環(huán)境分權視角下“環(huán)保垂改”政策對城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響

關鍵詞 環(huán)境分權；機構改革；環(huán)境管理制度；綠色轉(zhuǎn)型；雙重差分模型

中圖分類號 F205 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）08-0047-12 DOI：10. 12062/cpre. 20240513

改革開放以來，中國城市化、工業(yè)化進程加快在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也導致了自然資源過度消耗、工業(yè)污染突出、生態(tài)破壞嚴重等問題。嚴峻的環(huán)境形勢對環(huán)境管理制度提出了更高要求［1］。然而，中國長期以來形成“條塊并存，以塊為主”的環(huán)境管理制度［2］，不僅導致地方環(huán)保部門受上級環(huán)保部門和地方政府的雙重領導，面臨獨立性缺失的現(xiàn)實約束［3］，而且其效能發(fā)揮很大程度上取決于地方政府環(huán)境治理的主動意愿［4-7］。為破除這一困境，中國政府于2016年宣布實施省以下環(huán)保機構垂直化改革（以下簡稱“環(huán)保垂改”），頒發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這是環(huán)境保護工作首次在體制機制方面的重大改革［8］，也是中央政府針對前期“條塊并存，以塊為主”環(huán)境管理制度效果不佳問題進行的主動糾偏，環(huán)境管理權責的合理分配是此次環(huán)境制度改革的關鍵。從環(huán)保權責分配視角看，“環(huán)保垂改”意味著中國環(huán)境管理制度向集權化方向轉(zhuǎn)變。那么，這一轉(zhuǎn)變能否提高環(huán)境治理效率、促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型？“環(huán)保垂改”政策通過什么機制對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)生影響？政策效果是否具有異質(zhì)性與空間溢出性？探究上述問題，既為中國現(xiàn)階段環(huán)境管理制度的改革深化提供理論解釋，也有利于探索推動區(qū)域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的實踐路徑，對實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

1文獻綜述

與本研究相關的文獻主要有3類。第一類關注環(huán)境分權的污染治理效應和綠色發(fā)展效益。環(huán)境分權著眼于不同層級政府間環(huán)境事務管理權力的分配［9］。自2001年Oates提出環(huán)境分權以來，學術界尚未就環(huán)境治理集權還是分權達成一致。部分學者認為環(huán)境分權具有信息成本優(yōu)勢和因地制宜優(yōu)勢，能夠提高地方污染治理水平［10］，提升綠色技術創(chuàng)新能力［11］，促進環(huán)境質(zhì)量提高［12-13］。環(huán)境分權反對者則認為環(huán)境集權可以避免地方政府以環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的“逐底競爭”［14］，有助于解決污染外溢性損害和環(huán)境治理“搭便車”困境［15］，提高環(huán)境治理服務供給效率，并認為環(huán)境分權可能因激勵扭曲而無法約束污染排放，從而削弱減排效果、減緩工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型進程［3，16］。

第二類聚焦經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響因素。已有文獻主要集中于綠色技術進步、產(chǎn)業(yè)結構、環(huán)境規(guī)制、經(jīng)濟管理制度等對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響。綠色技術創(chuàng)新作為高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動力，在引領經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用［17］。此外，產(chǎn)業(yè)結構合理化和高級化能夠提高綠色全要素生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟綠色發(fā)展［18］。在參與環(huán)境治理過程中，嚴格的環(huán)境規(guī)制增加了企業(yè)治污成本，但也可能發(fā)揮倒逼企業(yè)提升綠色技術創(chuàng)新的效果，影響綠色全要素生產(chǎn)率［17， 19］。從經(jīng)濟制度來看，卞元超等［20］發(fā)現(xiàn)財政分權體制下的市場分割通過抑制效率提高和技術進步，阻礙了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。近年來，隨著環(huán)境管理體制的日益完善，越來越多學者開始關注環(huán)境制度性因素對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型進程的影響。

第三類關注“環(huán)保垂改”的邏輯機理和政策效果。關于“環(huán)保垂改”的邏輯機理，部分研究發(fā)現(xiàn)實行“環(huán)保垂改”后，環(huán)保機構層級的減少能夠加快信息流動，降低因?qū)訉觽鬟f帶來的信息失真，上級環(huán)保機構統(tǒng)籌處理環(huán)境任務的模式有助于協(xié)調(diào)解決跨界污染問題［21-22］。此外，“環(huán)保垂改”使地方環(huán)保機構獨立于地方政府，意味著地方政府對地方環(huán)保部門的約束隨之減弱。如席鵬輝［23］發(fā)現(xiàn)“環(huán)保垂改”能夠弱化地方財政激勵對環(huán)保部門正常履行環(huán)境治理職能的制約作用。關于“環(huán)保垂改”的政策效果，多數(shù)學者認為環(huán)保機構垂直化改革有助于擺脫環(huán)境治理困境、提升環(huán)境治理效率［24-26］，促進污染企業(yè)綠色生產(chǎn)率提高和企業(yè)綠色投資［21］。然而，部分學者也指出，“環(huán)保垂改”雖在一定程度上能夠減少政企合謀，但由于污染排放和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有外部性，且改革往往涉及多個地區(qū)、多個部門，其順利實施還依賴于政府機構，無法完全杜絕地方政府干預，因此政策效果難以保障［27］。

