“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海污染治理的影響

關(guān)鍵詞 灣長(zhǎng)制；近海污染；政策效應(yīng)；空間雙重差分

中圖分類(lèi)號(hào) F062. 2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）08-0059-11 DOI：10. 12062/cpre. 20240331

近海污染治理一直是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重點(diǎn)所在。為此，中國(guó)在制度建設(shè)上作了諸多探索，如海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償和保護(hù)補(bǔ)償、海洋生態(tài)紅線(xiàn)、海洋督查等。但是，受海洋的產(chǎn)權(quán)邊界不清晰影響，近海污染治理長(zhǎng)期面臨“各自為政、多頭管理”的局面，導(dǎo)致制度效果難以有效發(fā)揮，近海污染的形勢(shì)日益嚴(yán)峻［1-2］。2007年，太湖藍(lán)藻事故使中國(guó)流域水環(huán)境治理的一項(xiàng)創(chuàng)新制度——“河長(zhǎng)制”開(kāi)始受到關(guān)注。受“河長(zhǎng)制”的啟發(fā)，2017年初，原國(guó)家海洋局在沿海“一省四市”（浙江省、秦皇島市、青島市、連云港市和海口市）自上而下開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)，希望通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”的方式打破近海污染治理中的體制壁壘。所謂“灣長(zhǎng)制”，就是在屬地管理、條塊結(jié)合、分片包干原則的指導(dǎo)下，實(shí)行一條灣區(qū)一個(gè)總長(zhǎng)，分段分區(qū)管理，層層落實(shí)責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治的近海污染治理新模式［3］。與流域治理中的“河長(zhǎng)制”備受關(guān)注相比，海域治理中的“灣長(zhǎng)制”在現(xiàn)有研究中卻鮮有提及。囿于近海污染數(shù)據(jù)不完善，定量評(píng)估“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)尤為匱乏。因此，回答“灣長(zhǎng)制”能否改善近海污染以及探究二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對(duì)中國(guó)近海污染治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1文獻(xiàn)綜述

受傳統(tǒng)“重陸輕海”思想的影響，中國(guó)近海長(zhǎng)期處于重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)的狀態(tài)，近海污染成為最突出的環(huán)境問(wèn)題之一［2］。陸源污染被認(rèn)為是近海污染物的最主要來(lái)源［4-5］，而海洋的整體性、流動(dòng)性與海洋管理的分散性、局部性之間的矛盾直接導(dǎo)致了近海環(huán)境治理失效［6］。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)近海污染的監(jiān)督管理主要以政府單一主體模式為主，本身存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致各層級(jí)、各區(qū)域地方政府間往往存在不協(xié)作的問(wèn)題［7-8］。鑒于此，有學(xué)者提出政府和企業(yè)二元治理體制，并開(kāi)展了廣泛的實(shí)踐探討［9］。如針對(duì)陸源污染問(wèn)題，裴相斌等［10］提出建立政府與企業(yè)之間的互動(dòng)治理體制。但也有學(xué)者提出，由于企業(yè)、政府的發(fā)展利益沖突，政府、企業(yè)二元治理體制實(shí)質(zhì)上依然難以有效解決近海生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［11］。

鑒于單一或二元主體的治理體制存在諸多缺陷，國(guó)內(nèi)外開(kāi)始探索構(gòu)建多元主體的近海污染治理體制。學(xué)者們主要從多元主體參與式治理、整體性治理、協(xié)同治理、綜合治理等視角探究近海生態(tài)環(huán)境治理模式［12-14］。張繼平等［15］提出，多元主體的治理結(jié)構(gòu)提供了多方參與監(jiān)督的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)了污染治理主體的積極性。在多元治理體制中，社會(huì)公眾、非營(yíng)利組織等第三方治理主體的參與對(duì)近海生態(tài)環(huán)境治理政策的落實(shí)具有極為重要的意義，在監(jiān)督政府行為方面起著重要作用，有助于克服政府包攬管理事務(wù)的弊端，提高近海生態(tài)治理效率和效益［16-17］。面對(duì)多元治理體制中存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等，提出了環(huán)境智慧治理的思路。王艷等［18］認(rèn)為，在近海污染治理過(guò)程中，有必要構(gòu)建一個(gè)完善的信息共享平臺(tái)，推進(jìn)智慧監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管，避免近海環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)信息扭曲和信息瞞報(bào)的情況。

近海環(huán)境問(wèn)題從表象上看是工程、技術(shù)問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上是體制、機(jī)制和制度問(wèn)題［1］，建立健全近海污染治理機(jī)制是有效遏制海洋生態(tài)損害的根本途徑。近海污染治理如果僅以近岸海域?yàn)閷?duì)象，就會(huì)難以準(zhǔn)確識(shí)別污染物的主要來(lái)源，導(dǎo)致對(duì)河口及近海的污染問(wèn)題只能采取末端治理的方法。而如果局限于污染物在流域的遷移與輸出過(guò)程，沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)陸源污染對(duì)河口、近海環(huán)境的影響，就會(huì)難以將源頭控制、過(guò)程控制與末端治理有效地結(jié)合起來(lái)。在實(shí)踐中，“灣長(zhǎng)制”的治理機(jī)制主要表現(xiàn)為跨行政邊界治理、跨自然邊界治理和跨部門(mén)邊界治理3種類(lèi)型。

