新《政府會計制度》背景下高校預算績效管理研究

摘" "要：隨著我國教育體制改革向縱深推進，高等教育的發展步伐隨著科研事業的蓬勃發展也日益加快，國家對高校財政資金的投入呈現出逐年遞增的趨勢。同時，在高校中發生的各項經濟業務也更加多樣化與復雜化，這無疑對高校的財務管理工作提出了更加嚴峻的挑戰與考驗。高校的預算績效管理工作作為我國現階段高校財務工作的重要環節，與高校可持續內涵式發展息息相關。因此，嘗試從新《政府會計制度》對高校預算績效管理工作的新要求入手，分析現階段高校預算績效管理工作存在的問題，并提出針對性的管理思路，以期為高校預算績效管理工作提供一些有益的參考。

關鍵詞：政府會計制度；高校；預算績效管理；績效評價

中圖分類號：F812.3；D610；F275" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）20-0100-04

我國有三千余所高校，其中大多數為國家財政全額撥款的事業單位，其資金來源均以財政撥款為主。如何真正提升財政資金的使用效益，使其為高校的發展提供最大能量的助力，這一切都需要科學有效的預算績效管理工作做基礎。高校只有全面實施預算績效管理工作，建立透明科學、約束有力的預算制度，才能真正提高財政資金的使用效益，優化教育資源配置。

一、新《政府會計制度》背景下高校預算績效管理的新要求

新《政府會計制度》順應了市場經濟的挑戰與潮流，讓行政事業單位的會計核算成為一項更具系統性、精確性的工作。新制度要求行政事業單位在開展會計核算工作時，應采取“雙基礎”并行核算模式，即在進行財務會計核算時應采用權責發生制，在進行預算會計核算工作時應采用收付實現制；與“雙基礎”相呼應，財務核算工作中，也要采取“雙分錄”模式，即在原有的財務分錄基礎上，根據預算會計科目和相關制度規定完成預算分錄的編制。最后，對標“雙基礎”與“雙分錄”的要求，行政事業單位在編制年終財務報告時，也要實行財務報告與預算報告的“雙報告”模式。在此背景下，高校預算績效管理工作的標準和要求也隨著新制度的施行而與時俱進地不斷提升。

（一）對高校預算編制的嚴密性要求更高

預算編制是預算管理工作的基礎，只有打好根基，預算管理工作的大廈才能層層穩固。因此，高校在預算的編制環節必須穩扎穩打，將預算工作的嚴密性作為編制環節的重點。在預算編制中，首先，必須嚴格依據《中華人民共和國預算法》及相關法律，遵循“集中管理、分級負責”及“全面規劃、收支平衡”的原則。其次是對人員類、運轉類、特別目標類預算項目分類細化，確保預算資金流向明確、精準到位。

（二）對高校預算編制的科學性要求更高

新制度在會計要素、資產核算等方面進行了優化和提升，為了進一步提升預算編制的科學性，高校應與時俱進、因地制宜地創新預算編制核心理念與編制實施模式。一方面，財務人員需要實施深度的現場調研，旨在將“零基預算”與“彈性預算”等預算管理方式進行巧妙融合與有機整合。這一方式不僅體現了對預算管理方法的創新應用，還確保了資源分配既具備基礎性的合理性，又能夠靈活應對未來不確定性的變化，是提升預算績效管理效能的關鍵一環。同時，加強業務與財務的融合，各部門應結合高校的發展全局總目標與部門自身屬性，有的放矢地開展預算編制工作。另一方面，積極創新高校預算編制模式，結合大數據時代背景要求，提升預算編制的信息化程度。

（三）對高校預算編制的精細性要求更高

首先，要細化預算管理工作的制度，這涵蓋了對預算編制流程的詳盡規劃、預算審批程序的嚴格界定，以及預算調整管理機制的完善、預算執行狀況的嚴密監控，還有績效評價體系的科學構建與考核制度的全面優化。其次，細化預算績效管理工作主體責任，落實“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念。再次，精細化管理預算績效工作的全流程，將精細化要求落實在事前績效評估、績效目標管理、績效跟蹤監控管理、績效評價管理、結果再應用的每一個環節。

