論生態環境損害賠償磋商協議的屬性

2024-12-31 00:00:00孫嘯宇

江南論壇 2024年7期

摘" 要" 生態環境損害賠償磋商協議是職權主義和意思自治共同作用形成的糾紛解決成果的契約化載體，但其屬性尚有爭議。由于生態環境損害賠償磋商協議在目的、締約方式和社會價值三方面與訴訟契約高度契合，通過司法確認制度為磋商協議提供強制力保障，或可促進其訴訟契約屬性的確立。生態環境損害賠償磋商協議的訴訟契約屬性有利于平衡司法權、行政權和私權之間的關系，并更好地匹配磋商制度化解糾紛、保障社會公共利益的目標。

關鍵詞" 生態環境損害賠償；磋商協議；訴訟契約；司法確認

生態環境損害賠償制度是生態文明體制改革過程中的一項重要創設。生態環境損害賠償磋商為“損害擔責”原則的落實提供了在傳統的命令控制型行政管制模式之外的一條新路徑。關于生態環境損害賠償磋商協議（以下簡稱為磋商協議）的屬性，目前主要存在行政契約說和民事契約說兩類觀點。職權主義帶來的濃厚公法色彩和意思自治蘊含的鮮明私法屬性，使得這兩類觀點難分伯仲。磋商協議體現了生態環境損害賠償磋商活動達成的合意，兼具保障賠償實現和消弭損害糾紛的雙重價值，司法確認通過司法確定力和強制執行力保障磋商協議的履行。

一、磋商協議屬性之論爭

對于磋商協議的屬性，目前存在不同的觀點。作為生態環境損害賠償磋商活動的組成部分，磋商協議的屬性論爭或可視為磋商活動公私屬性之爭的延伸。

（一）磋商協議屬性的公私之爭

磋商協議是在生態環境損害賠償磋商活動中形成的法律文書。磋商所產生之合意，以書面形式表達即為磋商協議。磋商活動的法律屬性，可參考德國法上修正的雙階理論，歸納為混合屬性。[1]然而，在磋商協議的法律屬性的界定中，行政協議說和民事協議說難分勝負。行政協議說認為，行政契約與磋商協議在主體、客體、目的、效果四大要件的構成元素上高度契合，因而磋商協議是行政契約制度在環境治理領域的具體應用。民事協議說則認為，磋商作為達成和解的一種方式，是民事主體對自身權利的處分，體現了私法自治，故在屬性上應為民事協議。

行政協議和民事協議的區分，通常根據協議的主體、目的、職責、意思等要素。[2]但是，由于磋商活動兼具協商行政和私法自治雙重屬性，磋商協議的組成要素也因此在很大程度上公私特征并存，基于要素的區分標準難以很好地回應磋商協議屬性的界定需要。在這一意義上，倘若公私協議性質之間存在過渡，[3]則磋商協議或可安處其間。

（二）基于協議強制力來源的區分標準

契約源于羅馬法時代，并逐漸成為所有協議的統稱，且為近現代契約法接受。[4]根據強制力的主要法律依據，契約可區分為民事契約、行政契約和訴訟契約。其中訴訟契約的強制力，源于訴訟法及司法程序對契約相關行為要素的規制。[5]

侵權行為是債的原因之一。責任人因其行為所造成的生態環境的侵害結果，即生態環境損害責任，是磋商協議中債的起因。磋商協議既記錄了磋商行為及結果，又明確了生態環境損害責任，以促成損害之債受償。在我國，綜合《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》第七條、《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱為《規定》）第二十四條、《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱為《最高法規定》）第二十一條的規定，磋商協議經由司法確認方可獲得強制力保障。磋商協議的司法確認成為連接磋商活動與司法程序，特別是司法執行程序的重要活動。

二、磋商協議訴訟契約屬性的證成

訴訟契約，亦稱訴訟合同，系指“訴訟中雙方當事人之間依法達成的解決爭議的合意”。[6]羅森貝克（Rosenberg）認為“直接的主要效力發生在訴訟領域”是訴訟契約區分于實體法上的契約的關鍵。[7]在磋商協議中，除可通過司法確認獲得強制力保障外，以生態環境損害賠償糾紛解決為宗旨的特點，也賦予了磋商協議成為訴訟契約的可能性。

（一）以糾紛解決為宗旨

訴訟契約旨在約束糾紛解決行為，磋商協議亦以解決生態環境損害賠償糾紛為宗旨。在生態環境損害賠償磋商中，安排生態環境損害賠償事項、實現生態環境損害賠償責任受償，是雙方的一致追求。根據《規定》第十九條，作為賠償權利人的行政機關需開展損害調查活動，這一活動是決定啟動索賠磋商的重要前置環節，旨在明確索賠磋商的現實基礎，即糾紛的事實。同時，根據《規定》第二十七條，磋商協議記載的修復目標，是評價生態環境修復效果的主要標準。總之，磋商協議以現實存在的糾紛為事實基礎，并為糾紛解決提供標準，彰顯了糾紛解決的宗旨。

（二）以雙方合意為基礎

意思自治原則是契約法的重要原則之一，磋商協議以雙方合意為基礎的特性正是該原則的具現。根據《規定》第二十一、二十三條，雖然行政機關主導了磋商前的調查環節，并可決定是否通過磋商索賠，但是磋商協議的成立則須以雙方合意為前提。作為平等主體間的協商行為，磋商的成效取決于內容和程序。[8]意思自治原則為賠償義務人提供了程序上的選擇權，有利于保障磋商對話的自愿性，也符合磋商內容和程序的相關規定尚未細化的現狀，更有利于平衡糾紛解決機制的強制性和協議磋商機制的自愿性。磋商協議在程序選擇上尊重賠償義務人的選擇權，在程序啟動上，則尊重賠償權利人的決定權，既體現了意思自治原則，又契合了糾紛解決機制內在的保障人權的價值追求。

