身份轉變視角下我國公眾參與預算績效管理研究

關鍵詞：預算績效管理；臨時共同體；身份轉變；績效人

中圖分類號：D63

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.08.01

公眾參與是預算績效管理法治化、民主化、科學化的重要表現形式。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）（簡稱《意見》）提出，要“搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監督”。此后，人大監督、政協監督等逐漸成為開展預算績效評價的重要環節，在北京、山東等地得到探索和推廣。“人大代表”“評審專家”“評價人員”等在預算績效管理中屢見不鮮，特別是“評審專家”，儼然已成為一種社會頭銜。公眾通過不同的社會身份參與預算績效管理是一種十分重要但又為人所忽視的現象。

一、文獻綜述與理論構建

（一）文獻綜述

近年來，隨著我國政府績效管理的深入發展，績效評價主體日益多元化，公眾參與預算績效管理得到重視并研究。綜合來看，這些探索可分為兩種模式：一種為基于權利主義的公民觀。有研究指出，公民參與是現代民主政治的一種具體體現，公民參與政府績效評估實質上就是公民行使自己民主權利的過程。[1]既有作為法定意義上的公民權利，也有作為納稅人的權利。中國行政管理學會課題組將公民參與視為政府部門績效評估的基本原則。[2]有研究結合“公民參與階梯論”和我國實踐，將我國公民參與政府績效評估分成“政府主導與公民無參與階段”和“公民有限參與階段”兩個階段，指出公民參與的持續性、漸進性和系統性特征。[3]有研究認為，在影響公民與政府信任關系的因素中，政府績效是關鍵因素。[4]另一種為基于管理主義的顧客觀。這一模式興起于20世紀70年代新公共管理運動，將私營企業產品和服務運作模式運用到政府部門，將社會公眾和企業視為顧客、用戶、客戶，政府和公眾在公共產品和服務的生產過程中分別承擔了供給者和需求者的角色。同時，強調“顧客至上”原則，以“顧客”滿意為尺度進行公共產品和服務提供。[5]在此思路下，有研究分析了公共相對人參與公共部門績效評估的數量、方法、結構和比例，探討了評估對象作為評估主體的利與弊。[6]而公務員素質是顧客滿意度評價指標的重要構成。[7]將顧客進一步分為政府產品和服務的最終使用者和公共產品和服務供給過程中的參與者兩種類型，認為顧客滿意具有有限性和多層次性兩個基本特征[8]。

無論是公民觀，還是顧客觀，這兩種模式都致力于將政府績效評估由單純的內部評估引向內外部評估相結合，實現政府與公眾的良好互動關系。公民觀有利于最大限度地動員公眾參與評價，提高直接參與的積極性；而顧客觀有利于避免利益相關方參與，與公務員回避規定相契合。這為我國公民參與預算績效管理提供了思路，但也存在局限性：一是公民觀忽視了公職人員作為公民的一面，大多數以公民觀為出發點的評價研究都沒有將公職人員納入其中。二是在第三方機構參與預算績效管理中將評審專家排除在外，而實際上評審專家是預算績效管理中十分重要的參與主體。三是將“公眾”與“公民”概念混淆。由于公眾的日常用語性質和公民的法律性質相互區別的存在，二者模糊和混同使用都將降低其嚴肅性。概言之，無論是“顧客主權”還是“公民主權”，其背后都是政府邏輯和市場邏輯的角力，任何一種模式的滲透使用都應當權衡利弊。[9]在新一輪科技革命和多元主體治理的時代，這些關注“誰參與評估”“誰來評估”的問題，實際上已經解答為全民參與、人人參與，這意味著討論“誰參與評估”已經不再那么重要。但全民參與并不等同于全民都能參與，而績效改革也意味著績效身份的重建[10]。因此，“誰怎么參與”以及“誰如何在變動環境中參與”才更能反映公眾參與預算績效管理的實質意蘊。

（二）理論構建

社會身份（citizenship）理論起源于20世紀40年代末、50年代初，經由英國社會學家T.H.馬歇爾對古典自由主義的反思而形成。[11]馬歇爾將公民身份理解為公民權利、政治權利和社會權利的融合體，由此構成現代公民身份研究的理論基石，并對20世紀70年代亨利·塔菲爾和約翰·特納等人從心理學視角提出的社會認同理論（socialidentity theory）產生了深遠影響。社會身份理論主張，身份不僅定義了“我是誰”，還是個體與群體溝通的橋梁，以及個體歸屬感和榮譽感的重要來源。《中華人民共和國民法典》定義了人的初始狀態，即自然人。該法典規定，自然人是指基于自然出生而依法在民事上享有權利和承擔義務的個人。自然人及其民事權利能力始于出生，終于死亡。對于社會人，雖無明確的法律法規進行界定，但主要是人在社會環境中扮演的角色、身份和關系。這表明，公民身份既可以通過自然獲得，也可以通過個人努力獲得，但關鍵在于社會的認可。在以公民權利為核心的社會身份獲得過程中，既有法定賦予的一面，也有個體自我賦能的一面；既是自然人生存的必要組成部分，也是社會人發展的必要需求。這種二元權利生成過程體現了公民從被動賦權到主動賦能的轉變，是公民通過扮演不同的社會角色參與公共事務和私人事務治理的過程。這也導致了公眾群體身份的多樣性。