一是跨行政邊界治理機(jī)制。近岸海域常常被不同的行政區(qū)分割管轄，近岸海域的整體性與行政區(qū)分割的矛盾，使得不同行政區(qū)之間因?yàn)槔鏇_突而引起近海污染糾紛，嚴(yán)重影響了整個(gè)近岸海域的污染防治［1，19］。“灣長(zhǎng)制”所倡導(dǎo)的跨行政邊界的協(xié)同治理就是要打破近岸海域之間的行政區(qū)劃壁壘，Rutherford等［20］和Foster等［21］均提出通過(guò)建立跨行政區(qū)的區(qū)域海洋管理委員會(huì)協(xié)調(diào)近海環(huán)境治理問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了跨行政邊界協(xié)同治理中的利益邏輯與解決機(jī)制、政府橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制等［22-24］。二是跨自然邊界治理機(jī)制。實(shí)施“灣長(zhǎng)制”涉及流域、河口、近海等多個(gè)自然要素，跨自然邊界的協(xié)同治理機(jī)制認(rèn)為這些自然要素間并不存在清晰的邊界，它們相互交織、互相影響，共同構(gòu)成了流域和海域生態(tài)系統(tǒng)［25-26］。2017年福建九龍江流域和廈門(mén)灣區(qū)域水環(huán)境治理正是基于這一理念，實(shí)現(xiàn)了跨自然邊界的治理模式，生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)［27-28］。三是跨部門(mén)邊界治理機(jī)制。當(dāng)環(huán)境治理由多個(gè)部門(mén)進(jìn)行行政管理時(shí)，常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、相互推諉的問(wèn)題。中國(guó)近岸海域環(huán)境治理長(zhǎng)期處于多頭管理，造成了“九龍治海”的亂象。而“灣長(zhǎng)制”所倡導(dǎo)的跨部門(mén)邊界的治理能夠通過(guò)部門(mén)高層之間的橫向交流以及治理目標(biāo)的及時(shí)制定，有效減少跨部門(mén)之間的沖突，提高要素利用效率和環(huán)境管理效率，是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在［29-30］。

總的來(lái)看，已有研究厘清了“灣長(zhǎng)制”的理論基礎(chǔ)和治理機(jī)制。在系統(tǒng)邊界上，“灣長(zhǎng)制”所關(guān)注的流域與海域僅僅從屬于水生態(tài)系統(tǒng)部分。在地域空間上，相較于陸海統(tǒng)籌論中寬廣的陸域和海域，“灣長(zhǎng)制”重點(diǎn)聚焦于河口、海岸帶和近海。此外，在“灣長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中，跨行政邊界、跨自然邊界和跨部門(mén)邊界的治理機(jī)制之間并不是孤立存在的。在“條塊分割，多重領(lǐng)導(dǎo)”的行政管理體制下，跨行政邊界治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要依賴(lài)跨部門(mén)邊界治理機(jī)制；在地理、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同的行政區(qū)劃原則下，跨自然邊界治理機(jī)制大多又需要跨行政邊界治理機(jī)制來(lái)配合。3種機(jī)制相輔相成、縱橫交織，共同推動(dòng)“灣長(zhǎng)制”的實(shí)施。但是，已有研究卻鮮見(jiàn)定量評(píng)估“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)，并在對(duì)“灣長(zhǎng)制”影響近海污染的內(nèi)在機(jī)理上缺乏實(shí)證考察。本研究的邊際貢獻(xiàn)：第一，首次在近海污染空間相關(guān)的約束下，定量識(shí)別了“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)，并從空間溢出效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和控制范圍效應(yīng)三方面探究了“灣長(zhǎng)制”與近海污染的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；第二，選取沿海地級(jí)市海岸線(xiàn)長(zhǎng)度和所轄縣域數(shù)量作為工具變量，有效處理了“灣長(zhǎng)制”作為自主選擇政策所存在的內(nèi)生性問(wèn)題；第三，在實(shí)證過(guò)程中采用了更加翔實(shí)的、能夠客觀反映地級(jí)市近海污染情形的近海污染物濃度數(shù)據(jù)。

2 政策背景與機(jī)理分析

2. 1 政策背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始加大對(duì)海洋污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面的關(guān)注，并于2000年開(kāi)始實(shí)施由第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）。但是，海洋環(huán)境仍未擺脫與陸域環(huán)境類(lèi)似的“先污染后治理”路徑，近海生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。與此同時(shí)，海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合性、復(fù)雜性、流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性等特征使得海洋的產(chǎn)權(quán)邊界難以清晰界定，這也直接導(dǎo)致海洋生態(tài)保護(hù)面臨市場(chǎng)失靈的困境。

