市級自然資源一體化社會服務平臺建設研究

摘要：依據《自然資源數字化治理能力提升總體方案》“多審合一”“多證合一”“高效辦成一件事”“一網通辦”等改革任務，淄博市自然資源和規劃局著眼于解決數據底板不一致、業務流程條塊分割、審批成果難以共享共用等問題，組織開展市級自然資源一體化社會服務平臺建設研究，該文探討了平臺架構、建設內容、技術創新和應用成效4個方面內容，重點論述了數據資源標準化治理、業務流轉平臺、互聯網+服務和綜合監管等功能模塊建設內容和數據血緣關系分析、領域驅動設計、動態路由權限管理、多模式數據交換等創新技術應用情況，介紹了應用成效和提升完善方向，對于市級自然資源政務服務平臺建設提供借鑒參考。

關鍵詞：自然資源；一體化；政務服務平臺

中圖分類號：P208 文獻標識碼：A doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.08.009

引文格式：國強，劉振偉，趙雨婷.市級自然資源一體化社會服務平臺建設研究——以淄博市為例［J］.山東國土資源，2024，40（8）：54-58.GUO Qiang， LIU Zhenwei， ZHAO Yuting. Study on the Construction of Municipal Natural Resources Integration Government Service Platform——Taking Zibo City as an Example［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（8）：54-58.

0 引言

2024年2月，自然資源部印發《自然資源數字化治理能力提升總體方案》，明確了“以‘一張網’‘一張圖’和國土空間基礎信息平臺‘三個一’為基礎支撐，構建底線守護、格局優化、綠色低碳、權益維護四大主題應用場景”的總體架構，并將“構建自然資源社會服務場景，推動自然資源各類產品和服務線上一站式辦理和獲取”作為權益維護場景的重點建設內容，提出了“多審合一”“多證合一”“高效辦成一件事”“一網通辦”等改革任務［1］。

2022年8月，淄博市自然資源和規劃局“山東淄博建設項目用地保障服務標準化試點”項目，獲批國家標準化管理委員會第八批社會管理和公共服務綜合標準化試點項目，按照試點要求，提前開展了項目用地保障的業務數據、業務流程、職責分工等一系列標準體系建設［2］。

在此基礎上，淄博市結合工作實際，圍繞項目用地保障對原有審批系統進行全面升級改造，著力解決底圖不一致、流程條塊分割、審批成果難以共享、平臺支撐能力不足等問題，實現全業務網上運行，并完成與自然資源部級平臺對接，全面接入全國一體化政務服務平臺，圓滿完成了“多審合一”“多證合一”“一網通辦”等改革任務，提升了全市自然資源系統政務服務能力。

1 平臺架構

系統以網絡與安全保障體系、標準規范體系為保障［3］，以一體化數據資源和業務平臺為支撐，包括基礎設施服務層、平臺服務層、平臺應用層（圖1），平臺采用“市級統一建設，區縣分布應用，市區（縣）一體部署”的運行模式，市縣兩級一體建設整體推進。

2 平臺建設內容

2.1 數據資源標準化治理

統一數據標準。搜集整理已有的自然資源相關數據，制訂數據資源目錄，匯交整理土地、林業、規劃、礦產、測繪等行業管理數據，所有數據資源均采取1985國家高程基準，歷史數據全部轉化為“2000國家大地坐標系（CGCS2000）”，采取“高斯-克呂格投影”，做到統一坐標參考、統一格式要求、統一維護管理、統一發布服務，建成統一、及時、高效的自然資源大數據“一張圖”［4］。

數據深度治理。分別建立結構化、非結構化、半結構化數據管理體系和大數據標簽體系。結構化數據庫治理主要處理自然資源關系型數據庫，如年度變更調查、國土空間規劃類數據［5］；非結構化數據庫治理主要對相關文檔圖片數據，如檔案類數據、紙質圖件類數據；半結構化數據庫治理，按樹形數據庫和網狀數據庫治理，如業務審批的過程數據；大數據標簽系統將數據屬性劃分為資源屬性、業務屬性、辦理屬性和自然屬性4類，分別為數據制定標簽，實現準確查詢和智能推送。

