新發(fā)展階段基本公共服務(wù)均等化與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制研究

摘 要：實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化并縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，是我國(guó)新發(fā)展階段踐行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。文章分析了公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，然后從交易效率、科技創(chuàng)新、治理能力和再次分配角度闡釋了公共服務(wù)均等化促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，探討了城市群發(fā)展水平提升在意愿、需求和能力三個(gè)方面對(duì)于提高公共服務(wù)均等化水平的影響。最后，提出新發(fā)展階段促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；驅(qū)動(dòng)機(jī)制；城市群；協(xié)調(diào)發(fā)展

公共服務(wù)供給關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與社會(huì)治理水平。基本公共服務(wù)是保障公民生存與發(fā)展基本需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件。基本公共服務(wù)均等化是全體公民都能獲得公平與機(jī)會(huì)均等的基本公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障措施等。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的新發(fā)展階段，保障廣大人民群眾公平地獲得基本公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平與公正，是政府的重要職責(zé)之一。習(xí)近平總書記2021年8月在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上指出，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的重要舉措之一。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。新發(fā)展階段是在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的征途中不斷滿足全體人民物質(zhì)文化和精神文化需求的發(fā)展過程，應(yīng)遵循以人民為中心，公平正義、協(xié)調(diào)發(fā)展的價(jià)值追求。推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)新發(fā)展階段促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑，探討完善基本公共服務(wù)均等化建設(shè)與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)踐共同富裕發(fā)展目標(biāo)具有重要意義[1～2]。

國(guó)外關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的主要研究?jī)?nèi)容包括城市公共服務(wù)的分類、均等化的衡量、公共服務(wù)供給模式以及影響均等化的因素等[3～4]，研究對(duì)象主要集中在不同社區(qū)、不同階層以及不同社會(huì)群體之間。近年來，公共服務(wù)均等化研究受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，主要研究?jī)?nèi)容集中于三個(gè)方面，分別是公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵[5]、公共服務(wù)均等化的測(cè)量[6]以及公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[7]，研究對(duì)象以城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)均等化差異[8]以及省域內(nèi)部公共服務(wù)水平測(cè)度為主[9]。城市群是承載我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的主要空間形式，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市群是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體以及擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主要支撐。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速發(fā)展階段，城市群基本公共服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展可以有效緩解大中小城市間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)等問題，然而在實(shí)踐過程中，城市群內(nèi)各城市間基本公共服務(wù)供給水平差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍十分突出，探索以基本公共服務(wù)均等化水平提升等途徑推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展勢(shì)在必行。

一、公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系

公共財(cái)政支出或者公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正面促進(jìn)作用，政府通過非生產(chǎn)性公共服務(wù)支出使有組織的生產(chǎn)活動(dòng)成為可能，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)了政府財(cái)政政策在短期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，主張經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)通過擴(kuò)大投資和政府支出來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[10]。內(nèi)生增長(zhǎng)模型認(rèn)為公共投資通過刺激中間產(chǎn)品的需求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量有利于吸引優(yōu)質(zhì)人力資源、優(yōu)化投資環(huán)境[11]，進(jìn)而提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一方面，基本公共服務(wù)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)，資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)隨人口流動(dòng)而集聚，人口流動(dòng)特別是擁有知識(shí)和技能的人力資本流動(dòng)傾向于基本公共服務(wù)更具普惠性的城市[12]；同時(shí)，交通、環(huán)境等基本公共服務(wù)水平的提升，可以促進(jìn)區(qū)域投資環(huán)境改善，有利于吸引外來資本。因此，公共服務(wù)配置有效性的提升以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善對(duì)于集聚經(jīng)濟(jì)均有一定的推動(dòng)作用。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)改善公共服務(wù)具有積極作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升是提高基本公共服務(wù)供給水平的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展會(huì)催生公共服務(wù)需求增長(zhǎng)并促使新公共服務(wù)需求的產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求和供給水平提出更高要求 [13]。但是，目前我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展水平與快速的城市化發(fā)展水平并不協(xié)調(diào)，在財(cái)政支出方面以及基本公共服務(wù)供給水平方面均存在較大缺口，基本公共服務(wù)難以公平惠及社會(huì)大眾，基本公共服務(wù)供給水平跟不上城市化的發(fā)展速度。

二、基本公共服務(wù)均等化與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制

基本公共服務(wù)均等化與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有相互促進(jìn)的緊密聯(lián)系，基本公共服務(wù)均等化是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)容之一，更是推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要施政策略。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平快速提升的背景下，人們對(duì)基本公共服務(wù)種類、規(guī)模、質(zhì)量及其均等化水平的需求也在逐步增加，對(duì)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展也提出了更高的要求。

（一）基本公共服務(wù)均等化對(duì)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，城市群和都市圈已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要支撐，在城市群經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐步深化的宏觀背景下，基本公共服務(wù)均等化水平的差異將制約城市群之間和城市群內(nèi)部大中小城市以及城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系與互動(dòng)，具體見圖1。

