公民投票的民粹化圖景及其隱憂

關鍵詞：公投民粹化；公投崇拜；公投工具化；議題捆綁；公意偏離；公投理論建構

中圖分類號：D08

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.08.02

公民投票①亦稱全民公投、全民公決，始終是民主研究關注的熱點議題。在20世紀的100年時間里，世界范圍內全國層面的公投從18次增長到了385次，增幅約20倍[1]。公民投票不但在西方發達國家日漸成熟，而且有向發展中國家蔓延的趨勢。公投已然成為除代議制民主外，最為活躍的民主制度形式。但是，在公民投票高歌猛進的同時，民粹主義傾向日漸顯現。例如，2016年亂象叢生的英國脫歐公投，留歐派一方面質疑脫歐派公投決議的合法性，另一方面又召集逾400萬公民請愿，意圖通過民粹手段舉行二次公投來推翻脫歐公投決議。再如，在中國臺灣地區，公投一度成為“造勢”的工具。“臺獨”分子借助民粹工具任意曲解公民投票制度，刻意將直接民主范疇的公投與國際法層面的自決權混淆，打著“人民”“人民自決”等旗號來操縱公投，進而謀取“臺獨”，并虛構了分離運動所謂的合法性。民粹主義作為非建制化的思潮、實踐，對制度具有解構、破壞功能，客觀上干擾了公民投票制度的良性運行。因此，有必要對公民投票的民粹化問題進行探討。

在公民投票的研究當中，對公投民粹化現象缺乏較為完整的歸納。甚至一些研究還會忽視公民投票中的民粹主義現象。例如，在涉及公投與司法權力的關系爭論中，公投與行政、立法機關權力關系問題，以及公投與少數群體權利問題爭論，既有觀點往往將公民投票置換為人民主權，直接將人民主權作為研究對象討論上述爭議。似乎公投實踐中出現的各種問題（包括民粹化），都應歸結為公投乃至人民主權本身的問題。而且，研究多從經驗層面揭示公投中存在的民粹主義現象，沒有細致挖掘民粹主義如何歪曲公民投票，更沒有發掘民粹主義在哪些具體問題上過度解讀了公民投票②。那么，公民投票的民粹化呈現出何種面貌？民粹主義是如何歪曲公民投票的？民粹化的公投與非民粹化的公投存在哪些差異？有必要對這些問題作出較為詳盡的回答。

同樣，在民粹主義研究中，更多關涉宏觀的國家體制類型中的民粹主義形態及其關聯問題，如俄國民粹主義、拉美民粹主義以及歐美的左翼、右翼民粹主義的研究。但是，上述研究的重點，多是關注民粹主義的產生原因、民粹主義的地域性特征、民粹主義對制度架構的沖擊、民粹主義的治理等問題。然而，以特定具體制度為起點，對民粹主義在不同具體制度（中觀）中的呈現的歸納性研究，卻并不多見。許多研究會涉及民粹主義在代議制度、政黨制度中的具體樣態的論述，但缺乏系統性的、歸納性的研究。很少有研究將民粹主義放置于某一項具體制度中，來審視并歸納其在該制度中的具體面向。就公民投票制度而言，民粹主義在公投制度中呈現出何種面貌？民粹主義對公投存在何種錯誤認知？其是如何盲目推崇公民投票，以及在哪些方面、哪些問題上存在過度推崇？民粹主義在實踐中又是如何推行公民投票的？既有研究較少關注上述問題。

鑒于民粹主義研究與公民投票研究中的不足，本文嘗試對公民投票的民粹化問題進行闡述，以揭示公民投票與民粹主義合流后，民粹主義在認知與實踐層面，是如何扭曲公民投票的，并在此基礎上提出具體建議。

一、公民投票民粹化的基本意涵

民粹主義是一個較為寬泛、復雜的概念，既有研究對民粹主義概念界定不一。穆德認為“民粹主義作為一種內核單薄的意識形態類型，總是有意識地將社會分裂為兩個對立的集團，即‘純粹的大眾’與‘貪腐的精英’，強調政治生活應該是‘人民意志’的集中反映”[2]23。民粹主義表現為一種身份政治的思維。“人民”與“精英”的二元對立特征，塑造了“人民”地位的合法性與道德優越感。但在現實中，民粹主義的“人民”并不是作為整體意義上的人民概念，而是民粹主義者將其所代表的群體范疇進行美化、合法化塑造，在輿論話語中，將其代表的部分群體稱之為“人民”，并且對其反對的精英等群體剝奪“人民”的身份。