數據關聯分析。數據關聯是在樹形數據庫的基礎上，建立項目、宗地和事件對應的節點，通過節點關系的屬性標簽，構建節點之間的關聯關系，反映項目、宗地和事件之間一對一、一對多和多對多的關系，以網狀數據模型的方式描述自然資源數據關聯。

“一張圖”輔助審查。通過對空間數據成果標準化治理，共享應用市級“多測合一”平臺成果，將所需數據資源以“一張圖”形式呈現給各系統用戶［6］，在協同審批的過程中，用戶可以通過多屏對比、輔助選址、兩規沖突、審批檢測、項目查看、空間查詢、空間分析、項目統計等功能，對業務事項進行空間的分析，以利于業務工作的快速精確判定。

2.2 業務流轉功能模塊

業務流轉功能主要包括綜合受理事項接入、業務模型管理、業務流轉運行3個模塊。

綜合受理事項接入模塊。將全國政務服務平臺業務事項與自然資源業務事項按照統一的事項編碼進行對應，實現審批事項配置映射對應關系，實現與全國政務服務平臺互聯網受理預審系統的申請信息和要件材料的交換集成；通過集成全國政務服務平臺和自然資源部門業務系統的統一身份認證信息，采取調用業務事項流轉功能接口的方法，保證將政務服務平臺受理的業務事項，實時流轉至自然資源政務服務系統，精準推送至具體業務辦理人員［7］。

業務模型管理模塊。業務模型管理模塊主要是快速搭建業務模型，快速生成業務工作流程，方便快捷地完成工作表單內容樣式調整、業務運轉流程修改、業務人員權限變動、系統業務數據備份等日常維護工作，以適應靈活多變的自然資源業務改革進程［8］；通過該模塊可以完成數據定義、表單定義、流程定義、界面展現、條件檢索等操作，并可以通過系統內置的業務關聯功能，實現審批類業務、管理類業務、分析查詢類業務之間的互相調用。

業務流轉運行模塊。通過調用解譯平臺中支撐數據庫的數據資源和業務規則模型，實現業務數據庫信息的更新和創建，便捷化管理自然資源眾多業務事項的流轉信息，驅動各類業務案卷有序流轉、具體辦理和綜合監管［9］，并通過實時的短信消息，提醒用戶進行業務處理工作［10］。

2.3 “互聯網+”服務功能模塊

“互聯網+”服務功能主要包括移動端App、電子證照生成、“一張藍圖”項目策劃選址3個模塊。

審批業務移動端App功能模塊。開發建設多證合一、多審合一、土地類、測繪類、礦產資源類、林草濕地類、地質災害類、其他行政權力等審批業務的移動端App應用，實現各類自然資源和規劃業務在手機、平板設備移動端的審批應用。

電子證照生成功能模塊。針對建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證、臨時建設用地規劃許可證、建設工程竣工規劃核實認可書7類高頻業務事項，開發標準化的電子證照生成功能模塊，實時將審批成果信息推送至省市電子證照平臺，省市電子證照平臺實時生成并返回電子證照信息［11］，實現電子證照生成功能。

“一張藍圖”項目策劃選址功能模塊。整合包括永久基本農田、生態紅線、城鎮開發邊界、自然保護區、開發區范圍、土地利用總體規劃、城鄉規劃、林業規劃等核心數據，開發項目輔助策劃選址功能，通過構建輔助分析決策模型，實現自動圖形分析，生成項目選址分析報告，通過短信和網頁方式直接發送給用地企業，實現企業自助化的項目策劃選址互聯網服務功能。

2.4 綜合監管功能模塊

充分考慮監管職責，構建了統一用戶、統一受理、統一要件、統一時限、統一編碼、統一制證、統一備案的“七統一”監管功能模塊，實時監控業務辦理情況，做到了受理、審核、編碼、發證、備案環節的全程監管。平臺監控中心實時提供業務辦件量統計、辦件詳情查詢、下放權限的發證信息查詢統計功能，上級業務主管單位可以實時查詢、遠程監控，保證權限放而不亂、運行高效有序，實現權限下放和實時監管的“一體化”。