2003年，浙江省長(zhǎng)興縣借鑒當(dāng)?shù)亍奥烽L(zhǎng)保潔道路”經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)率先試行“河長(zhǎng)制”。2007年5—6月，太湖暴發(fā)的嚴(yán)重藍(lán)藻污染，造成無(wú)錫全市自來(lái)水污染，引發(fā)嚴(yán)重的供水危機(jī)。2007年8月，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工、分級(jí)管理”為特點(diǎn)的政治體制下，無(wú)錫市開(kāi)始推行“河長(zhǎng)制”并取得成功。經(jīng)過(guò)多年的地方實(shí)踐，2016年11月，“河長(zhǎng)制”開(kāi)始在全國(guó)推行。

同屬于跨界水環(huán)境治理問(wèn)題，“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)思考“能否在近海污染治理上也制定類(lèi)似的制度”？受“河長(zhǎng)制”的啟發(fā)，2017年9月，原國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出在中國(guó)沿海“一省四市”（浙江省、青島市、連云港市、秦皇島市、海口市）進(jìn)行“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)。2018—2021年，山東、江蘇、廣東、天津、河北、遼寧、海南與福建的福州、漳州和廈門(mén)等地先后開(kāi)始推行“灣長(zhǎng)制”。“灣長(zhǎng)制”實(shí)施范圍基本覆蓋中國(guó)沿海地區(qū)。

如圖1所示，以各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的“灣長(zhǎng)”為核心，“灣長(zhǎng)制”其本質(zhì)是一種權(quán)威依托型治理模式［31］。在實(shí)際運(yùn)作中，通過(guò)成立各級(jí)灣長(zhǎng)制辦公室處理日常事務(wù)。辦公室主任由生態(tài)環(huán)境部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。除了生態(tài)環(huán)境部門(mén)外，辦公室成員還包括自然資源、發(fā)改、水利、漁業(yè)、財(cái)政、司法等與近海污染治理相關(guān)的政府部門(mén)。辦公室除了定期組織灣長(zhǎng)制工作會(huì)議外，還需對(duì)下級(jí)灣長(zhǎng)進(jìn)行管理和問(wèn)責(zé)制考核。“灣長(zhǎng)”的主要職責(zé)包括入海污染物排放監(jiān)控、海灣空間資源管控、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、海洋災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)防范、違法和執(zhí)法行為監(jiān)管等。借助“高位推動(dòng)”，“灣長(zhǎng)制”力圖實(shí)現(xiàn)近海污染在地區(qū)間和部門(mén)間的縱向協(xié)同治理。

2. 2 機(jī)理分析

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，“灣長(zhǎng)制”的實(shí)施對(duì)近海污染治理的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，提升近海污染治理的行政級(jí)別。中國(guó)長(zhǎng)期沿用的屬地管理強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，即轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有事情，都屬于轄區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任［32-33］。與此同時(shí)，地方政府的權(quán)力也主要集中于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)一體使得地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在地方事務(wù)中享有更高的權(quán)威和決策權(quán)［34］。“灣長(zhǎng)制”正是將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置為近海污染治理的第一責(zé)任人，促進(jìn)各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力得以最大限度地進(jìn)行整合。

第二，明晰政府職責(zé)和治理結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)不清正是影響近海污染治理難以有效開(kāi)展的重要根源之一。而“灣長(zhǎng)制”將各海域治污權(quán)明確劃給不同的責(zé)任人，并通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的職位——“灣長(zhǎng)”來(lái)監(jiān)督和管理近岸海域，明確其權(quán)利和義務(wù)。圖1展示的“灣長(zhǎng)制”的運(yùn)作機(jī)制可以看出，灣長(zhǎng)的設(shè)置是一種典型的垂直治理結(jié)構(gòu)。馬光榮等［35］和吳金群等［36］的研究均表明環(huán)保中的垂直治理結(jié)構(gòu)能夠顯著提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，改善環(huán)境污染。垂直治理結(jié)構(gòu)有助于提高政府在近岸海域環(huán)境管理中的主動(dòng)性和有效性。政府在海洋環(huán)境治理中的角色明確，也有助于確保資源分配和政策執(zhí)行的一致性。

第三，促成近海污染跨部門(mén)、跨地區(qū)和跨層級(jí)的協(xié)同治理。中國(guó)的屬地治理模式與近海生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性相疊加，使得在近海污染治理上各部門(mén)職責(zé)不清、各地區(qū)各自為政、各層級(jí)聯(lián)系松散。“灣長(zhǎng)制”通過(guò)引入一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)近海污染治理的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)近海污染治理從“政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工”向“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)作”轉(zhuǎn)變。部門(mén)間的協(xié)作為近海污染治理提供了資源互補(bǔ)的正式渠道，能夠彌合治理任務(wù)與治理資源之間的張力［37］。此外，在“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”下，各治理主體之間事務(wù)得到有效協(xié)調(diào)，近海污染跨部門(mén)跨地區(qū)和跨層級(jí)治理的困境得以有效解決。