（一）公民投票民粹化的概念

公民投票的民粹化，涉及對事物的評判標準建立在何處的問題，是從客觀的、普遍的標準來審視評價，還是基于民眾身份的解讀。譚安奎將身份政治理解為對身份的優先考慮與政治判準[3]。本文的公民投票的民粹化，是一種基于大眾身份的盲目推崇，身份優先的預設性評判，無視事物本身的優劣進行評判的思維。

當身份成為一種評判標準的時候，就會出現優先基于身份的判斷，而這種判斷并非基于公理、績效等客觀依據。這種優先考慮身份（無視客觀標準）的思維，往往會使爭議、對抗變成無解的僵局。

需要說明的是，本文的身份取向概念并非涉及種族、階層、性別等層面，而是特指存在于公民投票中的大眾與政治精英之中的身份取向問題。精英與大眾的二元思維，始終是公投在內的直接民主研究的重要關切。

（二）公民投票民粹化的意涵

1. 無視績效標準，盲目推崇民眾參與

身份取向基于身份考慮（忽視了績效等客觀標準），并將其作為評判標準，在精英參與和大眾參與的比較過程中，塑造大眾參與的優先性、特殊性，而非將兩者作為并行的、平等的參與形式。形如“只有公投式的全民參與，才是公意的真正體現”的觀點，針對不同主體的參與形式，傾向于建構等級、優劣的評價次序。在不同議題中，只有適用于公投參與的議題，方可進行公投表決。在主權議題（非國際法范疇）、地方自治議題、財稅議題等，不適用于公投形式，則不必刻意標榜人民主權，強行推崇公投。

2. 違背政治公理，忽視權責要求

在政治學中，也存在類似自然科學的公理，如“絕對的權力，導致絕對的腐敗”“權責統一”等。公民投票作為政治制度的形式之一，也應當遵從普遍的政治規律。相反，當公民投票走向民粹主義，則違背了普遍的政治公理。其致力于擴大公民投票權力，且忽視民眾決議背后的政治責任，并為此塑造大眾參與的特殊性（免于公理約束）。走向民粹化的公民投票，在權力運行過程中，忽視了對自身權力和大眾參與的必要約束。

3. 背離整體利益，偏袒“人民”身份

走向民粹主義的公民投票，偏袒“人民”（自詡為“人民”）的利益，背離了共同體價值與利益。公民投票制度建構的初衷，是基于共同體的價值與利益。民粹化的公投偏離了公投制度建構的初心，其并非專注于共同體的善，也不再關注群體與社會整體的互動關系，而是開始追求群體優先性、追求特權、排他性。大眾參與開始走向身份優先、身份光環、行為縱容與過失包庇。大眾參與越來越表現出對精英的排斥，開始盲目擴大多數的權利。“最初只是倡導平等和反歧視，繼而要求承認差異性，最終是追求特權”[4]。對特權的追求，最終背離了共同體的價值與利益。

二、公民投票民粹化的圖景呈現

公民投票的民粹化趨向表現在兩個層面：一是理論認知層面的盲目推崇公投；二是實踐層面的公投工具化。這兩個層面相互交織，相互影響。直接民主理論并不強調直接參與形式相對于間接參與的優越性，而是試圖通過對直接參與的推崇，來補充間接參與的不足，以實現公民全面的、多樣化、系統化的參與；更不會將公民投票工具化，淪為實現其派系私利的政治工具，為其行為壯大聲勢。其對直接參與的推崇是理性的，而非盲目的。民粹化的公民投票，走向了其反面。

（一）公投的盲目推崇

公民投票的民粹化，一個面向是價值層面盲目推崇公投。這種推崇無視客觀標準，并且有意忽略了公投本身的弊端問題，以及在公投作為制度、權力屬性的同時，忽視了制度、權力本應遵守的普遍規范性問題。