根據社會身份理論，本研究將參與預算績效管理中的個體統稱為“績效人”。廣義上，績效人指的是公共產品和公共服務的提供者和受益者；狹義上，僅指參與預算績效管理過程的人員。在理論上，通過選舉、任命、合同等制度安排，績效人、社會人、自然人三者之間可以實現相互轉換。在實踐中，自然人是績效人的基礎，而社會人是績效人的直接來源。我國實施的政府績效管理為預算績效管理主體的構建奠定了堅實基礎，而預算績效管理的實施則進一步明確了績效人的范圍和對象。值得注意的是，績效人的身份并非固定不變，它會隨著預算績效管理的需求而發生變化。

二、公眾參與預算績效管理過程中的社會身份及其轉變

隨著《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》（中發〔2012〕396號）的印發，圍繞專家學者庫、中介機構庫和監督指導庫三個智庫的建立健全，我國公眾參與預算績效管理的三個基本身份識別方式和劃歸方向日益明晰。

（一）預算績效管理過程中的公民身份

當前，我國預算績效管理過程中涉及的公民身份主要有五種，包括公職人員、評價人員、技術人員、人大代表、公民。

1.公職人員。公職人員一般指納入國家財政編制管理的人員，尤其是財政部門相關公職人員天然具備參與預算績效管理的優勢。在2003年我國政府績效評估興起時，公職人員既是評價的對象，也是評價的主體。2010年7月，按照國務院總體部署，中央紀律檢查委員會、監察部專門成立績效管理監察室。2012年，財政部正式成立預算績效管理工作領導小組，并明確領導小組及領導小組辦公室的職責，健全了預算績效管理領導體制和工作機制。2019年3月，財政部機構改革內設了預算績效管理處。從政府績效評估到預算績效管理，績效管理作為公職人員一項專門工作的職能定位日益明確，預算評審（含概算）、績效評價已成為全國各級財政評審機構的主要業務構成。概括來說，現階段公職人員參與預算績效管理主要有如下五種形式：一是起草、制定和修改預算績效管理規章制度；二是編制、上報和執行單位或項目預算績效目標；三是按照“誰支出、誰自評”原則進行績效自評；四是根據安排參與預算績效評價的協調溝通等事務性工作；五是在紀檢監察、審計檢查中履行監督管理職責。

2. 評價人員。自我國探索政府績效評價之初，第三方機構及人員便是重要的參與主體。作為獨立的專業機構，第三方機構對提升績效評價的獨立性和可信度，加強社會監督和擴大公眾參與，確保績效評價結果的客觀、公正發揮著積極作用。2014年8月，李克強總理主持召開國務院常務會議，聽取《關于“落實企業投資自主權、向非國有資本推出一批投資項目”政策措施落實情況的第三方評估的匯報》等政策落實情況，強調“國務院辦公廳要認真總結經驗，使第三方評估今后成為政府工作的常規機制”[12]；10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。”2021年1月、4月，財政部先后印發《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6 號）和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號），將第三方機構參與預算績效管理合法化、法治化。在此基礎上，財政部配套建設“預算績效評價第三方信用管理平臺”，以信息化的方式將第三方機構、委托方和財政部門予以連結，推動績效評價執業質量提升。

3.技術人員。我國專業技術人員得到重視是以1977年中共中央《關于召開全國科學大會的通知》明確提出恢復技術職稱為新起點，在將近半個世紀的變革發展中形成以職稱管理為制度規范的技術人員管理體系[13]。2003年11月，財政部、監察部共同發布《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2003〕119號），開啟了我國政府采購評審專家規范化管理之路。2016年11月，財政部將該辦法予以修訂，發布《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號），強調對專家實行從進入到退出的全流程管理。在此基礎上，2023年10月，財政部發布《預算評審管理暫行辦法》（財預〔2023〕95號），將預算評審領域評審專家管理予以規范化。此外，2013年11月，《財政部辦公廳關于使用政府采購評審專家監管系統有關事宜的通知》（財辦庫〔2013〕375號），啟用新的政府采購評審專家監管系統（即專家庫），進一步強調政府采購評審專家使用原則。以上文件和系統，將技術人員參與預算績效管理規范化、信息化、法治化。從實踐來看，技術人員在預算績效管理中的社會身份還會進一步細分為財務專家、業務專家、績效管理專家等。

