鄉村生態環境整體性治理的若干思考

摘 要：隨著黨和國家對生態環境重視程度的不斷提升以及公民環保意識的普遍覺醒，鄉村生態環境治理的整體性特征愈加明晰。應從“制度—結構—價值—工具”四個方面進行整體考量，并將其嵌入經濟社會運行全過程。當前，浙江省寧波市以健全法規政策為基礎，以多元主體參與為動力，以普及生態理念為手段，以數字技術應用為載體，一體化推進鄉村生態環境治理，同時也面臨一些現實挑戰。未來，要注重制度供給、主體聯動、理念互信以及數智賦能，實現鄉村生態環境最優治理。

關鍵詞：鄉村；生態環境治理；整體性治理；生態振興

中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。鄉村是我國生態涵養的主體區域，但工業化和城鎮化的快速發展卻給鄉村生態環境帶來嚴峻挑戰。黨的二十屆三中全會對健全生態環境治理體系提出精準要求，必然內嵌提升鄉村生態環境治理效能的意蘊。因此，整體考量、深入研究鄉村生態環境治理，具有重要現實意義。

一、問題提出與分析框架

（一）問題提出

鄉村生態環境，即在鄉村地域范圍內，對民眾生存與發展、生產和生活產生根本性影響的所有自然條件和社會條件的總和，主要涉及鄉村自然環境、生產環境和人居環境等。鄉村生態環境具有復雜性特征。地形地貌、土壤類型、水文特征等的差異，使鄉村自然生態環境污染的發生本源、時間、途徑等存在不確定性。鄉村人居環境涉及鄉村公共服務體系建設、鄉村社會良好風氣培育等事項，生產環境事關鄉村產業發展，這些因素相互交織，共同引致鄉村生態環境的紛繁復雜。鄉村生態環境還具有流動性特征。由于空氣、水、農產品等處于不斷流動狀態，單個村莊或鄉鎮的環境問題可能影響其他區域的環境狀況。

因此，鄉村生態環境治理呈現為涉及生產方式、生活方式、管理方式等各方面的系統性工程。只有將鄉村生態環境治理嵌入整個經濟社會運行全過程進行整體性考量，才能實現鄉村生態環境的善治。進入新時代，隨著黨和國家對生態環境重視程度的不斷提升以及公民環保意識的普遍覺醒，鄉村生態環境治理的整體性特征愈加明晰。

本文基于整體性治理框架，結合當前寧波市實際情況，構建鄉村生態環境治理整體性治理模式，為提高鄉村生態環境治理能力與治理水平提供理論參考和現實指導。

（二）分析框架

面對20世紀70年代末興起的新公共管理改革所造成的“碎片化”問題，以英國政治和公共管理學家佩里·希克斯為代表的學者于20世紀90年代末提出“整體性治理”理論，強調以公民需求為導向，通過溝通與合作、協調與整合，推動基層政府治理改革創新。

整體性治理理論與鄉村生態環境治理具有高度的契合性。治理目標上，整體性治理強調治理重點是滿足公民的需求。鄉村生態環境治理是從農民角度出發、保障農民基本生產生活質量的策略手段，以滿足廣大農民對生態宜居宜業環境的需求。治理主體上，整體性治理強調為群眾、社會組織提供便捷化公共服務，通過多元合作來調動、吸引社會力量參與基層治理。政府、村民、企業、社會組織等主體同鄉村生態環境的利益相關性，決定上述要素均是鄉村生態環境治理的參與主體并發揮各自作用。治理機制上，整體性治理強調通過科學、系統、全面的治理手段進行整體性回應。鄉村生態環境治理需要通過政策制定、法律法規完善、技術創新、公眾參與等多種手段有效整合治理資源與主體，實現鄉村生態環境最優治理。

分析可見，將整體性治理理論運用于當前鄉村生態環境治理實踐是可行且必要的。基于此，本文提出鄉村生態環境整體性治理的“制度—結構—價值—工具”分析框架，詳見圖1。制度“是為了決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”，主要為法律、法規、政策等硬性規約，以“形塑人們在政治、經濟和社會方面產生交換的激勵結構”。結構，即行動主體結構，是鄉村生態環境治理實踐的實施者與參與方。價值，即價值理念，蘊含柔性規約抑或軟性政策，旨在引導行為主體構建綠色執政理念、綠色生產方式和生活方式。工具，即技術工具，主要指作用于鄉村生態環境保護與治理的科學技術，包括技術化、智慧化的管理手段和治理方式。通過制度、結構、價值、工具四個層面的整合協調，形成制度政策完善、多元主體共治、價值理念互信和信息技術整合的鄉村生態環境整體性治理新格局，以滿足公眾對良好鄉村生態環境的需求。

