村級債務(wù)的成因及化解對策

摘 要：村級債務(wù)是鄉(xiāng)村治理中的重要問題之一。研究表明，目前村級債務(wù)具有歷史債務(wù)較多、隱蔽性較強、債務(wù)化解能力較差的特點。惠農(nóng)政策推動下的項目欠債，逐利發(fā)展驅(qū)動下的經(jīng)營借債，政績工程驅(qū)動下的盲目舉債，以及管理不規(guī)范下的債務(wù)監(jiān)督失效等是村級債務(wù)形成的主要原因。要嚴格控制新增債務(wù)、多舉措化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、增加村集體經(jīng)濟收入，改革干部考核方式、建立責(zé)任追究制度，加強債務(wù)管理、構(gòu)建債務(wù)監(jiān)督機制，有效化解村級債務(wù)。

關(guān)鍵詞：村級債務(wù)；村級組織；債務(wù)成因；債務(wù)化解

全面推進鄉(xiāng)村振興是黨的二十大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的一項重要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興過程中衍生出了村級債務(wù)，適當(dāng)舉債對農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展具有一定的促進作用。然而，村級債務(wù)的規(guī)模增大，也使得其成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的潛在風(fēng)險。分析鄉(xiāng)村振興背景下村級債務(wù)的現(xiàn)狀及成因，并提出相應(yīng)化解對策，以期為村級組織加強村級債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險提供相應(yīng)的對策建議。

一、村級債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大但增速放緩

根據(jù)2018—2022年的全國村級債務(wù)數(shù)據(jù)可知，村級債務(wù)規(guī)模不斷增大但增速放緩。全國村級債務(wù)從2018年的16 133.36億元增長到了2022年的24 285.86億元，增長率為50.53%，較上年相比增長了2.73%，增速放緩。村均債務(wù)從2018年的295.77萬元增長到了2022年的445.18萬元，增長率為50.51%，較上年增長了3.02%。戶均負債較上年增長了2.96%，而總收入增長率較上年僅增長了0.40%。由此可見，債務(wù)增速遠高于收入增長率。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜

村級債務(wù)的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，有經(jīng)營性負債、興辦公益事業(yè)負債和其他負債。其中，其他負債主要是維持村級公共管理和公共支出以及償還債務(wù)利息的負債。興辦公益事業(yè)負債較多的是道路建設(shè)負債、衛(wèi)生文化設(shè)施負債等。2018—2022年，村級債務(wù)經(jīng)營負債平均占比16.82%，興辦公益事業(yè)負債平均占比9.71%，其他負債平均占比73.47%，債務(wù)結(jié)構(gòu)近5年基本變化不大。

（三）債務(wù)區(qū)域差異較大

不同地區(qū)的村級債務(wù)狀況存在較大差異。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，目前更多以項目進村的形式為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的供給，政府以項目方式推進民生工程，但要求基層組織進行資金配套，導(dǎo)致越是發(fā)達地區(qū)，債務(wù)水平越高。整體來看，東部地區(qū)的人均村級債務(wù)額最高，其次是東北地區(qū)和中部地區(qū)，西部地區(qū)最低。以2022年為例，東部地區(qū)人均村級債務(wù)額為4 798元，西部地區(qū)人均村級債務(wù)額為468元。

（四）償債壓力大

研究發(fā)現(xiàn)，近5年村級債務(wù)率均在300%以上，資產(chǎn)負債率為36%左右，而國際公認的債務(wù)率警戒線為100%，說明目前村級債務(wù)的償債壓力較大。在沒有財政支持的前提下，村級債務(wù)較難以自有收入償還，這也是村級債務(wù)的潛在風(fēng)險。

二、村級債務(wù)的特點

（一）歷史債務(wù)較多

村級債務(wù)較多主要源于歷史遺留問題。之前，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，財政對農(nóng)村的支持力度有限，村級組織為了完成各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)投入，不得不通過舉債來籌集資金。這些債務(wù)往往因為缺乏有效的還款機制和資金來源而逐漸累積成為歷史債務(wù)。另外，村干部的穩(wěn)定性相對較差，導(dǎo)致村干部基于自身政績的考慮，可能盲目投資導(dǎo)致決策失敗，加重了村級債務(wù)。加之監(jiān)管不足，部分村干部貪污腐敗、挪用公款，也導(dǎo)致村級債務(wù)進一步加重。

（二）債務(wù)具有隱蔽性

村級債務(wù)主要包括向金融機構(gòu)借款、向個人借款、向上級政府借款等多種類型。其中，向個人借款往往占據(jù)較大比例，債權(quán)人可能是村民、親戚、朋友等，他們之間的借貸行為往往是非公開行為，也不會被納入正式的財務(wù)統(tǒng)計中，隱蔽性較強。除民間借貸外，一些村級組織還可能通過非正規(guī)渠道進行融資，如向私人貸款公司、地下錢莊等借款。這些融資渠道往往不受監(jiān)管，真實債務(wù)情況也難以披露。部分村級組織在財務(wù)管理方面不規(guī)范，如賬目不清、票據(jù)不全等。這些問題導(dǎo)致村級債務(wù)的實際情況難以被準(zhǔn)確掌握，增強了其隱蔽性。