第一，基本公共服務(wù)均等化對(duì)城市群要素交易效率的影響。城市群的交通環(huán)境、信息設(shè)施等基本公共服務(wù)均等化水平的提升，對(duì)于生產(chǎn)要素流通所需要的時(shí)間、空間和經(jīng)濟(jì)成本會(huì)帶來極大影響，成本的降低對(duì)于交易效率的提升具有重要作用[14]；同時(shí)，城市群基礎(chǔ)設(shè)施、教育文化等基本公共服務(wù)均等化有利于知識(shí)的積累與傳播，減少了信息溝通成本，擴(kuò)大了交易的范圍。

第二，基本公共服務(wù)均等化對(duì)城市群科技創(chuàng)新的影響。城市群內(nèi)教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)體系的完善和基本公共服務(wù)均等化水平的提升，不僅可以改善本地居民生活水平和人口素質(zhì)，同時(shí)能夠吸引外來人口的流入，特別是優(yōu)質(zhì)人力資本的集聚，因而基本公共服務(wù)的改善及其開放與均等化水平的提升能夠通過人力資本數(shù)量和質(zhì)量提高帶來的傳導(dǎo)機(jī)制促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平的提升。

第三，基本公共服務(wù)均等化對(duì)城市群治理能力的影響。基本公共服務(wù)均等化可以通過再分配制度抑制初次分配不公，是實(shí)現(xiàn)城市群發(fā)展公平和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要制度安排。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)救助等基本公共服務(wù)均等化水平的提升將直接惠及數(shù)量廣大的民眾，提高城市群居民對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就的認(rèn)知度，提升中低收入群體的社會(huì)福利水平以及獲得感，進(jìn)而提高城市群在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和社會(huì)治理公平層面的協(xié)調(diào)發(fā)展水平，而這種效果取決于城市群公共治理能力的高低[15]。只有完善的市場(chǎng)機(jī)制和較高的政府服務(wù)水平，公共服務(wù)的保障性、民生性、公平性目標(biāo)才能在城市群中得以實(shí)現(xiàn)。

第四，基本公共服務(wù)均等化對(duì)城市群內(nèi)收入再分配的影響，城市群內(nèi)各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)差距包括區(qū)位、資源等自然稟賦差異，以及后天的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，先天的自然稟賦差異通常對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿退骄哂袥Q定性影響，必須依賴于基本公共服務(wù)均等化來縮小區(qū)域間居民收入差距。推動(dòng)公共服務(wù)均等化可以間接削弱城市群內(nèi)“行政壁壘”的影響，減少因自然稟賦差異以及要素?zé)o法自由流動(dòng)帶來的區(qū)域間收入差距，降低居民私人支出，抑制收入差距擴(kuò)大。

（二）城市群協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響

城市群整體發(fā)展水平的提升包含城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，而城市群基本公共服務(wù)均等化又是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)涵之一。因此，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平的提升對(duì)于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也具有顯見的積極作用。

第一，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展水平的提升增加了推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的意愿。基本公共服務(wù)的供給主體主要包括政府、企業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體，通過政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化機(jī)制以及服務(wù)外包的形式實(shí)現(xiàn)。但是，基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給不以營(yíng)利為目的，這是基本公共服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵，因此，政府主導(dǎo)是基本公共服務(wù)提供的主要模式。基本公共服務(wù)均等化水平的提升取決于公共資源的豐度，政府具有豐富的可支配資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才有意愿推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和公共服務(wù)水平提升。

第二，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展縮小了城市群內(nèi)區(qū)域發(fā)展差異，而區(qū)域差異的減少有助于挖掘不同發(fā)展水平的城市之間以及城鄉(xiāng)之間的共同基本公共服務(wù)需求。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，生活方式理念相似，才會(huì)產(chǎn)生相近的公共服務(wù)需求，基本公共服務(wù)的均等化才具備存在的價(jià)值和實(shí)現(xiàn)的必要。因此，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展從發(fā)掘共有需求上可以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提升。

第三，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府治理能力提升，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了條件。城市群公共治理能力的高低直接決定了基本公共服務(wù)促進(jìn)居民收入增加的效果以及基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐效果。如果權(quán)力、機(jī)會(huì)壁壘顯著，治理水平不足，治理效率低下，不能踐行公共服務(wù)的再分配功能和發(fā)展成果由全民共享的理念，就沒有提升基本公共服務(wù)均等化水平的能力。

三、城市群基本公共服務(wù)均等化實(shí)施對(duì)策

基本公共服務(wù)具有外部性、公益性、兜底性、普惠性等特征，對(duì)于調(diào)節(jié)城市群內(nèi)大中小城市之間、城鄉(xiāng)之間和社會(huì)各階層成員之間的收入差距，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的互惠共享，提升公眾滿意度與獲得感，促進(jìn)社會(huì)的公平正義與和諧發(fā)展，推動(dòng)共同富裕目標(biāo)實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。