二、鄉村生態環境整體性治理的寧波實踐

寧波市以建設美麗中國先行示范區為目標，通過一體式推進制度完善、結構協同、價值互信、工具整合，推動鄉村生態環境治理，以滿足人民群眾的良好生態環境需要。

（一）以健全法規政策為基礎，夯實治理底色

健全完善并有效運行以法律法規、政策文件為核心的制度體系，規范治理主體行為、協調多元主體沖突，進而克服集體行動困境，為鄉村生態環境治理提供制度性保障。強化法律供給，制定、修訂近10項涉及生態環境保護的地方性規范，顯性建構涉及實施、保障及保護鄉村生態環境的法律體系。在此基礎上，完善配套政策文件，系統推進空氣、水源、土壤等基礎性自然資源保護，統籌實施鄉村生產環境與人居環境綠色變革，推動鄉村生態環境治理行動的系統性重構。詳見表1。

（二）以多元主體參與為動力，完善治理結構

通過黨委領導、政府主導、村民主體、公眾參與的共創共建途徑，構建高效協同的鄉村生態環境多元治理結構。首先，強化黨委政府引領。鑒于政府承擔鄉村生態環境治理主體責任以及生態環境天然帶有日常性、繁雜性的特征，專門建立污染防治基礎性自然資源、建設美麗寧波等市級跨部門性機構，由同級黨政主要領導擔任領導職務，保證機構的權威性。超50%縣級政府建立生態文明建設管理機構并實體化運行，以期通過專門工作機制進行實時跟進。其次，發揮村民主體作用。村規民約作為鄉村內生秩序主干，能重塑鄉村秩序與風俗習慣。眾多行政村將鄉村生態環境保護要素納入村規民約，引導村民開展鄉村生態環境保護集體行動。政府部門廣泛吸納利益相關者尤其是村民積極參與。比如公安部門推廣建立生態保護聯勤警務站、生態環境部門組建社會觀察員隊伍，提升決策的公共性與合法性。最后，提倡社會力量參與。創立垃圾分類公益基金、“兩山”環保公益基金會等環保類公益基金，在解決環保項目資金短缺的同時，推動社會資源向鄉村生態領域再分配。鼓勵發展并項目化整合環保社會組織，促進社會組織在鄉村場域的有效嵌入和作用發揮。截至2023年年底，寧波市16支生態環境志愿者隊伍注冊人數逾1.5萬，累計服務時長約2.7萬小時。

（三）以普及生態理念為手段，強化治理互信

廣泛普及生態文明意識，倡導綠色節約生產生活方式，培養自發綠色變革理念，推動治理主體互任互信。一方面，強調生態理念融入日常生活。在重要時間節點開展生態環境保護傳播活動，挖掘鄉村自然人文資源，打造生態文明教育基地，提升村民環保意識。實施廁所、污水和垃圾“三大革命”，強化村民對生態保護的行為規范，累計創建119個垃圾分類示范村，生活污水治理行政村覆蓋率達95.05%，無害化公廁基本實現建制村全覆蓋。另一方面，提升鄉鎮企業保護意識。探索建立全國首個“152”生態環境監督執法正面清單體系，充分發揮納入執法正面清單的近300家企業的示范引領作用。全面實施生態環境損害賠償，推出水土保持生態環境損害賠償試點，倒逼鄉鎮企業加快環保改造實現綠色發展的同時，維護環境公平與正義。截至2023年年底，累計辦理生態環境損害賠償案件66起，涉案金額530.7萬元。

（四）以數字技術應用為載體，提升治理效能

依托大數據、人工智能等數字技術，對執行部門、企業等行為主體進行實時追蹤，擴充決策依據，推動產業升級，提升治理效能。首先，構建全鏈條智慧監管。與生態環境部衛星中心共建寧波衛星遙感應用基地，建設污染源監控點位1.8萬余個，綜合應用無人機、水電監控等技術設備，建立“空天地”一體化智慧巡查，推動精準監管。2023年以來，共智慧預警1 600余個企業環境問題，閉環整改率達95%。其次，推動精準式智慧決策。推進“無廢城市”“綠島在線”等生態智治特色應用場景建設，完成市生態環境綜合監管與協同平臺一期建設，歸集各類數據4.3億條；組建全省首個實體化運行的市級生態環境數字化指揮中心，提升決策能力和施策權威。最后，推廣生態化產業結構。推廣有機農業、稻漁綜合種養等生態種植技術，開展數字農業工程建設，配備可視化“農業+減污”5G農情監測預警設備，動態監測農田生態系統，共培育21個省級農業綠色發展示范區，創建4個省級農業綠色發展先行市（區）。