（三）債務(wù)化解能力較差

許多村級集體經(jīng)濟薄弱，收入微薄甚至沒有集體收入，甚至連維持村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費都欠缺，導(dǎo)致村級事務(wù)大多是負債運行，村級債務(wù)償還能力嚴重不足。另外，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，經(jīng)濟效益不明顯，沒有足夠的資金儲備來應(yīng)對債務(wù)。特別是一些經(jīng)濟落后村，難以通過自身努力來化解債務(wù)。雖然國家近年來加大了對農(nóng)村的支持力度，但財政投入仍然有限，特別是對于村級債務(wù)的化解，缺乏足夠的財政資金支持。

三、村級債務(wù)的成因

（一）惠農(nóng)政策推動下的項目欠債

2006年的稅費改革，開啟了國家向農(nóng)村輸送資源的新時代。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，國家財政資源下鄉(xiāng)主要采取兩種方式。一種是普惠性，全部是財政直接補貼，如種糧直補等。另一種是非普惠性資金，主要以項目方式進行，尤其是農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面國家配套了大量項目進村。但是，這些惠農(nóng)項目并沒有配套全部財政資金，仍有部分資金缺口需要地方配套，而大多數(shù)村集體并沒有足夠的自有資金支持項目建設(shè)。因此，債務(wù)資金成為村集體籌集資金的主要來源。

（二）逐利發(fā)展驅(qū)動下的經(jīng)營借債

在鄉(xiāng)村振興等各種惠農(nóng)政策的推動和扶持下，不少村莊都在興辦村集體企業(yè)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟相對薄弱，村級組織往往需要采取借貸等方式來籌集資金興辦企業(yè)。同時，大多數(shù)村干部沒有企業(yè)經(jīng)營管理的經(jīng)驗，導(dǎo)致部分村集體企業(yè)的開辦并未經(jīng)充分的市場調(diào)研和論證，市場前景不明朗。另外，缺乏專業(yè)人才進行有效的經(jīng)營管理，也會使得部分村集體企業(yè)雖然項目很好，但效益不好，最后因經(jīng)營管理不善而破產(chǎn)，更加重了村級債務(wù)。

（三）政績工程驅(qū)動下的盲目舉債

村干部作為一名理性的經(jīng)濟人，亦會有形式主義和機會主義傾向。在一些地方，村級干部的考核和升遷往往與政績掛鉤，部分村干部在任期內(nèi)為了追求政績，不顧村級現(xiàn)實情況和財力狀況，盲目上馬一些大型項目、“形象工程”或“面子工程”等。這些項目往往需要巨額資金投入，而且長遠來看，并不一定對村集體組織和農(nóng)民有利。同時，農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟相對薄弱，村級組織往往沒有足夠的財力來承擔(dān)，因此只能通過舉債彌補資金缺口。

（四）管理不規(guī)范下的債務(wù)監(jiān)督失效

村集體組織成員學(xué)歷普遍不高，缺乏專業(yè)的管理人才。在項目管理方面，部分村級組織項目管理不規(guī)范，如決策不民主、監(jiān)督不到位等，導(dǎo)致了項目資金使用效率低下，甚至出現(xiàn)挪用、侵占等違規(guī)行為。在財務(wù)管理方面，大多數(shù)村集體組織的財務(wù)管理不規(guī)范、不健全。如財務(wù)會計人員配備不規(guī)范、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不相容崗位設(shè)置不健全。這些問題導(dǎo)致財務(wù)管理混亂，使得資金開支把關(guān)不嚴、隨意支出。在債務(wù)信息披露方面，一些村級組織在債務(wù)管理方面缺乏透明度，債務(wù)信息不公開或公開不及時，導(dǎo)致村民和社會對村級債務(wù)情況了解不足，難以形成有效的監(jiān)督和約束。

四、村級債務(wù)的化解對策

（一）嚴格控制新增債務(wù)，多舉措化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)

在控制新增債務(wù)方面，村集體無論是建設(shè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，還是興辦村集體企業(yè)，都應(yīng)立足于自身可承受的財務(wù)狀況，不可盲目舉債。首先，增加項目論證程序。對于需要舉債的項目，聘請專業(yè)人士嚴格論證，確保項目的必要性和可行性。其次，建立舉債申報審批制度。村集體在公益性項目建設(shè)或者農(nóng)村公共管理、公共服務(wù)經(jīng)費不足時可以舉債，但要經(jīng)申報審批。村集體發(fā)起，先由村民代表大會表決同意，再由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批同意，最后經(jīng)縣財政部門審批同意后方可舉債，即建立“村民—村—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣”逐級的審批機制，嚴控村級擅自舉債。最后，明確責(zé)任主體。按照“誰簽字、誰負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”的原則，確保債務(wù)責(zé)任落實到個人。