二、高校預算績效管理存在的問題

自新《政府會計制度》實施以來，由于政府會計制度改革涉及面廣、政策性強、操作難度大，因而高校在實施預算績效管理工作過程中也面臨諸多困難和問題。

（一）對預算績效管理理念認識不足，且缺乏重視

雖然目前國內大部分高校已經根據中央做出的預算績效管理工作進行部署，按部就班地開展預算績效管理工作，但此項工作依舊處于開創性的摸索階段。有的依靠國家財政撥款的公立高校在預算績效管理工作中，尚未深刻領會預算績效管理的核心要義，對預算績效管理的理念缺乏應有的重視。此類認知偏差現象主要表現為，過分強調預算的投入而忽略了對預算資金事后的績效管理，這種不均衡的關注點導致管理效能滯后。同時，也尚未構建起全校范圍內協同合作、共同參與預算績效管理的良好生態體系，限制了預算管理效能的全面提升。首先，學校的一些管理人員存在認識誤區。他們普遍堅持傳統的管理理念，將決策重心放在學校的宏觀發展上，理所當然地認為預算績效管理工作僅僅是財務部門的事情，割裂了預算績效管理與學校整體發展的聯系；而高校行政部門、教輔部門與二級學院在預算申報環節也都盲目地盯住經費的數字，而并沒有顧及經費使用中的實際成效。其次，高校的財務部門在落實預算績效管理工作時，普遍存在主動性與創新性不足的問題。具體表現為，只是根據上級部門下達的工作要求，按部就班地被動完成工作任務，從預算績效目標和預算績效指標設置，到預算績效評價環節都只圖完成任務，未能聯系本校實際情況開展工作。在執行預算績效管理工作時，采取“形式主義”的態度，導致工作僅停留于表面。同時，預算績效管理工作在缺乏有效的制度約束與激勵機制的情況下，其績效評價結果對各部門后續年度預算編制的實質性影響也極為有限。

（二）預算績效管理制度不健全

高校預算管理制度方面存在的問題，主要體現在以下幾個方面。

1.預算績效管理目標設置不科學

根據目標導向理論，一個科學合理的目標，猶如指路明燈一般會對預算績效管理工作的開展起到良性引導作用。而一個不科學的目標則會適得其反，使得預算績效管理工作偏離應有的軌道。由于高校缺乏科學的績效管理理念，導致預算績效目標在設置的過程中出現過于簡單化、片面化的短板，未能將學校的整體發展目標以及各部門的實質性工作需求納入全盤考慮。在目標設置環節，缺乏有效的數據支持和科學論證分析，預算績效目標與對應的預算項目之間邏輯關聯不足，導致目標的設置與實際執行情況存在較大偏差，致使目標設置形同虛設。

2.預算績效評價指標體系不完善

目前，高校預算績效管理過程中出現的一個重要問題是，缺乏科學、完善的預算績效評價體系。用來衡量各部門及二級學院對績效目標完成情況的績效指標邏輯關聯性不足，各項指標之間存在互相割裂的現象，導致評估結果片面且孤立。當前，評價指標體系的構建未能全面契合高校整體發展戰略目標，其客觀性與合理性顯著不足，難以精準呈現高校的實際發展狀況。具體而言，指標體系內定性描述類指標占比較大，而量化衡量標準相對匱乏，這一結構性缺陷極大地限制了使預算資金利用效率進行精準、無偏評估的能力。進一步而言，預算績效評價體系的有效性缺失，使預算資金實際效益的科學量化評估成為各高校面臨的一大挑戰，不利于形成既客觀又具公信力的績效評價結論。