三、鄉村生態環境整體性治理的現實挑戰

（一）制度困境：制度體系缺陷下的規范不力

由于鄉村生態環境處于相對邊緣地位，相關法律規定散見于水、氣、垃圾、禽畜養殖等各領域，缺少專門針對鄉村生態環境保護的規范性制度。現行制度體系的協調性缺陷，導致不同制度間界限模糊，進而影響制度保障效力。同時，實操細則的缺乏，往往導致基層實踐與政策規定的脫嵌。對于部分鄉村生態環境治理行為，比如農村生活污水處理設施的運維、改造與監督管理等，缺少具體可依的指導政策。對于鄉村生態環境污染行為，現行法規大多為原則性和概括性描述，處罰標準模糊，缺少對違法主體、違法行為嚴重程度的明確規定，容易引致政策執行者在標準和力度層面的選擇性執行。

（二）結構困境：“能”“動”雙乏下的參與度不夠高

隨著環保意識的覺醒，治理主體普遍展現出對鄉村生態環境的高度關注，但行為主體的參與意識并不是很強，存在高關注度與低參與度并存的矛盾局面。政府方面，部門壁壘化使參與動力受挫。鄉村生態環境治理需要生態環境、自然資源規劃、農業農村、水利、住建等部門各司其職、協同落實。但在實際工作中，即便有跨部門性機構和生態文明建設實體化管理機構的綜合調配，仍未能實際破解部門之間銜接不順、協調不暢困境，難以形成有效的治理合力。村民方面，地位邊緣化，參與動力不足。當前村民對鄉村生態環境治理的參與，大多屬于宣傳倡議、座談會、留言等低層次參與，缺乏意見表達主動性。實質性參與的缺乏，使村民習慣擔任旁觀者角色，對基層黨委政府依賴性較強。社會方面，力量薄弱化，參與能力缺乏。嚴格的管理機制致使環保組織普遍量小勢弱，即便有鄉村生態環境治理參與愿望，但受限于組織數量、擁有資源與獨立屬性，其在鄉村環境治理中難以有所作為。此外，政府對涉事企業的環保信息公開不及時、不充分，也使環保組織較難真正發揮援助和監管作用。

（三）價值困境：理念異質下的認知缺位

治理和保護鄉村生態環境是國家的既定政策和指導觀念。但事實是，有些行為主體對鄉村生態治理并未達成充分共識，治理理念呈現異質化特征。從政府方面來看，一些部門重視不夠。少數基層政府部門缺乏鄉村生態環境的常態化治理手段，主要依靠以管控為基本特征的運動式治理與項目制運作，較易產生服務供給與村民需求不平衡、動員不可持續等問題。“大綜合一體化”行政執法改革后，鄉村生態環境治理主要涉及生態環境保護和農業兩個領域。由于執法力量和執法資源的缺失，基層執法人員更多關注重要企業、重要水域等執法監管，對鄉村生態環境關注度相對不足。從村民方面來看，保護認知不強。由于以集體認同感為基礎的鄉村共同體不斷弱化，村民往往更關心自己的利益而忽略包括鄉村公共環境事務在內的集體公益，導致村民經營行為的個體性與環境資源的共享性、經營行為的短時性與環境影響的持久性之間存在抵牾，村規民約等非正式制度在鄉村生態治理領域凌虛蹈空。從社會方面來看，責任意識不足。企業的逐利本質使鄉鎮企業存在缺乏環保責任意識、片面追求自身利潤的問題，部分企業僅僅是囿于環保法規壓力和環保部門檢查而被動應付，甚至還有少部分企業在環評過程中弄虛作假。

（四）工具困境：“數”“智”互通共融下的融合不足

鄉村生態環境治理信息數據的“部門分裂”與“社會隔離”，數字技術在鄉村生態環境領域的狹窄應用，均會影響鄉村生態環境整體性治理效果。資源共享層面，信息孤島依然存在。鄉村大數據建設滯后，相關職能部門信息數據分散孤立，尚未形成統一齊全的鄉村生態環境治理信息系統，部門間公共信息資源無法互聯互通整合利用，影響鄉村生態環境治理質效。技術應用層面，數字環保類技術在鄉村應用相對滯后。部分鄉鎮企業與環保技術服務市場存在信息不對稱現象，往往缺乏必要的排污手段與治污技術，需要相關部門依賴人力進行“肉眼巡檢”。生態農業技術在農業生產推廣應用比例尚低，容易造成面源污染長期存在。生活污水治理、生活垃圾處理等方面依然存在技術力量薄弱、技術產品落后等問題，處理效率難以滿足環保要求。