（一）推動(dòng)基本公共服務(wù)水平逐步提升

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，公共服務(wù)財(cái)政投入得以不斷增長(zhǎng)，公共服務(wù)供給種類與規(guī)模逐步擴(kuò)大，廣大人民群眾增加了獲得感，也因此吸引了人口的持續(xù)流入。但是，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要特別是對(duì)優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的需要依然突出。基本公共服務(wù)在不同城市之間以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差距仍然較大，因此，必須進(jìn)一步解放思想，結(jié)合各地實(shí)際，在可持續(xù)和資金保障的前提下，進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)較高水平的全面覆蓋，提升基本公共服務(wù)均等化水平。營(yíng)造公平、公正、開放、文明的生活環(huán)境以及利于科技創(chuàng)新、低碳發(fā)展和人才集聚的投資環(huán)境，推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）創(chuàng)新城市群基本公共服務(wù)供給方式

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提升，不能只增加公共服務(wù)投入，更重要的是創(chuàng)新基本公共服務(wù)的供給。首先，逐步構(gòu)建“政府責(zé)任-公眾回應(yīng)”的雙向良性互動(dòng)型基本公共服務(wù)供給模式。優(yōu)化基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域和供給方式，提高基本公共服務(wù)供給均等化水平，提升公眾對(duì)于基本公共服務(wù)供給的滿意度。其次，完善基本公共服務(wù)供給規(guī)范制度。確定基本公共服務(wù)供給原則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共服務(wù)提供主體、服務(wù)對(duì)象、提供流程、投入保障和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)冗M(jìn)行科學(xué)界定，為基本公共服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化的可持續(xù)推進(jìn)提供制度保障。最后，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。積極引導(dǎo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等通過授權(quán)、委托等方式向民眾提供多樣化的公共服務(wù)，逐步消除體制機(jī)制障礙。通過政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體三者之前的戰(zhàn)略合作、經(jīng)管分離以及特許經(jīng)營(yíng)等多種方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，拓展公共服務(wù)內(nèi)容，提升基本公共服務(wù)均等化水平。

（三）縮小城市群內(nèi)部基本公共服務(wù)供給差距

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，勞動(dòng)力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)，從鄉(xiāng)村、中小城市向大城市流動(dòng)是客觀規(guī)律，追求幸福與財(cái)富是驅(qū)動(dòng)人口流動(dòng)的核心因素，城市公共服務(wù)提供水平和均等化程度是人口能否留得住的關(guān)鍵，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)的質(zhì)量與公平是人口流動(dòng)的重要決定因素。首先，應(yīng)當(dāng)從基本公共服務(wù)均等化入手，促進(jìn)城市群內(nèi)教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)資源均衡，降低城市群內(nèi)部城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展差異。其次，積極采用數(shù)字化、智能化管理技術(shù)，加強(qiáng)城市群內(nèi)城鎮(zhèn)體系基本公共服務(wù)一體化建設(shè)，打破人口和其他生產(chǎn)要素流通障礙，完善自由的人口流動(dòng)制度。

（四）改進(jìn)城市群基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

在政府績(jī)效考核中，強(qiáng)化基本公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)。一是完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將地方政府提供基本公共服務(wù)的規(guī)模、水平、效率和公眾滿意度納入政府績(jī)效考核體系，推動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量和效益提升。二是改進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)基本公共服務(wù)建設(shè)、實(shí)施和績(jī)效評(píng)估的問責(zé)監(jiān)督，提升基本公共服務(wù)供給透明度與公信力。三是積極建立公眾參與機(jī)制。基本公共服務(wù)最終是要滿足公眾的需求，應(yīng)當(dāng)逐步拓展公眾參與基本公共服務(wù)供給的途徑，推動(dòng)公共政策制定、公共服務(wù)規(guī)劃落實(shí)與評(píng)估的多元主體互動(dòng)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，提高民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獲得感。

（五）借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市群基本公共服務(wù)均等化

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，應(yīng)當(dāng)充分利用信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)平臺(tái)，從城市群內(nèi)部打通信息分割各自為政的散漫狀態(tài)，推動(dòng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，積極利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)城市群內(nèi)人口空間分布和實(shí)時(shí)流動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)分析，進(jìn)而對(duì)不同空間、不同種類的基本公共服務(wù)需求種類、規(guī)模與結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，提高公共服務(wù)政策決策的科學(xué)性，為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展突破制度和技術(shù)難點(diǎn)提供支撐。首先應(yīng)改變公共服務(wù)均衡供給思維，隨著人口流動(dòng)以及城市群功能分工的演變，必須創(chuàng)新城市群公共服務(wù)資源配置模式，采用數(shù)字技術(shù)完善基本公共服務(wù)資源在城市群內(nèi)共享與互通。其次，采用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦能城市群解決基本公共服務(wù)均等化水平低、監(jiān)督機(jī)制不完善、互動(dòng)評(píng)價(jià)方式不暢通以及人力資本匱乏等問題，探索從公共服務(wù)的需求側(cè)推動(dòng)民眾享受基本均等的公共服務(wù)水平，從基本公共服務(wù)供給、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建、公共服務(wù)可達(dá)性等方面探索數(shù)字賦能公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化路徑，為公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展和均等化水平提升提供決策依據(jù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以人為本的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

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