4.人大代表。傳統意義上，人大代表參與預算績效管理是結果性參與，即在人民代表大會上審議預算決算報告的時候審議相關績效情況。這種參與依托人大會議制度化安排，屬于集體性參與性質，而缺少個體直接參與預算績效管理的機制設計。有鑒于此，2018年9月《意見》將人大代表參與由結果性參與延伸至過程性參與，即在預算績效管理，尤其是預算績效評價過程中，邀請人大代表參與監督審議。在本研究中，人大代表與政協委員參與預算績效管理過程和作用相似，因此不再將政協委員參與單獨列為一種社會身份。例如，2021年10月，北京市財政局發布《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》（京財績效〔2021〕1837號），第十四條參與事前評估各方職責明確：“市財政局組織開展的事前評估工作，應邀請人大代表、政協委員參與。市級預算部門和單位組織開展的重大項目、政策事前評估工作，可邀請人大代表、政協委員參與。參與評估的人大代表和政協委員對評估過程和被評估對象進行依法監督和民主監督。主要監督事前評估工作的規范性，并對事前評估項目、政策發表意見或建議，供專家組參考”。

5.公民。公民參與預算績效管理可以分為狹義公民參與和廣義公民參與兩種范疇。其中，狹義公民參與為基于參與權的參與，廣義公民參與為行使知情權、參與權、表達權、監督權四項基本權利的參與。公民身份的特殊性在于，它不僅作為自然人存在于社會當中，而且又以社會中的個體而成為潛在的預算績效管理參與方。“萬人評議政府”宣告了公民作為績效評價主體的不可或缺性，但展現出公民過程性參與政府績效管理存在的可持續性短板。在預算績效管理時期，公民結果性參與預算績效管理，即主要通過政府網站獲取相關政策文件、績效評價報告以及政府網上信息留言等了解和反饋預算績效管理，雖然豐富了參與形式，但依然存在事后參與、碎片化參與等不足。

（二）預算績效管理過程中的身份轉變

但以上公民身份并非績效人身份，要實現公民身份向績效人身份轉變，還需要一定條件。以單個周期的預算績效管理為例，我國預算績效管理過程中的身份轉變存在如下四個階段（圖1）。

1.第一階段：由自然人轉變為社會人。如前所述，自然人是績效人的基礎，自然人要參與預算績效管理，需將自然人身份轉為社會人身份。從國民教育體系的基礎性作用來看，公民接受國民教育是認知和實現身份轉變的開始。在此基礎上，通過國家和地方公職人員招考而轉為公職人員，通過企業招聘而成為評價人員，通過國家資格認定而成為專業技術人員，通過選舉而成為人大代表。

2.第二階段：由社會人轉變為績效人。公職人員根據安排而成為參與預算績效管理相關人員，第三方機構通過招投標成為預算績效管理的供應商，在此基礎上，技術人員受邀而成為評審專家，從而使之由預算績效管理的潛在參與者轉變為直接參與者。以財政部預算評審中心外部專家管理為例，外部專家成為評審專家須經過入庫和選用兩個環節。在入庫環節，外部專家須滿足既定的條件并經審核納入專家庫。在專家選用環節，評價組根據專業匹配等原則選取專家（圖1）。

3.第三階段：由績效人轉變為社會人。伴隨著預算績效管理周期性開展，階段性的預算績效管理工作完結，意味著已經形成的績效人要進一步回歸社會人。一般而言，在作為評價人員和技術人員的績效人轉變為社會人之際，以回歸原單位為主要去向。但也有例外，如公職人員因工作借調而在相當一段時間內成為績效人，而績效管理處（室、科）人員也會常態化作為績效人而存續。

4.第四階段：由社會人轉變為自然人。但回歸到社會人并非身份轉變的終點，資質有效期意味著技術人員須及時進行認證，選舉周期要求人大代表為競選而準備，評價人員也有合同期限的約束。總而言之，這些都意味著回歸自然人才是預算績效管理身份轉變的終點，并在新的預算績效周期走向新的起點。

三、公眾參與預算績效管理存在的問題

由上可知，我國公眾參與預算績效管理實際上形成一個臨時共同體，也表明這種參與是一種身份不對等的參與。績效人身份的存在是任務性而非職位性的。除了公職人員和評價人員、評價人員和技術人員因委托-代理關系而存在較強的約束關系，人大代表、公民在預算績效管理中處于一個較為松散的狀態中。