在化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)方面，應(yīng)結(jié)合債務(wù)成因分類施策。首先，摸清底數(shù)，建立臺賬。理清鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、種類、分布，逐筆登記建立臺賬，加強跟蹤監(jiān)管。其次，分級負擔(dān)，逐步化解。對于惠農(nóng)政策推動下的項目欠債，因其和政府政策相關(guān)，若村集體經(jīng)濟實在無力償還，可由中央或地方政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、專項資金劃撥等方式先行償還。對于因村集體開辦企業(yè)而產(chǎn)生的經(jīng)營借債，可考慮由政府適度補貼，主要仍由村集體償還。對于因村干部政績工程而帶來的借貸，村干部應(yīng)負主要責(zé)任，憑借自身能力幫助化解債務(wù)，如利用個人關(guān)系積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等社會力量的參與。此外，協(xié)調(diào)銀行等部門落實村級債務(wù)減免政策，對于一些利率較高的私人借貸，應(yīng)比照銀行同期貸款利率，依法對債務(wù)利率進行降息，避免高額債務(wù)利息。最后，考慮創(chuàng)新債務(wù)化解方式。如探索債權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式來化解村級債務(wù)。

（二）發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加村集體收入

積極探索農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新途徑，因地制宜地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟項目，增加村集體經(jīng)濟收入，才是化解村級債務(wù)的長久之策和根本之策。一是政府組織成立專業(yè)合作社，利用村集體的閑置辦公用房等招商引資，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，由村集體占有一定股份，采用“保底收益+分紅”的方式進行戰(zhàn)略合作，增加村集體收入，帶動村民就業(yè)，增加村民家庭收入。二是村集體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在結(jié)合自身資源的基礎(chǔ)上，和專業(yè)的旅游公司合作開發(fā)旅游項目，增加村集體收入，盤活農(nóng)村閑置農(nóng)房，帶動農(nóng)家樂，增加村民家庭收入。三是村集體組織成立電商平臺，安排專業(yè)人士對本村的特色農(nóng)產(chǎn)品進行推廣銷售，解決部分農(nóng)民基于自身原因無法開展電商銷售的困境，增加村集體和農(nóng)民的收入。

（三）改革干部考核方式，建立責(zé)任追究制度

在干部考核時，應(yīng)建立綜合考核標(biāo)準(zhǔn)，將干部任職期間的債務(wù)情況作為干部提拔晉升的重要依據(jù)。在設(shè)置考核指標(biāo)時，可以考慮債務(wù)率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負債率等指標(biāo)，量化評估村級債務(wù)的化解情況。將村級債務(wù)化解工作納入各行政村年度工作考核內(nèi)容，提高村干部對債務(wù)化解工作的重視程度。財政、審計等相關(guān)部門應(yīng)定期對各村的債務(wù)化解情況進行督查考核，確保各項政策措施得到有效落實。

對于債務(wù)管理不力的干部，應(yīng)建立責(zé)任追究制度。一是通報批評與追責(zé)。對于產(chǎn)生新債超過警戒線、額度較大、情節(jié)嚴重的村，要對有關(guān)單位和責(zé)任人進行通報批評，并依法追責(zé)。二是終身追責(zé)制。建立借債還款責(zé)任終身追究制，無論責(zé)任人是否離職或退休，都應(yīng)對其在任期間產(chǎn)生的債務(wù)負責(zé)。

（四）加強債務(wù)管理，構(gòu)建債務(wù)監(jiān)督機制

一是將村級債務(wù)納入地方政府債務(wù)管理。根據(jù)地方政府債務(wù)管理辦法，地方政府應(yīng)對地方債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。將村級債務(wù)納入地方政府債務(wù)管理可以引起地方政府的重視，比如縣級政府會加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級債務(wù)的監(jiān)管，確保債務(wù)得到有效控制和管理。二是要加強村級財務(wù)管理，規(guī)范收支行為，建立健全預(yù)算和監(jiān)督制度，提高資金使用效益。三是加強監(jiān)督。一方面，要加強上級監(jiān)督，財政和審計部門應(yīng)加強對鄉(xiāng)村債務(wù)的監(jiān)督，建立健全村集體經(jīng)濟組織定期審計制度和村干部離任審計制度，對村級財務(wù)進行全面審計，每年對鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，建立債務(wù)管理長效機制。另一方面，要加強村民監(jiān)督，完善財務(wù)公開制度，定期向村民公布債務(wù)變動情況，提高透明度。鼓勵村民參與債務(wù)管理監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時反映和舉報。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

基金項目：2022年度河南省高校人文社會科學(xué)研究一般項目資助“河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險評估與控制機制研究”（2022-ZZJH-032）；2022年度河南省重點研發(fā)與推廣專項（軟科學(xué)研究）“河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險管理研究”（222400410632）；2025年度河南省高校人文社會科學(xué)研究一般項目“數(shù)字財政建設(shè)成效評價體系的構(gòu)建與應(yīng)用研究”（2025-ZDJH-324）

作者簡介：蔣格格（1993—），女，河南沈丘人，講師，碩士，研究方向：財政管理。

通信作者：鄭方方（1990—），女，河南濟源人，講師，碩士。