梳理已有文獻發(fā)現(xiàn)：第一，已有文獻尚未就“環(huán)保垂改”的政策效果達成一致，且較少有研究從環(huán)境事務管理權力配置變化視角解釋“環(huán)保垂改”政策的實質(zhì)，并探究其對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響和傳導機制。第二，目前研究探討經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑主要集中于技術進步、產(chǎn)業(yè)結構和環(huán)境規(guī)制等，較少從體制機制出發(fā)對環(huán)境管理制度進行考量。第三，少數(shù)研究關注“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，但結合中國實際對“環(huán)保垂改”政策影響的異質(zhì)性分析和空間溢出性分析不夠全面。鑒于此，本研究基于2005—2021年280個地級市面板數(shù)據(jù)，構建多期雙重差分模型，對“環(huán)保垂改”政策的城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效果展開研究。本研究的邊際貢獻在于：一是立足中國環(huán)境管理制度變革實踐，指出“環(huán)保垂改”政策的實質(zhì)是環(huán)境分權程度的變化，系統(tǒng)性探討環(huán)境管理事權在各級政府間的劃分變革對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，既拓寬了環(huán)境分權表現(xiàn)形式的研究范疇，也是對環(huán)境管理制度改革效果評估的有益補充。二是從市場反應和地方政府行為兩個方面揭示了“環(huán)保垂改”政策影響經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在作用機制，基于有效市場和有為政府視角，考察“環(huán)保垂改”政策通過資源配置和地方政府環(huán)境治理支出對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，豐富了環(huán)境分權制度與經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型關系的機制研究。三是充分結合中國發(fā)展現(xiàn)狀與制度特色，考慮了中國式財政分權制度、約束性污染控制目標、城市級別及地理位置差異等現(xiàn)實因素，對“環(huán)保垂改”政策的城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效應進行了異質(zhì)性檢驗，為針對性提高環(huán)境管理實踐水平提供了啟示。

2 理論分析與研究假說

2. 1 “環(huán)保垂改”政策與經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型

環(huán)保政策的實施效果深刻影響著經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型進程。中國已實行的中央環(huán)保生態(tài)督察、環(huán)保目標責任制、環(huán)保約談、環(huán)保法庭、環(huán)保稅等一系列政策措施雖取得一定成效，但難以從根本上改善環(huán)境治理困境。以明晰環(huán)保權責為目標的環(huán)境管理制度改革成為突破現(xiàn)行環(huán)境治理模式困境的關鍵。既有研究表明，“條塊并存”下地方環(huán)保部門需接受上級環(huán)保部門與地方政府雙重領導，而二者在實現(xiàn)環(huán)保目標與經(jīng)濟目標方面的取舍差異給環(huán)保職能履行帶來了嚴重阻礙。“以塊為主”的屬地管理強化了地方政府行政干預，由于地方環(huán)保機構在人事、財政等方面受地方政府制約，環(huán)保監(jiān)察、監(jiān)測、執(zhí)法工作的獨立性、公正性和協(xié)同性難以保障［22， 28］。為了改革“條塊結合，以塊為主”的環(huán)境管理體制中存在的央地政府間、地方政府間博弈和環(huán)保權責劃分模糊等問題，2016年中央強力推進“環(huán)保垂改”，推行以省級環(huán)保部門為主的垂直管理體制，強調(diào)省（自治區(qū)、直轄市）及所轄市、縣的監(jiān)測、監(jiān)察工作統(tǒng)一由省級環(huán)保部門負責，地市級環(huán)保部門實行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理，縣級環(huán)保部門作為地級市環(huán)保部門的派出機構，負責屬地內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)測工作［26］。各級地方政府對生態(tài)環(huán)境負責并接受環(huán)境目標考核，以及上下級環(huán)保機構間的“條關系”加強，均為“環(huán)保垂改”政策下環(huán)境集權強化的客觀表現(xiàn)，如圖1所示。

“環(huán)保垂改”政策的實質(zhì)是針對“條關系”的環(huán)境分權制度改革，通過將環(huán)境管理事權上收至省級層面，強化環(huán)境集權，破除“以塊為主”的地方保護主義。為了有效平衡地方政府與地方環(huán)保部門間的環(huán)境治理權責，以集權化為特征的“環(huán)保垂改”政策，一方面，限制了地方政府“人、財、物、事”等方面的支配權力，保護了地方環(huán)保部門環(huán)境治理權力的獨立性，在倒逼高污染企業(yè)進行綠色技術創(chuàng)新的同時促進綠色企業(yè)發(fā)展，從而加快產(chǎn)業(yè)結構升級，推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。另一方面，要求地方政府接受環(huán)境目標考核，并對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責，強化了地方政府環(huán)境治理責任，提高了地方政府對生態(tài)環(huán)境保護事務的重視程度，可以通過嚴控環(huán)境不達標項目和支持環(huán)境友好型項目等措施，引導地方政府“逐頂競爭”，從而促進經(jīng)濟綠色發(fā)展［19］。因此，本研究提出假說1。