1. 德性建構與德性標簽

基于對“人民”的崇尚，民粹化的公投對“人民”和直接參與的呈現一種道德式的推崇。但這種推崇是建構的，缺乏客觀標準。

德性的評判具有其客觀標準。公民德性的評判，存在系統的、客觀的衡量指標。依據亞里士多德對公民政治參與中的德性要求，包括節制、大度、公正和友愛的“中庸”式倫理層面的德性③。此外，德性要求還包括“明智”層面的政治判斷能力。總之，德性問題應當是基于德性自身的標準體系，進行綜合性的評判。民粹主義對“人民”與大眾參與行為的德性標簽，是建構的、賦予的，而非依據客觀標準衡量的。

德性的形成源于民情的長期熏陶，來源于習慣的塑造與培育，需要后天長期培養。青年教育、立法引導在塑造與培育德性公民中扮演重要角色。亞里士多德認為，對“人民”德性的維系，不能忽略人口疆域、社會分工、貧富差距等客觀條件。因此，德性是后天養成的，而非先天賦予的。

在美德問題上，公投制度及其實踐不符合民粹化公投的認知。一方面，價值、利益沖突產生的社會撕裂。公民直接參與的動機多表現為狹隘的個人、派系利益，以及不同價值、意識形態間的沖突。羅爾斯認為，基于利益和價值觀的投票，“都同樣既不承認公民義務，也不尊重公共理性的限制”[5]233。價值偏好會影響個人判斷，極端態度更易使個別問題凸顯。價值偏好越極端的群體，會自動刺激自己對部分偏頗信息的處理，進而降低公民的能力[6]。另一方面，制度安排不利于社會分歧的調和。從公民投票的決策方式來看，其內部不存在相對復雜的制衡機制與協商機制，而是多數對少數進行非對稱、非平衡的壓迫④。與代議制民主比較，行政與議會，以及議會內部（上院與下院）的制衡機制，其不僅僅依賴于多數表決機制。與協商民主比較，協商民主中的商議、斡旋的決策形式，更有利于主體間的妥協、合作。相反，公投決議缺乏中間選項，易激發政治對立情緒，進而侵蝕審慎、妥協精神。民粹主義對公投參與公民德性存在美化傾向，但是涉及公投參與如何對公民德性進行建構，其制度保障存在諸多不足。

2. 制度美化與績效無視

從理論層面上講，民眾直接參與的合法性是相對的，而非絕對的，直接參與的表決結果不應被賦予特殊地位[7]。這種道義上的優越性并非總是基于事實，而是建構的成分居多。從績效層面來看，公民投票并未表現出理論家所闡述的高績效。

彰顯人民主權的譜系具有漸變性，存在以下幾種類型。一是從縱向深度加大人民在決策權中的權重。例如從知情、咨詢、輔助決策到主導決策過渡。二是橫向擴大人民的權力類型。如將選擇代表權拓展至決策權、執行權、監督權等。但是，在有限的時間、精力的條件下，主導事項越多，實際上意味著人民對重大事務的決策能力就越弱。正如克拉克認為，公民投票在議題權重的優先次序問題上，不能夠準確反映人民的聲音[7]。

公民投票的濫用會導致運行績效不足，包括導致議會績效降低和分割公民對選舉民主的精力。其一，公民投票會干擾政務官的決策自由，影響代表的積極性。公民投票中的民意具有變動性，而政策需要相對穩定性，如果政治家失去自主性完全追隨民意，導致政策失去持續性和弱化立法機關職能。此外，公民投票對議會的替代效應降低了代表的積極性，反過來增加了議會的政策失誤率[8]。其二，公民投票會分散公民對選舉投票的精力，并降低對選舉的熱情。在政治參與上，當直接民主達到“飽和”后，過度的參與會導致選民疏離選舉投票[9]。換句話講，人民的參與并不是線性發展，而是存在上升、瓶頸飽和與下降階段。其三，沒有足夠證據證明公民投票可以有效動員社會邊緣和政治冷漠群體，其更加鼓勵較高受教育群體的參與，而這些參與的積極分子多具有精英色彩。公民投票的參與率并非如理論家所預期的那樣，而是普遍低于代議制選舉的參與率，參與率的不足，從側面論證了公民政治冷漠現象的普遍性問題。