3.預算績效管理執行中的監督和控制力度不夠

在高校預算績效管理過程中對預算執行情況缺乏有效的監督與控制，未能定期進行預算執行情況進度通報，導致預算資金使用效益不高，甚至嚴重偏離績效管理目標。缺乏有效地跟進和監督機制，各部門和二級學院容易出現在預算執行過程中只盯著預算支出數字的情況，而未能將預算執行工作與績效目標聯系起來，導致預算項目落地執行時缺乏明確的工作重點與推進的方向。此外，如果沒有定期“回頭看”，沒有對預算執行工作進行評估和反饋，相關部門也無法及時調整自己的工作策略，無從了解自己的工作是否符合學校整體發展規劃。因此，缺乏對預算執行過程的跟蹤管理和及時調整，導致預算管理過程中難以發現問題并及時糾正，無形之中也增加了預算執行的試錯成本。

（三）預算績效評價精準度欠缺且結果再應用不足

在當前廣泛應用的績效管理框架下，我國眾多高校已相繼實施了預算績效管理的后續評估機制，然而這一評估過程的全面性與深度尚顯不足，未能全面覆蓋所有關鍵績效領域。高校的績效評價工作，主要在部門層面與一些資金數額較大的重點項目上開展，績效評價覆蓋率有待提升。據調查，我國高校的績效評價工作，主要采取部門和二級學院自我評價的方式。按照績效評價通知列出的評價要點和規則，完成部門（學院）整體績效自評表。定性指標在自評環節中因涉及切身利益，無法足夠體現評價的公正、客觀；定量指標，也容易出現部門間故意縮短與目標值差距的弊端。在這樣有誤差的自評過程中得到的績效評價結果，往往與真實情況相去甚遠，缺乏應有的參考價值，與預算績效評價的初衷相悖。在預算項目績效評價領域的實踐主要聚焦于重大項目或預算額度較高的項目，對于此類項目的特定關注一定程度上限制了評估的廣泛性。這一現象直接導致了整體評估效果的片面性與局限性，未能全面反映預算管理的實際成效。此外，既有的績效評價結果其后續利用與反饋機制尚不健全，即評估成果的二次應用不足，這在一定程度上削弱了績效評估對于提升預算管理質量及促進資源高效配置的潛在作用。雖然高校每年都會按照上級部門要求定期開展整體部門自評和預算項目評價工作，但鮮有將評價結果與次年的預算績效工作完全對應的存在。在實際工作中，往往是預算編制科學、執行有效的部門沒有獎勵，對預算編制不科學且執行不到位的部門也沒有予以相應的處罰。當前項目績效評價的產出與后續年度項目申報預算資金配置之間，尚未建立起顯著的邏輯紐帶或直接的因果聯系。績效評價結果未能達到預算管理工作應有的激勵與約束效應，預算績效評價工作也就難以引起相關部門的重視。

（四）預算績效管理信息化支持力度不夠

隨著信息技術的飛速發展，各大高校加速推進財務部門信息化進程，智慧財務生態體系已漸趨成熟，該體系融合了智能網報系統、網上繳費系統等多元化及信息化功能。然而，在這一全面信息化布局中，預算績效管理系統的構建與升級仍顯滯后，成為高校信息化建設版圖中亟待強化的短板。高校在預算編制及績效評價的數據收集與處理上，仍依賴于傳統的線下填報方式，其標準化與信息化水平均有待提升。據統計，雖然有部分信息化建設步伐較快的高校已率先上線了預算績效管理系統，但在實際應用中亦面臨系統融合難與功能適配不足的挑戰，如新系統運行初期磨合不暢、預算填報需求未能得到充分響應等，主要表現為需要退回各部門修改的預算數據，只能一退到底；缺乏預算績效目標編制、績效評價、績效監控等績效管理功能模塊，缺乏與各部門之間的信息共建共享等尷尬情況。這些難點都從信息化層面阻礙了預算績效管理高效運作的步伐，也表明預算績效管理系統的實用效能與系統集成性亟待優化升級。置身于大數據時代，高校構建預算績效管理信息化平臺已成為刻不容緩的任務。

