）堅持完善制度建設(shè)貫穿基層治理全過程

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[10]。“人民民主是一種全過程的民主”[11]，這一理念體現(xiàn)了“全過程人民民主”“基層”和“人民代表大會制度”的關(guān)系。其中，一個重要且關(guān)鍵的問題就是在基層治理中大力貫徹并實踐真正的全過程人民民主。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們要強(qiáng)化制度建設(shè)，進(jìn)一步完善基層制度，發(fā)揮全過程人民民主融入基層治理的重要作用。此外，把制度建設(shè)貫穿到基層治理全過程，實現(xiàn)自治、法治、德治三者并舉，需要做到以下幾個方面：首先，完善基層民主相關(guān)法律法規(guī)，通過民主的方式收集人民群眾的想法、解決人民群眾的困難、化解人民群眾的急難愁盼問題。其次，建立一系列的規(guī)章制度、考核標(biāo)準(zhǔn)以及獎懲制度，將基層治理效果與各級干部的考核掛鉤，調(diào)動他們的工作積極性。然后，實行巡查制度的全覆蓋，將基層治理情況作為重要的巡查內(nèi)容，采取有效的方式來完善基層治理。最后，“處理好‘增量優(yōu)先’和‘存量優(yōu)化”[12]，構(gòu)建一個完整的、科學(xué)的管理體系，包括剛性的法律法規(guī)和柔性的符合當(dāng)?shù)厍闆r的各種規(guī)章制度。

（四）堅持干部素質(zhì)建設(shè)貫穿基層治理全過程

我們黨高度重視干部的選拔與培養(yǎng)工作。習(xí)近平總書記指出，“要建設(shè)一支忠實貫徹新時代中國特色社會主義思想、符合新時期好干部標(biāo)準(zhǔn)、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、數(shù)量充足、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化年輕干部隊伍。”[13]因此，我們在選人和培訓(xùn)工作中，既要有“量”，更要有“質(zhì)”。

基層干部必須具備一定的理論基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)能力。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對美好生活的需求日益多樣化，各種沖突也日趨復(fù)雜化，這使得我國的基層管理工作在未來的發(fā)展中將面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，基層干部必須提升自身的理論素養(yǎng)、精細(xì)的管理觀念和高素質(zhì)的交流水平。基層領(lǐng)導(dǎo)者要冷靜思考并善于解決各類基層問題，戰(zhàn)勝困難和化解各類糾紛，確保基層社會治理“最后一公里”暢通。此外，要堅持實事求是的工作作風(fēng)，還要深入到人民的生活中去，了解人民群眾的需求，真正做到問計于民。

五、結(jié) 語

為了推進(jìn)我國的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基層公共事務(wù)管理的發(fā)展尤為重要。實現(xiàn)我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須把全過程人民民主融入基層治理之中，并將其貫穿社會主義事業(yè)的各個方面，讓全過程人民民主融入基層治理成為現(xiàn)代基層建設(shè)體系中不可或缺的一部分。

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[責(zé)任編輯：宋嘉樂]