相反，代議制民主在權力委托、賦權方面具有績效優勢，賦權代表可以實現人民權力的最大化和最優化配置。其一，賦權中的權力行使與追責是一體的，人民并不必然因為賦權給代表而減損權力。權力的授予與監督實現了權力的“收”與“放”的結合，人民權力在“輸出”的同時保持“控制”，保證代議制在人民意志下行動，并非人民權力的減損。其二，合理賦權可以實現資源的合理配置，實現整體利益的最大化。不同賦權的對象具有不同功能、特性，在衡量不同主體特性基礎上的權力配置安排，保證代議制對權力高效地分工、配合，維護民主的同時保證民主績效。此外，替換代理人是其問責的最重要手段，保障代理人對人民的忠誠與代議制的活力。因此，全民公投對代議制民主發揮的補充功能，“只有在代議制民主無法決策的情況下，才應通過直接民主方式進行決策”[10]。

3. 民眾決議與擔責缺失

權責統一原則應當是具有普遍性意義的準則，而不應基于身份差異實行雙重標準。權責統一的觀點在政治學、管理學等學科中存在大量論述。甚至傳統社會中也涉及君主的權責問題，如君主的“罪己詔”。但是在公民投票中，人民并沒有將權力賦予代議制機關，而是由人民直接行使權力。哈貝馬斯認為，在公民投票中，人民承擔其后果可以有利于其更好地踐行直接民主的權力。但其所談論的承擔后果并非屬于制度范疇。反觀公民投票，多是關于對人民直接決策權力的倡導，涉及人民的責任的論述卻鳳毛麟角，似乎人民應當具有政治權力，而可以直接忽略政治責任⑤。公民投票理論一方面倡導直接掌握權力，另一方面卻鮮有論述人民的政治責任。權責統一的原則、規范，在公民投票理論中變得失效。

在公投制度中踐行權責統一，具有必要性與正當性。其一，民眾追責的必要性。公投決議的超大規模及影響力，更有必要追責。公投是一種集體人民的決策，其規模覆蓋整個國家、整個地區范圍，規模要遠大于協商民主、懇談會等其他直接民主形式。超大規模與巨大影響力，需要提高參與民眾的責任心與態度。其二，民眾追責的理論正當性。權責統一原則同樣適用于民眾決策。盧梭的人民主權、公意中的“人民”，是一種抽象的概念，而非參與者的集合體。雖然公民投票的制度設計之初是彰顯并踐行人民主權，但公投仍然只是近似于人民主權，而非其本身，或者稱之為眾意的決議，而眾意始終處于無限趨近于公意的過程中。因此，從理論與邏輯層面，追責民眾并不等于追責人民本身。“人民機關化”的觀點也在一定程度上也印證了人民責任的問題，認為當人民作為集體人格進行公民投票時，其自身具備了國家機關的屬性，而機關屬性的人民應當遵守權責一致原則。人民直接行使決策的權力，所以理應承擔權力背后的政治責任，對決策失誤的問責應當是法律意義上的制度安排。

權責錯位的原因，可從幾個方面進行論述。其一，權責理論往往局限于賦權、委托代理等理論范疇，問責往往是和授權相互聯系的，依據權力的來源，誰授權，誰問責。一旦離開了委托代理理論范疇，權責一致的原則就少有人去補充、論述。其二，法律界定上的困難。人民并非具有統一的集體人格，在具體的政治實踐中并不具有法律上的人格，因此公民投票缺乏事后追責的責任主體，也缺乏事后的懲罰制度規范。“就算結果表明這是一場偏失甚至錯誤的公決，公民也不會遭到懲處”[11]。其三，人民的變動性問題。“從來沒有所有有資格的選民都參加選舉，昨天投票的人不是今天或明天投票的人”[12]。其四，公民投票制度部分源于古代雅典的直接民主——公民大會制度。公民大會少有追責機制，公民往往對演說家、占卜者進行追責，而“忘記”了正是自己投的贊成票⑥。現代議會制度中，代表會因為失職、瀆職以及決策失誤被追責，公投卻因盲目推崇而少見決策主體問責。

（二）公投的工具化

公民投票民粹化的另一個面向是實踐中的公投工具化[13]問題。公投工具化與公投價值層面的盲目崇拜相對應，是將公投作為實現特定政治目的的手段加以利用，而無意專注于其自身價值的指向。