（一）合法性問題

身份轉變的合法性問題一直存在于預算績效管理當中。雖然《意見》明確將人大監督作為重要制度創新，但這一意見能否作為人大監督的法律依據，職責職能的增加是否擠占了人大履行自身職責職能等依然值得商榷。同樣，各地對以合同形式確立的評價人員仍然要求其進行資格資質認定，實際上反映的是對評價人員開展預算績效管理工作的合法性懷疑。按照“結果產生于選擇”的邏輯，對參與主體的選擇很大程度決定了預算績效管理的合法化程度。但若結果不能因此而重復，那么這樣的選擇就會成為合法化問題的根源。

（二）穩定性問題

某種程度上，預算績效管理的穩定性意味著預算績效管理的成熟度，而缺乏穩定性則意味著成熟度較低。當前，我國預算績效管理存在的明顯問題是，低穩定性和高流動性并存，且行業流動性和個人流動性嚴重影響預算績效管理工作秩序。從穩定性來看，公職人員gt;評價人員gt;技術人員gt;人大代表gt;公民。其中，評價人員因身處第三方機構，而技術人員面臨抽取隨機原則，評價人員更加具有參與的可能性，但整體而言這些人的績效人身份都會隨著預算績效管理工作，尤其預算績效評價工作的完成而宣告解散。

在政策設計上，《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》（中發〔2012〕396 號）將專家學者庫、中介機構庫和監督指導庫做了兩種定位，其一為智力支持，其二為制衡監督。這種設計使得公眾參與預算績效管理存在主體間的張力場。在實踐上，既有合同履約的因素，也有職業發展的原因。對于公職人員，參與預算績效管理既是一種行政事務，更是一種例行公事。對于技術人員和人大代表，參與預算績效管理更像是正式職業之外的“副業”，而無論是出于個人興趣或是其他因素，他們都無法為預算績效管理提供穩定的技術或成果輸出。公民參與預算績效管理隨意性更強，不確定性也更加明顯。唯有評價人員是專職預算績效管理，但咨詢公司、會計師事務所等第三方機構的多樣性又使得預算績效管理“市場”競爭加劇，往往呈現“僧多粥少”的態勢。從內部來看，第三方機構及人員也是“一榮俱榮、一損俱損”的狀態，信用管理平臺意味著第三方機構須不斷提高績效評價質量才能基業長青，而評價人員工作質量又構成了第三方機構工作質量的基礎。

（三）專業性問題

專業性問題產生于兩個方面：一是評價人員和技術人員流動性產生的專業性不均衡問題；二是公職人員、人大代表以及公民的不確定性產生的專業性缺失問題。對于第三方機構而言，專業性問題集中表現為績效評價工作質量參差不齊和部分第三方機構存在執業狀況混亂。對于公職人員、人大代表以及公民，專業性缺失的問題使之參與預算績效管理成為一種形式大于內容的活動，或者“重在參與”而非提出專業意見和建議。由于公職人員、人大代表以及公民的缺位，第三方機構承擔了預算績效管理產出與成效歸納者的工作，也代表了我國公眾參與預算績效管理的成果與質量。

但現有的職稱資格認證并沒有解決大多數人的專業性缺失問題。譬如，在一則回應網民對政府采購過程中的第三方專業機構專業性疑惑時，有關財政部門答復為：“《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2015〕205號）中參與需求編制和履約驗收的第三方專業機構，是指相關領域專業機構，包括科研單位、設計單位、監理單位、審計事務所、律師事務所、咨詢公司、檢測機構等在有關領域從事專業工作的單位，具體由采購人根據項目實際情況自主確定。”①如果按照采購人自主確定，政府采購將陷入自我認證的邏輯循環當中。

結語

公眾參與預算績效管理是建立在公眾身份基礎上的參與，是具象化而非抽象化的主體活動。在一個完整的預算績效管理流程中，公眾經歷了四次身份轉變：自然人到社會人、社會人到績效人、績效人到社會人、社會人到自然人。但從實踐看來，人們更多地關注社會人到績效人這一階段的身份轉變，也是在這一階段形成了公眾參與預算績效管理的臨時共同體。在全面實施預算績效管理中，公眾身份轉變呈現出常態化、頻繁化的趨勢，這意味著開展預算績效管理過程中，不得不將相當一部分注意力轉至為實現公眾身份轉變而進行的準備和執行。

無論是通過考試而獲得公職人員身份，或是通過合同獲得評價人員身份，或是通過資格認定獲得技術人員身份，抑或選舉任命的人大代表，他們都是現代契約的不同表現形式。與有償報酬的評價人員和技術人員相比，無償付出的公職人員、人大代表以及公民更具有社會責任感，但評價人員和技術人員存在職業發展空間不足以及由此帶來的流動性問題，而公職人員、人大代表以及公民則存在參差不齊的專業素養。但無論如何，二者均存在并亟待解決轉變身份后的可持續性難題。