綜合監管功能主要包括業務流程監管、“一碼管地”模塊、業務統計監管模塊3個模塊。

業務流程監管模塊。嚴格依據各業務辦理規范設置業務流程、限辦時間、紅黃燈警示功能、超期短信重復提供功能，對業務辦理人員進行預警、催辦督辦，有效約束和規范政務服務行為，加快了辦件效率；系統對接全國政務服務平臺［12］，將業務辦理過程、業務辦理結果實時推送至全國政務服務平臺，實現社會公眾對辦事流程、辦事效率的監察監督［13］。

“一碼管地”模塊。以不動產單元代碼為抓手，將業務審批數據進行整合關聯，將建設用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程竣工規劃核實確認、鄉村建設規劃許可證、規劃設計方案審查、國有建設用地使用權收回、國有建設用地使用權招拍掛出讓、國有建設用地使用權協議出讓、國有建設用地使用權劃撥等業務環節，以“一碼”為引線，實現業務鏈與數據鏈的雙向融合，打造全業務、全流程自然資源管理體系［14］，全面掌握全市自然資源家底，支撐重大項目土地要素保障精準發力。

業務統計監管模塊。通過數據集成和管理等技術，將覆蓋全市的基礎數據和各專題數據按統一的規范進行集成，用戶以淄博市自然資源“一張圖”為核心，從業務性質、空間范圍等多個維度，查看相關業務圖件、檢查與空間相關的業務合規性，提升一張圖核心數據成果的利用率，實現自然資源業務的實時動態監管。

3 平臺建設創新點

3.1 基于數據血緣關系分析的業務并聯融合

平臺建設按照“項目-地塊-指標-模型”的設計思路，對自然資源和規劃政務服務事項梳理和流程再造，區分單獨選址和批次兩種用地模式，按照項目策劃生成、土地征收、土地供應、不動產登記、施工許可、聯合驗收6個階段，構建了項目全生命周期的整體業務邏輯模型，將原來串聯運行的土地業務、礦產業務、林地業務、規劃業務并聯融合。

通過數據血緣關系分析，以思維導圖形式展現數據變化影響和數據生產溯源，清晰刻畫表與表之間、任務與任務之間的關系，實現各業務數據之間的關聯關系，采用相應業務觸發機制技術，保證各業務信息的一致性、準確性、完整性、實效性，發現土地、礦產、林業、規劃等業務成果信息的有機聯系［15］。

3.2 基于領域驅動設計的業務流程快速搭建能力

系統采用“大平臺、微服務、輕應用”的開發建設思路，采用領域驅動設計方法，運用業務概念構建領域模型來控制業務復雜度，通過邊界劃分把復雜的業務簡單化，保證業務模型和代碼模型的一致性；系統采用領域驅動設計的六邊形架構，每種外界類型，都有一個適配器與之相對應，外界通過應用API與內部進行交互，不同的用戶通過“平等”的方式與系統交互，通過不斷的擴展適配器轉化成系統API所理解的參數來達到每種特定的輸出，每種特定的輸出都有適配器完成相應的轉化功能，為業務應用提供規范化的可復用組件和服務資源［16］；系統通過面向自然資源業務的輕量化中臺架構，實現業務應用的服務能力和前臺業務快速搭建能力［17］，解決業務應用系統拓展能力弱、單體式應用多、運行維護難、敏捷開發程度不夠等難題。

3.3 基于動態路由權限管理的一體化部署

系統采取市級統一部署的模式，集中部署于市級“云資源”平臺，通過行政服務域網絡實現市縣（區）兩級用戶的分布應用。具體部署包括市級用戶端、縣級用戶端、應用服務器和數據庫服務器。系統部署中利用動態路由權限管理技術，結合各級用戶的應用需求與業務審查規則，構建多層次智能化業務協同管理機制，實現不同的用戶擁有不同的權限，以訪問不同的功能模塊，將自然資源不同環節的業務有效連通起來；通過動態路由權限管理技術和后期的智能學習訓練，智能判斷業務的最優流轉節點，構建并聯審批、高效運轉的業務協同管理平臺，提高業務審批過程中的流轉效率。