1. 公意標榜與派系造勢

公民投票的工具化表現為公意標榜。公意標榜是將自己派系發起的“人民”決議，貼上“公意”的標簽（不僅否認觀點的多元性，甚至漠視公投的法治程序問題）。一種是合法公投。如對咨詢性公投的公意標榜，意圖超越咨詢性質而對政府決議施壓。另一種是非法公投。非法公投并不是嚴格意義上的公民投票，而是一種大眾投票、“民間公投”[14]，或民意投票測驗。如地方分離主義繞過中央政府的準許擅自發動的公投，是不具法律效力的民眾投票活動。因此，通過“民間”投票行徑，罔顧公投的非法性質肆意地向政府施壓，其標榜公意本質上是一種自我美化的貼標簽行為。

公意標榜，意味著其并非真正的公意。民粹化的公民投票，是一種假借“人民”的決議，是一種偽裝的公意。民粹主義塑造“人民”在公投中的身份優越感，這種優越感不僅針對對方“精英”而言，同時也會針對憲法與法律。鑒于“人民”并非整體（共同體）意義上的人民，其對對方“精英”本能地排斥，招致其意志非整體意志，已經偏離了公意。在此基礎上，刻意塑造“人民”與憲法法律之間的對立性，但其通過假借的“公意”來獲得超越憲法、法律的優越性，則直接背離了公意。

公民投票的工具化表現為派系的造勢。造勢是指在輿論、話語上進行壯大自己派系的聲勢，進而意圖獲取博弈中的優勢地位。除獲取優勢地位外，造勢的另一個目的是迷惑對方，以假亂真，意圖借助外在手段而非依靠事物自身的優劣來取勝。鑒于造勢具有“成本小，獲利大”的特征，公投往往淪為民粹主義者爭相追逐的手段。

民粹主義將公民投票中的“人民”與“精英”區隔，意圖在輿論、話語中占據主動，形成對政治派別在輿論、話語上的壓制。在此邏輯下，借助公投造勢的一方，要比不借助公投的一方，占據了政治上的優勢。在不進行細致辨別的情況下，非借助公投的一方，又難以明晰濫用公投者的問題之所在，進而造成了面對“公意”時氣勢不足。

民粹化的公投需要激發普通民眾的政治情緒，民粹主義者利用“人民vs精英”與公民投票的人民主權的相似性，混淆兩者的邊界，為其濫用公民投票提供了“合理”依據。由于民眾對民主的樸素情感，以及對民主與民粹之間缺乏清晰的辨析能力，容易被民粹主義者的說辭引導，進而為其造勢提供了“民眾基礎”。

總之，標榜公意與造勢的行為，可以為政治派別騙取社會認同，而這種情感上的認同，會提升其在政治上的主動權。政治投機所帶來的政治利益的誘惑，會激發不同政治派別對公民投票手段的濫用行為，以致滑向民粹主義的泥沼。

2. 議題捆綁與意涵混淆

邏輯上，民粹主義者只有將公投工具化，才可以更有效地增強自身合法性的迷惑力。論及公民投票的合法性，民粹主義者只是在輿論、話語中強調其合法性，但在實際的政治博弈過程中，其內心并未將公民投票作為人民主權的象征以示尊重，而是將其作為實現其目標的政治工具。

公投工具化的操作方式是將非正當議題與公投進行捆綁，形成“議題+公投”式的不同性質事物的聯結。其試圖建構如下邏輯：因為公投是合理的，那么通過公投進行的所有事項、議題都是合理的。其忽略的是，議題自身的非法性，并不能通過“議題+公投”的形式進行美化⑦。公投決議議題是有范圍的，只能對特定范圍內議題進行決議，而不能對正當范圍外議題進行表決。如果超越了特定議題范圍，公投并不能為特定議題決議提供合法性支持，相反，公投卻因為與非法議題的捆綁走向了歧途，進而招致多方批評。

除議題捆綁外，民粹主義還刻意擴大公投工具的意涵，即為達到其目的甚至不惜對“工具”任意改動。對公投的歪曲表現在公投的適用范圍與適用條件層面，在主權國家內部與國際法層面，公民投票表現為兩種不同的制度類型，其制度運行所遵守的規則也是不同的。地方的分離，須經全體人民同意或中央政府批準[15]。但是，分離主義者對公投應用場域的混淆，刻意抹殺民主性公民投票與國際法自決權之間的界限。將原本適用于主權國家范圍內的公投，忽視其發動條件、應用范圍，刻意捏造為所謂的地方“獨立”公投。在中國臺灣地區，“臺獨分子”鼓動的“分離公投”，既不是民主性公投，亦非國際法自決權性質的公投，而是不倫不類的非法公民投票。