假說1：“環(huán)保垂改”政策有助于提升經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平。

2. 2“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響機制

在市場反應和地方政府環(huán)境治理行為方面，要素資源配置變化和地方政府環(huán)境治理支出可能是“環(huán)保垂改”政策作用于經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的潛在機制。“環(huán)保垂改”政策不僅涉及環(huán)境治理權責在不同層級政府、環(huán)保部門間的重新分配，也可能引起勞動力、資本等要素資源的配置變化。一方面，“環(huán)保垂改”政策可以促進生產(chǎn)要素自由流動，降低改革城市的要素價格扭曲和配置扭曲。在原來“條塊并存，以塊為主”的環(huán)境管理制度下，為了獲取短期經(jīng)濟效益，地方政府通過扭曲土地、資本和資源環(huán)境等要素價格，釋放要素價格優(yōu)惠信號，誘導污染企業(yè)投資［26］；與此同時，地方政府對環(huán)境保護事務的行政干預會將要素限制在特定領域和特定企業(yè)，降低了要素資源配置效率［29］。而“環(huán)保垂改”政策打破了地方政府在環(huán)境治理方面對污染密集型企業(yè)的“地方保護主義”，減少了地方政府對生產(chǎn)要素自由流動的誘導和限制，有利于緩解要素價格扭曲和配置扭曲，為要素資源市場化配置提供了空間［25］。另一方面，“環(huán)保垂改”政策釋放出環(huán)境治理新信號，引導生產(chǎn)要素從非清潔產(chǎn)業(yè)流向清潔產(chǎn)業(yè)，有助于發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)節(jié)作用［30］，擴大生產(chǎn)要素種類和價格的選擇范圍，從而緩解要素市場扭曲。此外，已有大量文獻證實提升資源配置效率有利于促進綠色全要素生產(chǎn)率、綠色技術創(chuàng)新和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展［30-32］。基于以上分析，本研究提出假說2。

假說2：“環(huán)保垂改”政策通過提升資源配置效率推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

地方政府環(huán)境治理支出是推動區(qū)域綠色發(fā)展的重要手段，環(huán)境治理支出增加能夠有效提升經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平［33-34］。在“條塊并存，以塊為主”的環(huán)境管理制度下，“以塊為主”的屬地管理原則無法解決環(huán)境污染的負外部性；同時，環(huán)境治理中的“搭便車”問題導致地方政府環(huán)境治理積極性不高，這意味著在協(xié)調(diào)機制不健全的情形下，環(huán)境分權一定程度上增加了環(huán)境治理的難度，導致環(huán)境治理支出不足［35］。“環(huán)保垂改”政策實施后，主要環(huán)境管理權力上收至省級環(huán)保部門，環(huán)境集權化趨勢加強，有助于解決跨界環(huán)境管理事務的治理難題。這一方面使環(huán)境污染外溢性帶來的負外部性被內(nèi)部化，另一方面有助于減少環(huán)境治理正向溢出效應引致的“搭便車”現(xiàn)象［36］。對環(huán)境污染和環(huán)境治理外部性的糾正，有助于調(diào)動地方政府環(huán)境治理積極性，促進地方政府擴大環(huán)境治理支出規(guī)模，為經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型提供資金保障。基于此，本研究提出假說3。

假說3：“環(huán)保垂改”政策通過促進地方政府環(huán)境治理支出推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

2. 3 “環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型影響的異質(zhì)性

“環(huán)保垂改”的政策效果可能因城市級別不同而不同。通常省會城市是一個地區(qū)的政治、經(jīng)濟、金融中心，相較于其他地級市，擁有更高的行政地位和更強的經(jīng)濟金融實力，但同時也面臨著更加嚴格的政治約束［24， 37］，政企合謀空間天然不足，而非省會城市面臨的監(jiān)管相對寬松。因此，在非省會城市，推動環(huán)境管理權力上收、破除地方政府干預的“環(huán)保垂改”政策效果可能更為顯著。

經(jīng)濟基礎、市場化程度、執(zhí)政水平、創(chuàng)新水平等稟賦差異可能導致不同區(qū)域在“環(huán)保垂改”政策影響下呈現(xiàn)不同的政策效果。相較于西部地區(qū)，東部和中部地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，地方政府執(zhí)政水平高且重視環(huán)境治理，對地方環(huán)保部門的干預程度較低；而西部地區(qū)依賴地區(qū)資源稟賦和承接東部、中部地區(qū)淘汰產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟，政企合謀動機強烈。此外，西部地區(qū)省份多處于內(nèi)陸地區(qū)，市場化程度不足，技術條件相對落后，可能因統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域等環(huán)境管理問題的能力不足，導致政策效果欠佳。