第四，實(shí)現(xiàn)近海污染治理的問(wèn)責(zé)倒逼。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，上級(jí)政府往往會(huì)通過(guò)以強(qiáng)問(wèn)責(zé)為導(dǎo)向、以績(jī)效達(dá)標(biāo)為免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核，確保治理任務(wù)完成［38］。王嶺等［39］和鄧輝等［40］就以中央環(huán)保督察為例，證明了壓力傳導(dǎo)下的問(wèn)責(zé)制能夠有效提升環(huán)境治理績(jī)效，改善大氣環(huán)境。在“灣長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中，同樣會(huì)建立相應(yīng)的考核督查制度，考核結(jié)果納入官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。通過(guò)正向激勵(lì)激發(fā)地方官員治理近海污染的積極性，而負(fù)向問(wèn)責(zé)的剛性約束又能倒逼地方官員開(kāi)展近海污染治理行動(dòng)。

此外，“灣長(zhǎng)制”在對(duì)近海生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的過(guò)程中也會(huì)體現(xiàn)一些內(nèi)在特性。

一是空間溢出效應(yīng)。環(huán)境治理政策的空間溢出效應(yīng)在大氣污染防治、流域水環(huán)境治理和企業(yè)排污行為中均被證實(shí)［41-43］。在近海生態(tài)系統(tǒng)中，“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)同樣可能存在空間溢出性，即本地區(qū)“灣長(zhǎng)制”的實(shí)施不僅會(huì)對(duì)本地區(qū)近海污染產(chǎn)生影響，還可能會(huì)影響其空間相鄰地區(qū)的近海生態(tài)環(huán)境。

二是規(guī)模效應(yīng)。在更高的行政層級(jí)實(shí)施“灣長(zhǎng)制”往往能夠獲得更多的政策支持，也擁有更大的行政權(quán)力去處理近海污染治理過(guò)程中的事務(wù)，提高行政效率。此外，低行政層級(jí)的“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)在空間分布上往往存在分散性，不利于地區(qū)之間開(kāi)展近海污染的協(xié)同治理，而高行政層級(jí)的“灣長(zhǎng)制”則能夠更好地發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)掛帥，高位協(xié)調(diào)”的體制優(yōu)勢(shì)。

三是控制范圍效應(yīng)。“灣長(zhǎng)制”能否有效執(zhí)行，有賴(lài)于轄區(qū)灣長(zhǎng)親自過(guò)問(wèn)。如果一個(gè)市級(jí)灣長(zhǎng)管理的縣級(jí)灣長(zhǎng)數(shù)量過(guò)多，“灣長(zhǎng)制”的實(shí)際執(zhí)行效果必然受到官員個(gè)人精力的掣肘。同時(shí)，縣級(jí)灣長(zhǎng)數(shù)量越多，越容易形成合謀，隱藏真實(shí)的治理信息。這種控制范圍效應(yīng)已被Li等［44］證實(shí)存在于政府的行政管理中，并且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一方面，下級(jí)灣長(zhǎng)設(shè)置過(guò)多所帶來(lái)的控制范圍擴(kuò)大，會(huì)提高信息獲取和處理的成本和難度，使得上級(jí)政府更加難以協(xié)調(diào)下級(jí)政府，降低行政效率，削弱“灣長(zhǎng)制”的治污效果；另一方面，根據(jù)激勵(lì)理論，在分層組織中使用監(jiān)管來(lái)減輕道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，隨著跨度和對(duì)象的增加，監(jiān)管的效率下降。因此，下級(jí)灣長(zhǎng)過(guò)多，也會(huì)加大上級(jí)的監(jiān)督難度。此外，在海洋環(huán)境治理過(guò)程中，下級(jí)灣長(zhǎng)會(huì)更加熟悉地方的真實(shí)情況，具備信息優(yōu)勢(shì)自然帶來(lái)實(shí)際權(quán)威。上級(jí)干預(yù)力度不足，下級(jí)自主權(quán)力過(guò)大，往往會(huì)出現(xiàn)下級(jí)對(duì)信息的扭曲和隱瞞，對(duì)“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)產(chǎn)生不利影響。