三、高校推進預算績效管理的思路

（一）筑牢預算績效管理理念，提升資金使用效率

從意識形態層面筑牢預算績效管理理念，將預算績效管理理念貫穿于學校的各項工作之中，是高校全面實施預算績效管理工作的根本基石。一方面，從學校頂層設計角度出發，需著重并系統性地推進預算績效管理的全面實施。在實踐層面，政策宣講與專業技能培訓相輔相成，共同促進該項工作的深入展開。在全校范圍內開展自上而下的全面預算績效管理宣傳工作。除了在財務部門公眾號、門戶網站普及預算績效管理知識之外，還應采取財務人員到各行政教輔部門與二級學院進行面對面宣講的方式，切實提升各部門及全體教職工對績效管理工作的重視度與認同感，達到預算績效管理責任和問責約束機制入腦入心的良好效果。堅持“誰申請，誰負責；誰花錢，誰負責；誰審批，誰負責”的三大原則，牢固樹立“花錢必須要帶來效益，無效必須要追究責任”的績效意識，把錢花在真正需要的地方。在預算績效管理中形成全員參與、共同負責的良好局面。集全校之力，提升資金的使用效率。另一方面，優化預算績效隊伍建設。預算績效管理的實施工作，其本質蘊含了高度的復雜性與專業性。為了提高績效管理水平，高校必須同時依仗現代化信息技術的支撐與深厚的財務專業知識，兩者相輔相成，缺一不可，共同構成了推動預算績效管理邁向新高度的基石。因此，在財務部門組建專業的預算績效管理科室顯得尤為重要，培養財務知識、信息化技能雙優的復合型人才，打造專業能力強、業務素質高的績效管理人員隊伍，為實施高質量的預算績效管理、開展預算績效評價提供重要的人才支持。成立學校預算績效管理工作領導小組，建議學校分管財務的校領導擔任組長，以全面統領預算績效管理的總體實施與責任落實。財務處作為牽頭預算績效管理工作的部門，負責協調各預算執行單位的協作與配合。同時，審計與紀檢監察部門履行的監督職能，將貫穿預算績效管理流程的始終，實現全程監督。此外，為增強管理的專業性與細致性，建議從各職能部門中精選成員，組建一支專業化的全面預算管理團隊，專注于處理預算績效管理中各項日常及精細化的具體任務。只有優化預算績效管理隊伍建設，開展分工協作，才能提質保量地推進全面預算績效管理工作的開展，進而真正提升高校資金的使用效益。預算績效管理是一項系統性、基礎性的工作，只有筑牢預算績效管理理念，不斷加強預算績效責任主體意識，把績效管理同各項經濟業務活動管理等緊密結合在一起，實現業財融合，才能提升高校整體管理水平。

（二）建立科學完善的預算績效管理制度

制度建設是預算績效管理工作開展的基石，科學完善的預算績效管理制度能使工作開展有章可循、有據可依。

1.制定科學的預算績效管理目標

構建科學完善的預算績效管理制度，首先，高校應從現階段教學活動、科研業務實際情況出發，全面考慮學校的整體發展目標及中長期規劃，將本科教學評估審核驗收、碩士點申請、博士點申請等學校年度重點工作納入高校教育事業發展規劃，并兼顧各部門的工作計劃要求。確定科學、合理的預算績效管理目標，財務指標和非財務指標并重，樹立業務和財務有機融合的思想意識。同時，在制定預算績效目標時，應加強數據分析和科學論證，以確保目標的可實現性和合理性。

2.構建契合高校自身特色的績效指標評估體系

首先，依據學校發展的實際需求，將辦學成本效益、師資隊伍建設、人才培養成效、科研創新能力及社會貢獻度等維度作為核心，分層次（如發展促進層、質量提升層）精心設定具體指標。其次，在指標設計上，應堅守成果導向的核心原則，確保各項指標間相互銜接，評價流程聚焦于實際業績的精準衡量。最后，在評價實施環節，可創新性地融合部門自我評估、學校綜合評審與第三方專業機構評價等多重機制，以最大化提升評價結果的精確性與公正性，確保評價體系的科學性與有效性。