財政分權賦予地方政府一定財政自主權，調(diào)動了各地政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要動力之一［38］。然而，財政分權激勵下基于GDP增長的“晉升錦標賽”也導致地方政府傾向于降低環(huán)境規(guī)制門檻促進經(jīng)濟增長［39］。相較于財政分權度較低的地區(qū)，高財政分權度地區(qū)的財政支出自由化程度更高，地方政府將財政支出用于短期能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的非環(huán)境治理事項傾向更強，這將導致地方環(huán)境治理支出被擠占。而“環(huán)保垂改”政策有助于破除地方政府干預、壓實地方政府環(huán)境監(jiān)督責任，這對促進高財政分權度地區(qū)增加環(huán)境治理支出具有更加顯著的作用，更有利于促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

在“十一五”規(guī)劃中，主要污染物減排目標被首次確立為環(huán)境約束性指標，在2007年被正式納入地方政府績效考核體系，但地方政府在執(zhí)行中央政府下達的環(huán)保目標任務時仍會存在差異，是否公布約束性污染控制目標是地方政府環(huán)保治理決心和能力的重要體現(xiàn)。相較于公布約束性污染控制目標的地區(qū)，未公布地區(qū)的地方政府受到較弱的外部監(jiān)管約束和公眾監(jiān)督，自我施壓程度較低［40］。在未公布地區(qū)，“環(huán)保垂改”政策削弱了地方政府對地方環(huán)保部門的掣肘，能夠從體制機制優(yōu)化角度化解地方政府環(huán)境治理不作為問題，有利于促進該地區(qū)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。而在公布約束性污染控制目標的地區(qū)，該政策的改革效果可能相對較弱。基于此，本研究提出假說4。

假說4：在非省會城市、東部和中部地區(qū)、高財政分權度和未公布約束性污染控制目標的城市，“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型有明顯的促進作用。

3研究設計

3. 2變量選取與數(shù)據(jù)來源

3. 2. 1變量選取

被解釋變量：城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型程度（GTFP）。經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型程度采用基于EBM?GML方法計算所得的綠色全要素生產(chǎn)率衡量。參考已有研究［42］，選取資本、勞動和能源消費作為投入要素；在產(chǎn)出要素的選取上，期望產(chǎn)出包括城市生產(chǎn)總值，并以2004年為基期進行平減，非期望產(chǎn)出包含工業(yè)廢水、工業(yè)煙塵、工業(yè)二氧化硫、細顆粒物和二氧化碳。

解釋變量：“環(huán)保垂改”政策（EVR）。在估計“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響時，設置“環(huán)保垂改”政策虛擬變量，如果某城市在某年頒布改革實施方案，當年及之后年份的EVR 值取1，否則取0。

控制變量：為了盡可能減少結果偏誤，參考已有文獻［43-44］，引入可能對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效果產(chǎn)生影響的控制變量。選取的控制變量有：財政分權（FD），以地級市人均財政支出占地級市人均財政支出和省級人均財政支出之和的比重表示；橫向環(huán)境分權（HED），以地級市政府工作報告中環(huán)境相關詞匯出現(xiàn)頻數(shù)占總詞頻數(shù)的比重表示；產(chǎn)業(yè)結構合理化（IND），以考慮了不同產(chǎn)業(yè)影響經(jīng)濟發(fā)展權重的泰爾指數(shù)法測度，并對其取對數(shù)；地方政府競爭（GOC），以各地區(qū)實際利用外資額的對數(shù)測度；綠色技術創(chuàng)新（GTI），以授權的綠色發(fā)明專利總數(shù)的對數(shù)表示；環(huán)境規(guī)制（ER），以賦權后5種污染物處理率合成指數(shù)的對數(shù)表示；人口密度（PD），以年末總人口數(shù)與行政區(qū)域面積比值的對數(shù)表示；約束性污染控制目標（ET），以地級市政府工作報告中是否公布具體、明確的數(shù)值型約束性污染控制目標表示，公布取1，未公布則取0。值得注意的是，區(qū)別于環(huán)境分權所指的上下級政府間環(huán)境管理事權的縱向劃分，橫向環(huán)境分權是指地方政府在不同部門間的橫向行政資源配置劃分［2］。

3. 2. 2數(shù)據(jù)來源

鑒于數(shù)據(jù)可獲取性，本研究未涉及西藏、香港、澳門和臺灣，最終選取2005—2021年280個地級市的面板數(shù)據(jù)作為研究樣本。由于北京、上海、天津和重慶4個直轄市的行政管理體制具有特殊性，在經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境治理能力等方面領先于其他地級市，故未納入直轄市樣本。其他部分地級市樣本，三沙、儋州、畢節(jié)、銅仁、普洱、海東、吐魯番和哈密，由于管轄范圍變更、設立時間較短和數(shù)據(jù)缺失嚴重等問題被剔除。原地級市萊蕪2019年撤市劃區(qū)，但鑒于其數(shù)據(jù)完備度較好，保留該樣本。本研究數(shù)據(jù)主要來自歷年各地區(qū)環(huán)境公報、《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》、中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫、中國國家知識產(chǎn)權局（SIPO）、國泰安數(shù)據(jù)庫（CSMAR）、Wind數(shù)據(jù)庫和中國碳核算數(shù)據(jù)庫（CEADS）等。針對部分數(shù)據(jù)缺失的問題，主要通過插補法對缺失數(shù)據(jù)進行平滑處理。表1報告了主要變量的描述性統(tǒng)計。