四、紓解鄉村生態環境整體性治理困境的對策建議

（一）制度的整合：完善相關法律法規

強化剛性的、可操作性的鄉村生態制度供給，對主體行為形成有效約束，提升治理效能。一方面，健全剛性化法規供給。構建針對鄉村生態環境治理的系統性法規體系，減少制度空白。立法程序上，推動公眾尤其是村民的實質性參與，明確其參與立法和行政決策的權限，為公眾提供利益表達平臺；立法內容上，重點加強農村糞污處理、村莊規劃管理、生態環境管護等方面法律制度或政策的規范，指導鄉村生態環境建設。另一方面，完善實操式細則規范。確立鄉村生態環境質量標準，進一步規范農田、村落、淡水等生態指標閾值；確立資源開發生態保護標準，規定水資源開發利用率、農藥肥料等有毒有害物質限量等；確立鄉村環境污染處罰標準，明確責任主體與處罰力度，提升政策條文可操作性。加快構建以鄉村生態環境保護為導向的環境經濟政策群，如創新人才培養、農業保險和貸款支持等，推進鄉村生態環境問題的內部消解。

（二）結構的整合：推動主體聯動協調

提升行動主體的有序組織化程度，實現各主體密切協作和集體行動，形成互聯互動、協商合作的鄉村生態環境治理共同體。首先，強化職能部門協同聯動。職能部門間的合作深度是影響治理成效的關鍵變量。構建相互協調的部門溝通機制、齊抓共管的工作機制以及運行高效的工作銜接機制，提升鄉村生態環境治理的共同決策意愿與治理效能。其次，推動村民力量自覺“在場”。相關部門應完善鄉村生態環境信息公開機制，增設信息公開渠道，克服因信息虛置引發的能力不足。與此同時，健全鄉村環境治理監督平臺，建立農民環保組織，以組織化方式推動村民有序參與。建立鄉村生態環境保護獎勵性制度，對村民的積極行為給予正向激勵。最后，激發環保組織正向能量，建立環保組織提起環境民事公益訴訟的激勵制度。完善環境民事公益訴訟費用減免措施，通過設立環境民事公益訴訟基金制度為訴訟提供必要的資金支持，健全法律援助制度。拓寬環保組織融資渠道，增強向環保組織購買公共服務的力度，在解決組織存續困境的同時，最大程度激發其正能量。

（三）價值的整合：推動多元互信共融

充分整合多元主體的生態價值理念，破解認知差異和沖突，增進主體間互信，并以信任為憑借促進合作意愿、穩定合作關系、降低治理成本。首先，牢固樹立公共利益導向。在推崇競爭性發展的背景下，構建綠色發展的領導責任體系、考核評價機制以及監督問責機制，推動基層黨委政府形成以鄉村公共利益為導向的價值共識，打破“碎片化”治理困境。其次，重塑公共責任意識。依托新型農民培育體系開展鄉村生態環境保護教育，強調村規民約調控功能以推進鄉土文化再造，厚植農民生態價值理念。強化日常生計與鄉村生態的關聯，推動村民將生態保護理念轉化為自覺行動。充分利用市場規律增強鄉鎮企業的生態保護自覺履責意識，積極構建綠色企業文化。最后，挖掘傳統生態文化。傳統鄉村文化中蘊含著保護和順應自然的鄉村生產生活方式等豐富生態資源，諸如種養結合實現廢棄物最大限度循環利用等。在考察、保護鄉村生態文化的基礎上，逐步建立有地域特征的鄉村生態文化遺產目錄，實現有效傳承與發揚。

（四）工具的整合：推動數智技術賦能

充分利用大數據、人工智能等數字技術賦能鄉村生態環境治理，提升治理科學化水平。首先，深化環境智慧治理。推動生態環境、農業農村、水利、住建、統計等部門數據的互通共融，創設鄉村生態環境治理平臺，打造平等交流的數字空間。重視數據信息的實踐應用，對治理平臺的動態信息開展實時監測并分析，提升決策智能化和治理精細化水平。構建鄉村生態環境公共服務平臺，建立趣味化多元參與機制，打造多元主體平等發聲、協同參與的治理場域。其次，推廣數字生態技術。通過政策引導和財政補貼等措施，深入推廣農產品安全、智慧農業、生態環境智能監測等核心技術，針對化調整或升級污水、垃圾等基礎治理設施，構建問題導向式鄉村生態環境治理實踐網絡。最后，重視技術人才支撐。面對鄉村生態環境治理智慧化發展趨勢，加快推進鄉村基層環境保護管理體制改革，創建鄉村生態環境保護專職監督員隊伍，定期開展宣教、監測等專項技能培訓，打造規范化鄉村生態環境保護技術隊伍。

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[責任編輯：朱松琳]

基金項目：第六輪寧波市哲學社會科學研究基地課題（JD6-130）

作者簡介：呂 敏（1982—），女，浙江寧波人，高級講師，碩士，主要從事黨史黨建、社會治理方面的研究。