3.4 基于標準化的數據共享交換體系

通過建立標準化的數據服務規范、數據交換規范、數據標準接口、前置機等方式，構建政務服務數據橫向聯動和縱向貫通的共享交換體系。數據服務標準規范方面，通過建立數據共享服務標準，發布數據共享服務資源目錄，重點實現工程建設項目審批系統“一張藍圖”數據服務的標準化發布；數據交換標準方面，根據相關系統需求，明確相關數據中間庫標準，主要用于不同部門、不同業務系統之間的數據交換，重點完成“多測合一、多審合一、多證合一”等業務數據的標準化、規范化，實現了數據共享［18］；系統接口標準方面，對于實時性要求較高的系統對接，重點完成政務服務平臺對接，滿足“一次辦好”的行政服務改革要求；前置機使用規范，主要用于不同網絡之間數據交換，為實現自然資源政務服務“互聯網+”相關功能提供接口。

4 系統應用成效

項目建成以來，梳理完成110項審批事項流程邏輯模型，實現包含市、縣（區）兩級自然資源系統共計539項行政審批服務事項的多端融合、多端接入；借助系統平臺的業務流轉功能、互聯網+服務功能和數據共享交換功能，完成了“一網通辦、多審合一、多證合一、電子證照”等改革任務；系統用戶包括了市縣（區）兩級自然資源系統業務辦理人員，包含了土地、規劃、林業、礦產、測繪等全業務范圍［19］，市縣（區）兩級注冊用戶1 500余人，基本實現了自然資源系統的全員使用；系統累計辦理業務8 000余件，生成電子證照4 500余個，實現了全業務、全流程網上運行。以“多審合一”業務為例，平臺建設以前需要分別到原規劃、國土部門辦理土地預審和規劃選址意見書，兩項業務通過紙質件串聯辦理大約需要30個工作日；平臺建成后，通過政務服務平臺直接受理，網上并聯審批，業務平均辦理時間縮短至7個工作日，審批完成后直接生成電子證照，相關信息直接共享至發展改革、行政審批、住建、電力等部門，辦理下一步審批手續時可直接調用，實現項目全生命周期的信息共享服務，政務服務水平顯著提升。

5 結論

市級自然資源一體化政務服務平臺建設雖然成效明顯，但仍有不少待提升完善的方面，如：進一步挖掘數據資源價值，為經濟社會發展提供核心決策參考依據；探索政務服務審批與電子檔案的“一體化”融合，實現即審批完成即形成檔案材料；通過標準化手段，實現全國政務服務數據和接口統一標準，推進國家、省、市、縣（市、區）自然資源政務服務的“一體化”；研究解決地理信息數據的共享服務模式，為社會公眾提供“互聯網+”版的空間規劃、地圖影像等自然資源管理地理信息數據成果服務；探索將AI人工智能引入業務辦理，實現自動化、自助化的業務辦理模式，通過技術手段，提升自然資源系統政務服務保障效能。

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Study on the Construction of Municipal Natural Resources Integration Government Service Platform

——Taking Zibo City as an Example

GUO Qiang， LIU Zhenwei， ZHAO Yuting

Abstract：In accordance with the reform tasks of the \"Overall Plan for Enhancing the Digital Governance Capacity of Natural Resources\"， such as \"multiple trials in one\"， \"multiple certificates in one\"， \"efficiently accomplishing one thing\" and \"one network\"， Zibo" Bureau of Natural Resources and Planning has been organizing and carrying out research on the construction of a municipal natural resources integrated social service platform， focusing on solving the problems， such as inconsistent data base， fragmented business processes， and difficult sharing and sharing of approval results. In this paper， four aspects of platform architecture， construction content， technological innovation， and application effects have been discussed. The construction of functional modules have been analyzed， such as data resource standardization governance， business flow platform， internet plus services， and comprehensive supervision. Application of innovative technologies have also been analyzed， such as data kinship analysis， domain driven design， dynamic routing authority management and multi-mode data exchange. The application effectiveness and improvement direction have been introduced. It will provide some references for the construction of municipal natural resource government service platforms.

Key words：Natural resources; integration; government service platform

收稿日期：2024-03-13；修訂日期：2024-04-10；編輯：王敏

基金項目：國家標準化管理委員會，社會管理和公共服務綜合標準化試點項目，項目名稱“山東淄博建設項目用地保障服務標準化試點”，（國標委發〔2022〕26號）

作者簡介：國強（1967—），男，山東淄博人，高級工程師，主要從事土地資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：zbguoqiang@163.com

*通訊作者：劉振偉（1982—），男，山東臨朐人，正高級工程師，主要從事土地資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：109215536@qq.com