4 實證結果分析

4. 1 基準回歸結果

基于式（1）考察“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，估計結果見表2。從表2可以看出，未納入控制變量時，“環(huán)保垂改”政策對綠色全要素生產(chǎn)率影響的估計系數(shù)為正，但不顯著。添加控制變量后，估計系數(shù)在10%的水平上顯著。基準估計和納入控制變量后的回歸結果顯示，“環(huán)保垂改”政策對滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率影響的估計系數(shù)均在1%的水平上顯著，表明此次“環(huán)保垂改”政策能夠有效驅(qū)動城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

此外，本研究考察了“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟增長和污染物排放的影響，經(jīng)濟增長以人均城市生產(chǎn)總值表示，各污染物包括工業(yè)廢水、工業(yè)煙塵、工業(yè)二氧化硫和細顆粒物，估計結果見表3。從表3可以看出，“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟增長影響的估計系數(shù)在1%的水平上顯著為正，表明“環(huán)保垂改”政策有利于促進地區(qū)經(jīng)濟增長。“環(huán)保垂改”政策對工業(yè)二氧化硫、細顆粒物和工業(yè)廢水排放量的影響系數(shù)均在1%的水平上顯著為負，對工業(yè)煙塵排放的影響為負但不顯著，這表明“環(huán)保垂改”政策對多數(shù)污染物排放具有顯著的抑制作用。整體來看，“環(huán)保垂改”政策不僅抑制了眾多污染物排放而且有利于經(jīng)濟增長。綜合以上結果可知，“環(huán)保垂改”政策能夠顯著推進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，假說1得到驗證。

4. 2穩(wěn)健性檢驗

4. 2. 1平行趨勢檢驗

雙重差分法有效的前提是滿足平行趨勢假定，即處理組和對照組在政策沖擊前擁有相對一致的發(fā)展趨勢。圖2展示了被解釋變量為滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率的平行趨勢檢驗結果。可以看出，在“環(huán)保垂改”政策實施前，估計系數(shù)在0附近波動，實驗組和對照組之間差異并不顯著；在政策實施后，估計系數(shù)顯著為正，表明平行趨勢檢驗通過。此外，從動態(tài)效應看，“環(huán)保垂改”政策對城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平產(chǎn)生促進作用，政策效果具有持續(xù)性。

4. 2. 2反事實檢驗

通過人為設定“環(huán)保垂改”政策的實施時間進行反事實檢驗。將各地級市“環(huán)保垂改”時間分別統(tǒng)一提前，如果“環(huán)保垂改”政策的估計系數(shù)不顯著，則表明經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型程度的提高是由“環(huán)保垂改”政策而非其他因素引起的。否則，基準回歸結果不可靠。反事實檢驗結果見表4，結果顯示，pre2year 和pre3year 的系數(shù)均不顯著，表明如果將各地級市“環(huán)保垂改”政策實施時間分別統(tǒng)一提前2～3年，則“環(huán)保垂改”政策的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效果不存在。因此，基準回歸結果穩(wěn)健。

4. 2. 3安慰劑檢驗

為了排除其他隨機因素或遺漏變量對上述基準回歸結果的干擾，參考李強等［36］的研究，通過隨機分配“環(huán)保垂改”政策實施城市進行安慰劑檢驗。重復500次隨機抽樣過程，以構建一個虛擬處理組執(zhí)行基準回歸。圖3報告了以滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率為被解釋變量的500個估計系數(shù)及其P 值分布。“環(huán)保垂改”的估計系數(shù)分布集中在0附近，且絕大部分落在0. 009的左側，表明上述回歸結果并非由其他隨機因素或遺漏變量引起。

4. 2. 4排除其他政策影響

樣本期內(nèi)其他環(huán)境政策也可能對城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平產(chǎn)生影響，如2007年國家制定的排污權交易試點政策，2012年發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，2018年1月1日起執(zhí)行的新的環(huán)境保護稅和自2016年開始的中央環(huán)保督察。上述環(huán)境政策的實施年份與“環(huán)保垂改”政策實施年份部分重合，為了排除上述環(huán)境政策的干擾，在基準回歸模型的基礎上分別加入了上述4項政策的虛擬變量，考察“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，估計結果見表5。可以發(fā)現(xiàn)，在納入上述4項政策后，“環(huán)保垂改”政策的估計系數(shù)仍至少在10%水平上顯著為正，實證結果依然穩(wěn)健。