3實(shí)證策略與數(shù)據(jù)來(lái)源

3. 2 變量選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

近海污染是本研究的被解釋變量，選取近海兩大污染物——近海無(wú)機(jī)氮（MP_IN）和活性磷酸鹽（MP_AP）質(zhì)量濃度作為表征指標(biāo)［45-46］。選取原因在于以下兩點(diǎn)：一是根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，無(wú)機(jī)氮是中國(guó)近岸海域海水中首要污染物，活性磷酸鹽則是僅次于無(wú)機(jī)氮的次要污染物；二是在空間分布上，近岸海域無(wú)機(jī)氮或活性磷酸鹽濃度超標(biāo)的區(qū)域與近岸海水水質(zhì)較差的區(qū)域分布基本一致，使用這一數(shù)據(jù)表征近海污染與現(xiàn)實(shí)相符。在數(shù)據(jù)來(lái)源上，首先運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)技術(shù)，獲取生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)的海水水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，整理得到沿海城市2017—2021年近海無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽濃度的面板數(shù)據(jù)。由于公開(kāi)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)只從2017年開(kāi)始，2017年之前的歷史數(shù)據(jù)來(lái)源于生態(tài)環(huán)境部在2005—2016年間發(fā)布的《中國(guó)近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。

為了檢驗(yàn)所獲取的近海污染濃度數(shù)據(jù)的一致性，本研究繪制了數(shù)據(jù)合并處年份（即2016年和2017年），兩類(lèi)污染物指標(biāo)的核密度分布圖。兩組數(shù)據(jù)核密度分布圖走勢(shì)及形狀一致，圖2所示表明兩組數(shù)據(jù)在時(shí)間上具備連貫性，在分布上具備一致性，可以用于后續(xù)的實(shí)證研究。

調(diào)節(jié)變量的選取上，控制范圍效應(yīng)識(shí)別中的調(diào)節(jié)變量選用縣級(jí)灣長(zhǎng)數(shù)量作為替代指標(biāo)，規(guī)模效應(yīng)識(shí)別中的調(diào)節(jié)變量則以“灣長(zhǎng)制”是否在省級(jí)層面推行來(lái)表征。控制變量方面，基于STIRPAT 模型，選取經(jīng)濟(jì)水平（人均GDP）、人口密度（每平方千米常住人口數(shù)）、科技水平（年末專(zhuān)利授權(quán)數(shù)）作為控制變量，同時(shí)，結(jié)合已有研究成果，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（第二產(chǎn)業(yè)占比/第三產(chǎn)業(yè)占比）、對(duì)外開(kāi)放（外商直接投資占GDP比重）與教育水平（本專(zhuān)科在校生占總?cè)丝诒龋┮布{入控制變量中，控制變量的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒和EPS數(shù)據(jù)庫(kù)。

4實(shí)證結(jié)果

4. 1前期檢驗(yàn)

4. 1. 1空間自相關(guān)檢驗(yàn)

被解釋變量具備空間自相關(guān)性是進(jìn)行空間計(jì)量的前提。本研究運(yùn)用莫蘭指數(shù)（Moran's I）對(duì)樣本全局空間自相關(guān)進(jìn)行檢驗(yàn)（受篇幅所限，正文中并未報(bào)告檢驗(yàn)結(jié)果表，如有需要，可向作者索取）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是近海無(wú)機(jī)氮還是活性磷酸鹽，其平均濃度的全局Moran's I 均小于0且80%以上的年份通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，表明總體上看，中國(guó)近海污染分布呈現(xiàn)高值與低值相鄰的空間負(fù)相關(guān)特征，既近海污染表現(xiàn)為高低錯(cuò)落分布，這一估計(jì)結(jié)果與沈偉騰等［45］和余璇等［46］的研究一致。上述結(jié)果也表明在估計(jì)“灣長(zhǎng)制”的政策效應(yīng)時(shí)，需要運(yùn)用空間計(jì)量方法控制近海污染的空間自相關(guān)特征。

4. 1. 2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

DID運(yùn)用的一個(gè)重要前提是滿(mǎn)足平行趨勢(shì)假設(shè)，即要求對(duì)照組與處理組在政策實(shí)施前具有共同的變化趨勢(shì)。圖3中可以發(fā)現(xiàn)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果，無(wú)論是以MP_IN 還是MP_AP 作為被解釋變量，在“灣長(zhǎng)制”實(shí)施前，時(shí)間虛擬變量與處理組交互項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)均在0值附近波動(dòng)，并且估計(jì)系數(shù)均不顯著，表明“灣長(zhǎng)制”實(shí)施前處理組與控制組之間不存在顯著差異，即平行趨勢(shì)假設(shè)成立。

4. 2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海污染影響的估計(jì)結(jié)果，見(jiàn)表1。表1中列（1）和列（2）是將MP_IN 作為被解釋變量，列（3）和列（4）是將MP_AP 作為被解釋變量。無(wú)論是哪種污染物，其空間滯后項(xiàng)系數(shù)ρ 均在1%的水平上顯著為負(fù)，這也再次驗(yàn)證了前期檢驗(yàn)中所得出的近海污染呈現(xiàn)顯著的空間負(fù)相關(guān)的結(jié)論。