3.實施績效運行全周期監督與管理策略

此項舉措旨在強化預算執行的全面監控機制，確保項目實施的每一步都處于嚴密監督之下，并涵蓋了對資金運用合規性、預算執行速率等關鍵績效指標的動態追蹤，力求預算資金高效且合規地使用。首先，構建雙軌并行的動態監控體系，一方面緊盯預算執行進度，另一方面密切關注績效目標達成狀況，一旦發現項目偏離預期軌跡，立即啟動糾偏機制，確保項目運行始終沿著既定目標穩健前行。特別是對高校每年實施中的重大項目，落實牽頭部門定期“回頭看”程序，每季度開展自評，通過自評報告開展項目績效跟蹤工作，及時糾正目標偏差并整改落實。其次，充分利用挖掘大數據優勢，結合預算績效管理軟件設立全面預算績效管理信息數據庫，并對預算績效管理采取多層次、多維度、立體化的分析策略，以最大化地促進管理運行與監控的動態化進程。在此基礎上，保障績效評價信息的公開透明，通過計劃財務處官方網站，實施月度與季度的定期信息披露制度，發布績效評價報告。

（三）優化預算績效評價的精準度與結果再應用

績效評價是全面預算績效管理的收尾環節，落實績效評價并開展有效的結果再應用，才能形成學校全面預算績效管理的完整閉環。針對全面預算績效管理評價結果進行挖掘分析，并開展再應用，是學校持續提升預算管理工作質量和改進后續年度預算安排的唯一途徑。預算績效評價只是一種方式，而績效評價結果的應用才是預算績效管理的終極目的。落實績效評價結果再應用，首要任務在于構建并執行一套嚴謹的績效責任追究與獎懲體系。此體系旨在增強績效管理的剛性約束力，確保績效考核結果與部門年度評估緊密關聯，同時，將項目績效納入人員績效考核范疇，借助制度的剛性確保考核結果的切實執行。此舉旨在促使資金使用部門深刻認識到資金效益的重要性，樹立“支出必問效，無效必追責”的責任意識與擔當精神。此外，預算績效評價的結果應被確立為次年預算編制的核心參考依據。對于在績效評價中表現優異的部門，應優先考慮其下一年度的預算資金分配，并可考慮適度增加預算額度，以此作為對其高效管理的激勵。反觀績效評價結果不理想的部門，則適當縮減其下一年度部門預算和項目支出預算，突出績效評價結果的指導效應，利用資金使用環節的適度壓力，在學校內部形成良性的競爭氛圍。

（四）提升大數據背景下的預算績效管理信息化水平

預算績效管理工作對數據收集、測量、分析和評價提出了更高的要求與挑戰。若缺乏大數據平臺的堅實支撐，學校高質量發展的信息化訴求將難以得到滿足。因此，高校應首先聚焦于構建全方位信息化體系，旨在實現以計劃財務、國有資產管理、人事管理等核心部門為主導，與二級學院間在財務、業務、人事等領域的關鍵信息無縫對接與共享。在此過程中，需以業務與財務深度融合為導向，打通信息壁壘，消除“信息孤島”現象，有效整合數據資源，確保預算績效管理流程的各個環節均能實現信息互通，為全面預算績效管理的深入實施奠定堅實的信息化基石。其次，高校應主動對接財務軟件供應商，徹底落實線上預算申報工作，并將本校在預算績效管理工作中的個性化需求融入預算績效管理系統構建之中。積極反饋軟件使用中不合理、不順手環節，從技術維度加速優化預算績效管理體系的構建。最后，在預算信息管理平臺內全面融入績效目標的設定、績效評估及績效監控等關鍵環節，形成對各部門預算編制與執行的全鏈條監督機制。在大數據浪潮的推動下，優化預算績效管理信息化水平，進而全面落實預算績效管理的嚴密性、精確性和科學性，提高資金的實際使用效益，為高校的全方位內涵式發展提供有力的保障。

四、結束語

綜上所述，在新《政府會計制度》下完善高校預算績效管理工作將會使高校財務報告信息更具有科學性、可比性，有利于對財政資金使用效益進行綜合分析與評價。高校應把握住新制度實施帶來的契機，迎接新要求與新挑戰，健全并完善預算績效管理長效機制。將預算績效管理工作的高質、高效的開展，作為深化高校財務管理戰略轉型，確保高校完成教育資源與財政資金的優化配置，實現高等教育全面內涵式發展的重要抓手。

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