4. 2. 5 傾向得分匹配-雙重差分法

為了進一步排除基準回歸結果中可能存在的系統(tǒng)性誤差問題，采用傾向得分匹配法（propensity score match?ing，PSM）對處理組和對照組進行匹配，進而采用雙重差分模型對“環(huán)保垂改”政策的城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型促進效應進行檢驗。表6結果顯示，除以綠色全要素生產(chǎn)率為被解釋變量的基準估計外，EVR 的系數(shù)均至少在10%的水平下顯著為正。

4. 3影響機制分析

在驗證了“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型存在顯著且持續(xù)的正向促進作用后，為了進一步探究其內(nèi)在機理，從市場反應和地方政府行為變化維度分析其傳導機制。參考李青原等［45］的方法，設定如下模型：

式中：M_it 為資源配置效率和地方政府環(huán)境治理支出的代理變量，γ₀、γ₁、γ_j為模型中的待估參數(shù)。本研究以資源錯配程度這一反向指標表征資源配置效率，其含義是要素無法自由流動導致資源配置偏離帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，通常包括資本錯配和勞動錯配。參考陳永偉等［46］的方法，測算勞動錯配度（DISL）和資本錯配度（DISK），DISL 和DISK 越大，勞動錯配度和資本錯配度越高。參考黎文靖等［47］、鄭思齊等［48］的研究，采用環(huán)境治理投資額的對數(shù)表征地方政府環(huán)境治理支出（EE）。其他變量含義同公式（1）。

資源配置效率變化是“環(huán)保垂改”政策打破行政干預，推動要素資源市場化配置的市場反應，而地方政府環(huán)境治理支出是“環(huán)保垂改”政策引致的地方政府環(huán)境治理行為變化的重要表現(xiàn)。市場反應的機制檢驗結果見表7。可以看出，無論是否添加控制變量，“環(huán)保垂改”政策對勞動錯配影響的估計系數(shù)均在1%水平上顯著為負，對資本錯配影響的估計系數(shù)均在5%水平上顯著為負，說明緩解勞動錯配和資本錯配是“環(huán)保垂改”政策發(fā)揮經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型積極作用的重要傳導機制。本研究以“環(huán)保垂改”政策為切入點，發(fā)現(xiàn)環(huán)境集權能夠通過抑制勞動錯配和資本錯配提升綠色全要素生產(chǎn)率，這與屈小娥等［30］的研究中，資源錯配是環(huán)境分權影響高質(zhì)量發(fā)展重要傳導渠道的觀點一致。

地方政府環(huán)境治理行為的機制檢驗結果見表7。結果顯示，無論是否添加控制變量，“環(huán)保垂改”政策對地方政府環(huán)境治理支出影響的估計系數(shù)均顯著為正，表明“環(huán)保垂改”政策促進了地方政府增加環(huán)境治理支出，從而推進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型進程。這與韓超等［24］的研究結論有所不同，他們認為環(huán)保機構垂直化改革并未增加地方政府環(huán)境治理投入。這可能是因為上述研究僅檢驗了2010年以前部分城市自發(fā)進行環(huán)保機構垂直管理改革的效果，而本研究聚焦在更廣泛時空維度下的全國性“環(huán)保垂改”政策，該政策要求全國各地區(qū)按照下發(fā)文件遵照執(zhí)行，力度更強、范圍更廣、改革更徹底，因而發(fā)揮政策效果的可能性更大，更有利于促進地方政府增加環(huán)境治理支出。總體來看，“環(huán)保垂改”政策能夠破除區(qū)域壁壘和企業(yè)保護，使不同主體擁有平等使用要素資源的權利，有助于市場這一“看不見的手”發(fā)揮作用；同時，“環(huán)保垂改”政策下主要環(huán)境管理權力的上收，有利于統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)跨界環(huán)境管理事務問題，環(huán)境治理外部性的糾正有利于提高地方政府環(huán)境治理積極性，促進地方政府增加環(huán)保支出，是助力“有為政府”建設的重要手段。該政策對綠色全要素生產(chǎn)率的提升作用主要通過推動要素資源市場化配置和促進地方政府環(huán)境治理支出實現(xiàn)，假說2和假說3得到驗證。

4. 4 異質(zhì)性分析

4. 4. 1 基于城市級別的異質(zhì)性分析

本研究將280個地級市樣本劃分為26個省會城市和254個非省會城市。表8結果顯示，在非省會城市，“環(huán)保垂改”政策能夠有效促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型；在省會城市，“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響則不顯著。可能的原因是，一方面，相較于非省會城市，省會城市在獲取公共資源、財政投入和優(yōu)惠政策方面具有比較優(yōu)勢［49］，使其在經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型意識和措施方面相對領先；另一方面，省會城市處于省級行政區(qū)域的核心，面臨著更為嚴格的政治約束，政企合謀程度相對較低，綜合來看，“環(huán)保垂改”政策發(fā)揮改革效果的空間相對有限。因此，在省會城市，“環(huán)保垂改”政策未對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)生明顯影響，而在非省會城市中，該政策在推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型方面取得了良好效果。