在所關(guān)注的核心解釋變量上，若以MP_IN 作為被解釋變量，BayChief 的系數(shù)估計(jì)結(jié)果在未加入和加入控制變量時(shí)分別為-0. 032和-0. 037，均在1%的水平上顯著。若以MP_AP作為被解釋變量，BayChief 的系數(shù)估計(jì)結(jié)果在加入控制變量后并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。回歸結(jié)果表明，“灣長(zhǎng)制”的實(shí)施能夠顯著降低近海無(wú)機(jī)氮濃度，但對(duì)降低近海活性磷酸鹽濃度的效應(yīng)并不明顯。

出現(xiàn)上述結(jié)果的原因在于無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽兩種污染物在中國(guó)海洋污染中形勢(shì)嚴(yán)峻程度存在明顯差異。以最新的2022年數(shù)據(jù)為例，中國(guó)管轄海域海水中無(wú)機(jī)氮含量為劣四類(lèi)水質(zhì)的海域面積高達(dá)24 580萬(wàn)km2，是活性磷酸鹽含量為劣Ⅳ類(lèi)水質(zhì)海域面積的4倍以上。在空間分布上，活性磷酸鹽嚴(yán)重超標(biāo)的區(qū)域僅分布在遼東灣和杭州灣，而無(wú)機(jī)氮嚴(yán)重超標(biāo)的區(qū)域不僅包括遼東灣和杭州灣，還包括渤海灣、萊州灣、長(zhǎng)江口和珠江口等區(qū)域。可見(jiàn)，相較于活性磷酸鹽，無(wú)機(jī)氮污染因子在中國(guó)近海中污染程度更高，分布范圍更廣，形勢(shì)也更為嚴(yán)峻。所以，沿海地方政府在進(jìn)行近海污染治理中，會(huì)更加關(guān)注如何降低無(wú)機(jī)氮濃度，這也導(dǎo)致“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海污染的減排效應(yīng)主要體現(xiàn)在無(wú)機(jī)氮污染因子上。綜上所述，“灣長(zhǎng)制”達(dá)到了初步的近海污染治理效果，但尚未全面改善近海污染狀況。

4. 3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

4. 3. 2 替換估計(jì)方法

運(yùn)用其他類(lèi)型的DID和空間模型考察“灣長(zhǎng)制”影響近海無(wú)機(jī)氮濃度的估計(jì)結(jié)果，見(jiàn)表2。在不考慮空間相關(guān)性下，運(yùn)用傳統(tǒng)DID進(jìn)行估計(jì)，系數(shù)為-0. 040，并在1%的水平上顯著。運(yùn)用傾向得分匹配（propensity score match?ing， PSM）降低處理組和對(duì)照組的系統(tǒng)性差異并以此緩解樣本選擇性偏差的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行DID 的估計(jì)。針對(duì)PSM適用于截面數(shù)據(jù)而DID適用于面板數(shù)據(jù)的情況，本研究采取的是構(gòu)造截面PSM的思路解決這一問(wèn)題，即將面板數(shù)據(jù)視為截面數(shù)據(jù)，直接運(yùn)用近鄰匹配方法得到新數(shù)據(jù)集［47］。PSM?DID的估計(jì)結(jié)果顯示BayChief 的系數(shù)在5%的統(tǒng)計(jì)水平上仍然顯著為負(fù)。合成雙重差分（synthet?ic?DID）則是將DID與當(dāng)前政策效應(yīng)評(píng)估另外一種常用的方法——合成控制法結(jié)合［48］。Synthetic?DID的估計(jì)結(jié)果也表明，“灣長(zhǎng)制”對(duì)降低近海無(wú)機(jī)氮濃度的政策效應(yīng)為-0. 042，并在5%的水平上顯著。

基于空間自相關(guān)模型（spatial auto?correlation， SAC）和空間誤差模型（spatial error model， SEM）的估計(jì)結(jié)果也表明，Baychief 的估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)，進(jìn)一步證實(shí)“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海無(wú)機(jī)氮的減排效應(yīng)成立。

4. 3. 3調(diào)整樣本

考慮到一些行政級(jí)別較高的城市會(huì)在近海污染治理過(guò)程中存在更大的政策優(yōu)勢(shì)，由此導(dǎo)致處理組與對(duì)照組在受政策沖擊時(shí)存在異質(zhì)性，可能使實(shí)證結(jié)果存在偏誤。因此，本研究剔除了原始樣本中的部分沿海城市重新進(jìn)行估計(jì)。表2報(bào)告的調(diào)整樣本后的估計(jì)結(jié)果與基準(zhǔn)回歸得出的結(jié)論一致，BayChief 的估計(jì)系數(shù)依然顯著為負(fù)。