當然，議題捆綁與意涵混淆存在一定的交叉，民粹主義者將非正當議題與公投捆綁，也會存在公投意涵混淆、擴大的情形。但是，兩者又有區分：民粹主義對議題捆綁的邏輯在于通過公投合法性過渡到議題決議合法性；而意涵擴大則試圖通過混淆不同類型公投的邊界，從中制造所謂的合法性。

三、理論與實踐的雙重侵擾——公民投票的民粹化隱憂

制度化是實現公意的重要環節，公意理論只有實現制度化才能從抽象的理論模型走向現實的制度實踐。而公民投票的民粹化趨向，則直接背離了公民投票的制度建構進程，具體包括引發思想理論的混亂與制度實踐的秩序紊亂。

（一）理論層面：公意偏離與理論解構

公民投票民粹化，一方面會造成公投偏離公意，另一方面則引發公投理論建構的混亂。

其一，是公投對公意的偏離。民粹主義基于“人民”與“精英”的對抗思維，構成了對人民本體認知、人民與精英關系以及民主制度等問題認知的歪曲化。而公民投票涉及人民直接參與，離不開普通民眾與代議制精英的關系問題，同時涉及制度建構問題，為民粹主義思想的滲入提供了可乘之機。與此同時，公民投票中也會存在“維護人民利益、反對精英壟斷政治”“倡導直接參與”等觀點論斷，與民粹主義的“純潔的人民反對腐敗的精英”、盲目推崇人民至上的觀點存在諸多相似之處。兩者之間雖然具有諸多差異之處，但其間的細微差異并不為普通民眾所（甚至研究者）熟知，往往會將兩者混淆，導致公投投票呈現出民粹主義傾向，進而偏離了公投的理論本源——公意理論。

其二，是阻滯公投理論的建構。民粹主義對公投的滲入，給公投理論建構加大了阻礙。公投制度實踐與公意理論具有高度的契合性，即公意具有較高合法性，因此衍生于公意理論的公投，也具有較高的合法性。在涉及公投與司法、行政、立法機關權力關系問題，以及與少數群體權利問題爭論時，許多研究往往將公投置換為人民主權，直接將人民主權作為研究對象討論上述爭議。但這里的問題是，對于民粹主義與公民投票理論的混淆，如果不加以辨析，易導致偏差性的理論認知：公投在實踐中出現的各方面的問題，都應歸結為人民主權本身；質疑民粹化的公民投票，或者質疑公投本身，就是反對人民主權。

總之，公民投票作為直接民主的制度形式之一，決定了公民投票的理論范疇，應當在人民主權理論范疇內，而非可以僭越人民主權理論，偏離甚至背離人民主權、公意。但是在實踐過程中，公民投票會滲入諸多學說、觀點，進而誤導、歪曲公民投票的理論本義。民粹主義與公民投票的混淆，導致公民投票理論建構出現混亂。

（二）實踐層面：權力越軌與制度紊亂

公民投票民粹化引發的實踐層面的問題，表現為權力越軌導致的制度紊亂，包括多元的政治權力關系問題、權責一致問題以及公投權力違憲等問題。

第一，多元政治權力間關系問題。具體表現為公民投票引起不同國家機構之間權力關系的紊亂。僅從人民身份的價值優先考慮，去認為公投是最接近于人民主權的制度形式，代議制機關對公投的否決就是違背人民主權的反客為主行為。在此邏輯下，造成了議會、行政與司法等機構對公民投票制約的弱化。例如，雖然諸多觀點支持對公民投票的司法審查，“公民投票也僅僅是一種特殊形態下的權力運作，它也應受憲法的制約”[16]。但是從政治實踐來看，其結果并不理想。當人民表達其意志時，不論其表決議題的權重，人民總是集立法者、制憲者、修憲者于一身[17]123，法官在推翻公投結果上存在較大難度。相反，在立法與行政機關爭奪公投發動權的權力劃分中，還可能為公民投票權力的擴大提供機會。例如，與約束公民投票的發動權相反，一些觀點認為應當擴大公投發動主體，主張通過賦予行政機關公投發動權來對立法機關構成牽制。該類觀點認為當行政權與立法權僵持的時候，公民投票可以作為立法與行政機關沖突的裁決者。這種觀點不利于彌合分歧⑧，賦予多個機關公民投票發動權可能造成公民投票的濫用，甚至加大公民投票的制度權重。對人民權力的高估，易造成制度失衡的新問題。