4. 4. 2 基于地理位置的異質(zhì)性分析

中國地域遼闊，不同區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理水平等方面存在較大差異。因此，本研究將樣本劃分為東部、中部和西部地區(qū)三大區(qū)域，回歸結果見表8。由以滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率為被解釋變量的估計結果可知，“環(huán)保垂改”政策顯著促進了東部和中部地區(qū)的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，而在西部地區(qū)“環(huán)保垂改”政策的估計系數(shù)為負且不顯著。該結論與馬越越等［14］的研究結論相似，可能的原因是，經(jīng)濟實力和環(huán)境治理水平相對領先的東部和中部地區(qū)能夠為“環(huán)保垂改”政策提供更優(yōu)越的基礎保障，改革阻力相對較小，對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的促進作用顯著；而在西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，往往會犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長，“環(huán)保垂改”政策可能遇到更大改革阻力，經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效果不明顯。

4. 4. 3基于財政分權度的異質(zhì)性分析

環(huán)境分權對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響因財政分權程度變化而變化［50］，“環(huán)保垂改”的政策效果也可能受地方財政分權程度的影響。以財政分權度的平均數(shù)為界，將樣本劃分為高財政分權度地區(qū)和低財政分權度地區(qū)，回歸結果見表8。可以發(fā)現(xiàn)，在高財政分權度地區(qū)，“環(huán)保垂改”政策對滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率影響的估計系數(shù)在10%的水平上顯著，而在低財政分權度地區(qū)，“環(huán)保垂改”政策的影響不顯著。即“環(huán)保垂改”政策對財政分權度較高地區(qū)的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型具有更明顯的促進效應。這可能是因為高財政分權度地區(qū)財政支出自主性較高，為地方保護主義滋生提供了空間，地方政府傾向于將財政資源用于能帶來短期經(jīng)濟效益的事項，而“環(huán)保垂改”政策順利實施能夠有效破除地方政府在環(huán)境治理事務中的不當干預，有利于推進城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。低財政分權度地區(qū)，由于地方政府財政支出自主性小，即使實施“環(huán)保垂改”政策，也無法靈活調(diào)整地方政府用于環(huán)境治理支出的比例，對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響不顯著。

4. 4. 4 基于約束性污染控制目標的異質(zhì)性分析

中國針對不同污染物制定了排放量控制計劃，并將減排目標確立為約束性指標，該指標與地方政府官員績效考核相掛鉤［40］。公布約束性污染控制目標與否體現(xiàn)了地方政府接受公眾對環(huán)保目標完成度的監(jiān)督程度，明確約束性污染控制目標的城市往往環(huán)境基礎良好，政府環(huán)境治理能力和動力更強，具備良好的綠色發(fā)展條件，有助于城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平提高。根據(jù)政府工作報告是否公布具體、明確的數(shù)值型約束性污染控制目標，將樣本劃分為兩組，進行異質(zhì)性檢驗，結果見表8。從以滯后一期綠色全要素生產(chǎn)率為被解釋變量的回歸結果看，在未公布和公布約束性污染控制目標的城市樣本中，EVR 的估計系數(shù)均顯著為正，未公布城市的估計系數(shù)大于公布城市，意味著“環(huán)保垂改”政策效果在未公布城市更加顯著。這表明“環(huán)保垂改”政策通過強化地方政府和地方環(huán)保部門的環(huán)保目標一致性，削弱未公布城市隱瞞減排情況的動機，糾正地方政府行為帶來的污染密集型產(chǎn)業(yè)和非污染密集型產(chǎn)業(yè)間的資源錯配，有利于促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。在公布城市中，“環(huán)保垂改”政策效果相對較弱，可能是因為改革前，該類樣本城市地方政府環(huán)境治理意識和能力已處于較高水平，“環(huán)保垂改”政策帶來的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型促進作用有限。綜上，在非省會城市、東部和中部地區(qū)、高財政分權度地區(qū)及未公布約束性污染控制目標的城市，“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型有明顯的促進作用，假說4成立。

5進一步分析：空間溢出效應

“環(huán)保垂改”政策具有經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型促進效應，這一方面可能推動周邊地區(qū)借鑒模仿，采取“環(huán)保垂改”追隨策略，從而助力周邊地區(qū)城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平提升，產(chǎn)生正向空間溢出效應；另一方面，也可能引致虹吸效應，通過吸引優(yōu)質(zhì)要素資源向本地集聚，對周邊地區(qū)的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平產(chǎn)生負向空間溢出效應。為了檢驗空間溢出效應，分別選取空間杜賓模型和動態(tài)空間杜賓模型分析“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的空間影響，回歸結果見表9。