4. 4 內(nèi)生性問(wèn)題處理

本研究采用工具變量法對(duì)內(nèi)生性問(wèn)題進(jìn)行處理。工具變量選取了兩種，一是各沿海地級(jí)市海岸線(xiàn)長(zhǎng)度（以IV_coastline 表示），二是各沿海地級(jí)市所轄的沿海縣域數(shù)量（以IV_county 表示）。選取依據(jù)在于：一方面，沿海城市的海岸線(xiàn)長(zhǎng)度越長(zhǎng)，縣域數(shù)量越多，對(duì)近海污染治理難度會(huì)更大，近海環(huán)境管理成本會(huì)更高，越傾向于設(shè)立“灣長(zhǎng)”來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，打破行政壁壘；另一方面，沿海地級(jí)市海岸線(xiàn)長(zhǎng)度是地區(qū)長(zhǎng)期歷史中所形成的天然地理?xiàng)l件，是客觀存在的，而沿海地級(jí)市所轄的沿海縣域數(shù)量本質(zhì)屬于行政區(qū)劃，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保持不變，這兩組變量均滿(mǎn)足外生性要求。

此外，由于本研究中內(nèi)生性的解釋變量BayChief 是一個(gè)虛擬變量，不適用于用傳統(tǒng)的兩階段最小二乘法進(jìn)行估計(jì)，因此選用內(nèi)生性處理效應(yīng)模型進(jìn)行Heckman兩階段估計(jì)，該方法在處理變量為內(nèi)生性變量且為虛擬變量的政策評(píng)估中十分適用。具體步驟是：在第一階段，將“灣長(zhǎng)制”作為被解釋變量，將工具變量作為解釋變量進(jìn)行Probit回歸，并得到逆米爾斯比率λ。在第二階段，以近海污染作為被解釋變量，將第一階段估計(jì)得到的λ 加入控制變量中，考察“灣長(zhǎng)制”的影響。

表3報(bào)告的估計(jì)結(jié)果顯示，在第一階段回歸中，兩組工具變量均與“灣長(zhǎng)制”之間存在的顯著正相關(guān)關(guān)系，這與前文工具變量選取依據(jù)的分析相一致。在第二階段回歸中，無(wú)論是以海岸線(xiàn)長(zhǎng)度還是沿海縣域數(shù)量作為工具變量，BayChief 的估計(jì)系數(shù)依然顯著為負(fù)。上述結(jié)果表明在處理了內(nèi)生性問(wèn)題后，估計(jì)結(jié)果仍然與基準(zhǔn)回歸的結(jié)論保持一致。

4. 5 拓展性分析

4. 5. 1 空間溢出效應(yīng)

在基準(zhǔn)回歸模型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考察“灣長(zhǎng)制”影響近海污染的內(nèi)在機(jī)理。首先是空間溢出效應(yīng)。從表3報(bào)告的估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，“灣長(zhǎng)制”的空間交互項(xiàng)wBay?Chief 的系數(shù)為-0. 138，并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，表明在考察期內(nèi)“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海無(wú)機(jī)氮的減排效應(yīng)并未產(chǎn)生空間溢出。

受所選取的數(shù)據(jù)維度不同的影響，上述結(jié)果與沈坤榮等［42］對(duì)“河長(zhǎng)制”政策效應(yīng)的研究結(jié)論有差異。沈坤榮等［42］在運(yùn)用全國(guó)主要流域重點(diǎn)斷面自動(dòng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，研究后發(fā)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”對(duì)水污染改善作用存在空間溢出效應(yīng)，但同時(shí)也指出這種空間溢出效應(yīng)僅表現(xiàn)在300 km的局部范圍內(nèi)。本研究的結(jié)論則表明，考察期內(nèi)，“灣長(zhǎng)制”實(shí)施對(duì)近海無(wú)機(jī)氮污染影響在空間上有限，仍然僅表現(xiàn)在本市，并未顯著改善其空間相鄰城市的近海無(wú)機(jī)氮污染情形。

4. 5. 2 規(guī)模效應(yīng)

表3列報(bào)告的規(guī)模效應(yīng)估計(jì)結(jié)果顯示，BayChief 以及BayChief 與Prov 的交互項(xiàng)系數(shù)均顯著為負(fù)。這一結(jié)果表明，“灣長(zhǎng)制”在省級(jí)層面推行能夠增強(qiáng)“灣長(zhǎng)制”的治污效果，即“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海污染治理的影響會(huì)受到制度實(shí)施規(guī)模的影響。

4. 5. 3 控制范圍效應(yīng)

控制范圍效應(yīng)估計(jì)結(jié)果顯示，BayChief 的估計(jì)系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，BayChief 與lnSpan 的交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)在5%的水平上顯著為正。上述估計(jì)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義為一個(gè)市級(jí)灣長(zhǎng)管理的縣級(jí)灣長(zhǎng)數(shù)量過(guò)多，會(huì)削弱“灣長(zhǎng)制”改善近海污染的政策效應(yīng)。這一結(jié)論補(bǔ)充了Li等［44］在研究“省管縣”實(shí)施影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所提出的控制范圍理論。根據(jù)Li等［44］的觀點(diǎn)，政府等級(jí)制度的扁平化對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生負(fù)向影響。本研究的結(jié)論證實(shí)這種控制范圍效應(yīng)同樣會(huì)體現(xiàn)在海洋環(huán)境治理績(jī)效上。