第二，權責關系問題。議會轉移決策權并不總是基于對公投的認同心理，其中有轉嫁責任的動機。議會在面臨具有爭議的議題時傾向于將議題拋給公民投票解決，而不管公民投票形式是否為解決爭議的最優方式。集體的人民往往免于被問責，反過來助長人民發動公民投票的動機，造成權責缺失的惡性循環。議會與人民，均存在發動公民投票的動機，進而帶來公民投票的濫用問題。因此，權責關系的混亂，會變更既有的權力運行軌跡，助長民粹主義者通過公投的杠桿撬動既有的政治權力秩序。因此，公投的權責關系混亂，最終會干擾既有的政治體系、架構的穩定。

第三，公投權力違憲問題。基于身份優先的思維，一些觀點認為公民投票所代表的高合法性，投票的結果可以突破憲法、法律的約束。需要厘清的是，現代憲法的理論來源于民主主義，憲法及制度規范是維護民主的重要體現，憲法與“人民至上”在本質上是一致的。人民主權所針對的客體并非針對憲法及民主制度，而是針對傳統的封建等級制貴族、君主等勢力，而非針對現代民主的產物——民主憲法。因此，公民投票不得違憲，違背憲法就是違背民主本身。但是，實踐過程卻存在對上述問題的混淆，公民投票的違憲行為依然存在。

結語

公民投票制度的良性運行，需要消解公民投票中的民粹主義要素。一方面需要在理論層面正本溯源，追溯而非偏離于公意理論。另一方面需要在制度實踐層面，持續建構并完善公民投票制度，實現權力內部邏輯自洽以及多元權力間的平衡穩定關系。

理論建構層面。公民投票理論的發展需要在如下幾個方面進行理論發展和創新。其一，是公民投票的中觀制度與宏觀政治哲學間的關系問題。需要厘清公民投票在何種程度上依托人民主權理論，又在何種程度上使具體制度形式區別于抽象理論的問題，并進一步明晰公民投票與公意、眾意之間的關聯。公民投票的決議結果，并非人民的“最終”意愿[18]。適度調整公民投票的合法性高度，減少直接標榜“公意”的方式來造勢與政策挾持。其二，是公民投票制度的制度邊界及其適應問題。厘清公民投票與間接民主、其他直接民主制度的關系問題，包括地位、功能比較等。公民投票的簡單多數票決形式，相對于代議制與協商民主等制度形式，其優勢與不足是什么，需要進一步框定其適應的場域和運行邊界，進而為具體情境中是否倡導公投提供客觀的參照，縮減民粹主義活動的空間。

制度建構層面。公民投票制度建構應當遵循權責統一、權力制約、程序正義等原則。價值問題不得違背科學性問題，科學定理、公理為價值問題制定規范與邊界，以此消解公民投票制度中的民粹主義要素。其一，對直接主體、關涉主體的相關方進行問責，可以通過限制公投權力、發動頻率，或對同一議題多次公投的方式進行變相問責。同時要求，區分代議制機關和人民主體的擔責問題，既不能造成問責缺失，又不能夠產生問責不清、責任轉嫁等問題。只有人民在直接掌握權力的同時，承擔權力對應的政治責任，才能實現制度的邏輯自洽，為制度的良性運行提供配套的制度保障。其二，建構起對公民投票權力的多方位的制約。如厘清不同性質公民投票的合法性位階，減少民粹主義者對公投的標榜公意的行為依據。在此基礎上，建構公民投票權力與立法、行政與司法機關之間的權力制衡規范，完善公投決議的審查制度，防止民粹力量借助公投合法性干擾權力機關正常職能。通過制度規范，抑制公民投票中民粹主義的發展空間。