表9結果顯示，“環(huán)保垂改”政策的系數(shù)均顯著為正，“環(huán)保垂改”政策的空間滯后項系數(shù)均顯著為負，表明“環(huán)保垂改”政策對當?shù)亟?jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)生促進作用，而對周邊城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型具有抑制作用。由此可見，“環(huán)保垂改”政策通過虹吸效應阻礙了周邊地區(qū)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型進程。為了準確判斷“環(huán)保垂改”政策的空間溢出效應，采用偏微分方式對溢出效應進行分解，得到直接效應和間接效應。基于空間杜賓模型，直接效應中“環(huán)保垂改”政策對本地經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平具有顯著的正向影響；間接效應中“環(huán)保垂改”政策對周邊城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平表現(xiàn)出顯著的負向影響。基于動態(tài)空間杜賓模型，無論是短期還是長期的直接效應和間接效應均與空間杜賓模型的估計結果相似，即“環(huán)保垂改”政策促進了本地經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，但也抑制了其周邊地區(qū)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。可能的原因在于：一是“環(huán)保垂改”政策在約束地方政府環(huán)境管理權力的同時，強化了其環(huán)境治理責任，原本在地方政府庇護下的本地污染企業(yè)因缺乏“保護傘”而遷往周邊地區(qū)。二是“環(huán)保垂改”政策使環(huán)保部門執(zhí)法權力向基層延伸，市級環(huán)保部門執(zhí)法將更加高效準確，本地污染企業(yè)面臨的環(huán)境規(guī)制壓力變化使其遷往周邊地區(qū)。三是“環(huán)保垂改”政策導致周邊地區(qū)的優(yōu)質(zhì)要素資源向本地流入，如清潔技術、環(huán)保人才等，加劇了虹吸效應，降低了周邊地區(qū)的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平。

6 結論與政策啟示

在推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化和構建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系背景下，本研究以“環(huán)保垂改”政策為準自然實驗，基于2005—2021年280個地級市面板數(shù)據(jù)，采用多期雙重差分模型實證考察了“環(huán)保垂改”政策對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的影響，并探討了該影響背后的傳導機制、政策效果異質(zhì)性和空間溢出性特征。研究發(fā)現(xiàn)：①“環(huán)保垂改”政策在抑制污染物排放的同時促進了經(jīng)濟增長，提高了綠色全要素生產(chǎn)率，有助于推動城市經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，而且政策效果具有持續(xù)性，在經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后，結論依然穩(wěn)健。②進一步地，通過考察“環(huán)保垂改”政策引發(fā)的市場反應和地方政府行為變化進行機制檢驗，發(fā)現(xiàn)“環(huán)保垂改”政策不僅能夠抑制勞動錯配和資本錯配，而且可以促進地方政府環(huán)境治理支出增加，從而加速經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。③異質(zhì)性分析表明，“環(huán)保垂改”政策的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型效果在非省會城市、東部和中部城市、高財政分權度和未公布約束性污染控制目標的城市更加明顯。④空間溢出效應結果表明，“環(huán)保垂改”政策在提高本地經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型水平的同時，也抑制了周邊地區(qū)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型進程。

研究結論為推動中國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了政策啟示。①持續(xù)深化環(huán)境管理制度改革，激發(fā)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型潛力。上收環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測職能，下放環(huán)境執(zhí)法職能的“環(huán)保垂改”是推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的有效路徑。因此，應進一步梳理環(huán)境管理事權清單，厘清各級環(huán)保機構職能邊界，細化省級環(huán)保機構的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測工作機制。此外，地方政府在環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的主體作用，有必要通過政治晉升、環(huán)保責任追究、環(huán)境轉(zhuǎn)移支付等途徑完善地方政府激勵約束機制，調(diào)動地方政府參與污染防控的積極性。②優(yōu)化“環(huán)保垂改”政策促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的傳導機制。一方面，減輕行政壁壘對環(huán)境治理活動的限制，增強城市技術、資金、人力資本等要素集聚能力，在“環(huán)保垂改”政策效果發(fā)揮時吸引各類要素流入，為經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型提供動力。另一方面，完善環(huán)境管理權力與支出責任匹配的財政支出體系，促進財政支出合理分配，提高城市環(huán)境治理支出占比，強化環(huán)境公共服務供給能力。③精準施策，因地制宜制定差異化環(huán)境治理策略。從區(qū)域分布看，西部地區(qū)應在適當上收地級市政府環(huán)境管理事權的同時，給予其在環(huán)境基礎設施建設等方面的政策支持，避免地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境資源的方式換取經(jīng)濟增長；中部地區(qū)應持續(xù)強化“環(huán)保垂改”，通過綠色高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)中部崛起；東部地區(qū)應依托經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境治理效能優(yōu)勢，提前謀劃構建跨區(qū)域綜合治理體系。對財政分權程度較高和未公布約束性污染控制目標的地區(qū)，應提升地方政府環(huán)境治理意識，明確污染控制目標，逐步消除地方保護主義對環(huán)境治理的干擾，降低“環(huán)保垂改”政策深入實施的阻力。此外，鑒于“環(huán)保垂改”政策效果的空間溢出性，對周邊地區(qū)應關注地區(qū)間因“環(huán)保垂改”產(chǎn)生的政企關系變化、環(huán)境規(guī)制強度等差異，加強跨區(qū)域污染治理合作機制，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（責任編輯：田紅）