5 結(jié)論與啟示

本研究以中國(guó)沿海地區(qū)逐步推行的“灣長(zhǎng)制”作為政策沖擊變量，在空間相關(guān)約束下，運(yùn)用空間雙重差分方法，探究了“灣長(zhǎng)制”在沿海城市實(shí)踐過(guò)程中對(duì)近海污染的治理效果和內(nèi)在機(jī)理。主要結(jié)論如下。

（1）“灣長(zhǎng)制”顯著降低了近海首要污染因子無(wú)機(jī)氮的平均濃度，初步改善了近海水環(huán)境，但并未對(duì)近海次要污染因子活性磷酸鹽產(chǎn)生顯著的減排效應(yīng)，“灣長(zhǎng)制”尚未全面改善近海污染狀況。

（2）雖然近海污染在沿海城市間存在顯著的空間相關(guān)性，但是在考察期內(nèi)，“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海無(wú)機(jī)氮污染影響在空間上仍然有限，并未在相鄰城市間產(chǎn)生顯著的空間溢出效應(yīng)。

（3）“灣長(zhǎng)制”對(duì)近海污染治理的影響存在規(guī)模效應(yīng)。相較于市級(jí)的分散試點(diǎn)，省級(jí)層面的推行能依托更大的行政權(quán)力和更多的政策支持，開(kāi)展近海污染的協(xié)同治理，更好地發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)掛帥，高位協(xié)調(diào)”的體制優(yōu)勢(shì)。

（4）控制范圍效應(yīng)同樣會(huì)體現(xiàn)在海洋環(huán)境治理績(jī)效上。具體表現(xiàn)為下級(jí)灣長(zhǎng)設(shè)置過(guò)多所帶來(lái)的控制范圍擴(kuò)大，會(huì)降低“灣長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中的行政效率并提高監(jiān)管難度，削弱“灣長(zhǎng)制”的治污效果。

本研究的結(jié)論對(duì)在全國(guó)沿海地區(qū)推行“灣長(zhǎng)制”以治理近海污染提供了實(shí)證支持。根據(jù)研究結(jié)論，可得到如下政策啟示：①鑒于省級(jí)層面推行“灣長(zhǎng)制”比市級(jí)試點(diǎn)能夠發(fā)揮更大的治污效應(yīng)，建議首先在全國(guó)省級(jí)層面擴(kuò)大“灣長(zhǎng)制”實(shí)施，借助于“高位推動(dòng)”，強(qiáng)化近海污染跨地區(qū)、跨部門(mén)統(tǒng)籌治理。同時(shí)，考慮到“灣長(zhǎng)制”對(duì)部分近海污染物尚未表現(xiàn)出明顯的減排效應(yīng)，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步完善“灣長(zhǎng)制”問(wèn)責(zé)考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)活性磷酸鹽等其他污染物治理目標(biāo)的考核，助推近海生態(tài)環(huán)境的全面改善。②海洋污染具有流動(dòng)性，但“灣長(zhǎng)制”的降污作用尚未表現(xiàn)出明顯的空間溢出效應(yīng)，側(cè)面說(shuō)明灣長(zhǎng)之間也存在“各掃門(mén)前雪”的分割治理情況。鑒于此，應(yīng)加強(qiáng)灣長(zhǎng)之間的協(xié)同合作，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息互通互享，建立近海污染物聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制，力爭(zhēng)在更大的空間范圍內(nèi)形成近海環(huán)境治理合力。③過(guò)多的下級(jí)灣長(zhǎng)設(shè)置反而不利于近海污染治理，因此建議根據(jù)海灣實(shí)際規(guī)模和稟賦特征，合理設(shè)置“灣長(zhǎng)制”的行政架構(gòu)，對(duì)于涉及地理范圍較小、污染職責(zé)較為清晰的海灣，應(yīng)適當(dāng)減少縣區(qū)級(jí)、村鎮(zhèn)級(jí)的灣長(zhǎng)數(shù)量，避免層級(jí)臃腫影響政策執(zhí)行力，提高行政管理效率。④構(gòu)建近海環(huán)境智慧監(jiān)管系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)“灣長(zhǎng)制”科層設(shè)置中存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。可以借鑒在企業(yè)污染排放、大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)和流域水環(huán)境治理上已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用在線(xiàn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、自動(dòng)監(jiān)測(cè)站、走航監(jiān)測(cè)車(chē)、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星雷達(dá)和視頻監(jiān)控等環(huán)境智慧監(jiān)管技術(shù)和設(shè)備，構(gòu)建近海環(huán)境監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并以監(jiān)測(cè)結(jié)果作為灣長(zhǎng)考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，破解“灣長(zhǎng)制”的科層設(shè)置難題，杜絕信息扭曲和瞞報(bào)行為。

（責(zé)任編輯：于杰）