（三）以節約社會成本為目的

磋商活動既可節約社會糾紛解決成本，又可減少損害治理成本。一方面，通過尊重賠償雙方的利益主張，磋商活動形成了互利共贏的基本立場。磋商過程中雙方的平等地位，可強化磋商活動的平等性和自愿性，避免因為雙方的對抗行為增加糾紛解決成本。另一方面，由于生態環境損害的影響具有不可逆轉性，及時制止損害行為有利于減少損害后果和治理成本。相較于相對冗長的訴訟程序，磋商的快捷性無疑更有利于及時“止損”。

綜上所述，作為一種程序性合意機制，磋商協議體現了基于意思自治的雙方當事人程序自治權，其內容也僅涉及磋商雙方當事人可自行處分的事項，符合訴訟契約的基本特征。[9]

三、基于司法確認實踐的磋商協議定性

目前，磋商協議司法確認采用的裁判模式主要是調解協議式和磋商協議式，且以前者為主。在此過程中，司法確認活動對磋商協議的強制力保障，主要表現在主體、內容和糾紛解決三個具體方面。

（一）司法確認對主體的約束、禁止和強化

生態環境損害賠償磋商活動通過引入司法確認制度，以司法權約束主體的意思表示和行為，推動實現磋商協議的糾紛解決功能。具體來看，司法確認活動既對行政權力進行了必要的限制，并通過確認磋商主體的平等性，促進賠償義務主體積極參與協商。

1.保障意思自治。磋商協議需要雙方共同達成以糾紛解決為目的的意思表示，保障意思自治正是旨在保證意思表示的真實性。司法確認對磋商雙方意思自治的保障，是通過事后審查雙方意思表示的行為和成果，以及賦予雙方合意等同于生效判決的法律效力實現的。

司法確認制度以司法的威懾力和強制力強化意思自治。一方面，司法確認為司法權參與生態環境損害賠償磋商活動提供了制度基礎，也由此將可能面臨司法權審查的心理預期施加于磋商雙方，從而影響磋商中的意思表示和交流活動。另一方面，司法確認將可隨主觀意愿撤回或改變的意思表示，轉變為受法律強制力約束的事實，通過限制執行階段磋商雙方意思表示的任意性，維護磋商階段的意思表示結果。

司法確認制度對意思自治的強化，有利于督促賠償權利人發揮專業性優勢，形成更為科學、全面的糾紛解決方案。特別是在新興環境問題相關的生態環境損害賠償活動中，賠償權利人的專業性優勢進一步得到了凸顯。行政機關在遵守法定行政組織框架及職權分工的前提下，可通過加強部門間信息流動形成整體化治理主體，彌補單一主體在專業性上的不足。因此，在涉及生物安全這類復雜問題的生態環境損害賠償的磋商活動中，行政機關能夠充分發揮專業優勢，作出全面、系統的意思表示，司法權亦可免于審查復雜、專業的技術問題。

2.規范行政行為。推動環境損害治理活動從傳統的行政單方行為主導，轉變為以協商為基礎的行政行為，是生態環境損害賠償磋商活動的重要創新，司法確認為磋商活動提供了支撐和約束。環境損害治理是國家及政府的傳統任務領域，環境問題因其與公共利益的高度關聯性，以及傳統行政法奉“公權力不得處分”為圭臬的特點，使得以行政權為代表的公權在領域內有著支配地位。磋商過程需要行政機關與行政相對人以糾紛解決為目的，展開對話和合作，促使行政機關從基于行政行為單方意志性的支配方，轉為參與式行政模式下的參與方。[10]

司法確認機制有利于在執行階段減少行政單方行為的干擾，保障損害賠償活動在磋商協議下進行。在傳統的環境侵害糾紛中，行政機關為救濟受害人，可通過公權力的介入推動損害雙方達成協議，以迅速解決糾紛。在生態環境損害賠償活動中，公權力介入的可能性亦難排除。行政機關可通過前期行為獲取其得出“正確的”決定所需要的信息，并據之回歸行政決定作成范式。[11]司法確認機制則為兼為行政相對人的賠償義務方提供了關于賠償責任及其他不利后果的較為安定的預期，也排除了行政機關采取行政單方行為的可能。同時，轉入高權行政行為的可能性有助于提高賠償義務方對磋商程序的重視和“忠誠”，減少潛在的對抗與沖突情緒。

此外，行政機關所采取的應急處置措施，其中以生態環境修復為目標的應定性為行政代履行行為，不應被視為一般意義上的行政單方行為，相應成本的負擔義務應納入磋商協議。[12]

3.禁止任意撤銷。一視同仁地禁止雙方的任意撤銷權，是司法確認對磋商雙方最直接和最根本的約束。根據《中華人民共和國人民調解法》的規定，雖然經人民調解委員會達成的調解協議具有法律約束力，當事人應當按約定履行，但只有雙方當事人向法院申請司法確認并經確認有效后，當事人拒絕或不完全履行調解協議，將會面臨強制執行的不利后果，否則仍需通過訴訟程序重新解決糾紛。未經司法確認的磋商協議也存在被任意撤銷的風險，協議的任一方均可以通過拒絕履行協議的方式，任意地撤銷協議，使糾紛歸于未決之態。

作為社會生活中最主要的糾紛解決機關，法院的生效判決，在強制力層面顯著強于一般的契約。訴訟當事人將糾紛交由法院解決的過程，實為宣示對其意思自治的放棄，即自愿接受法院基于事實和法律所形成的價值判斷結果的約束，并承擔違反這一約束的不利后果。磋商契約被提交司法確認的這一行為，也有著相似的價值內涵，即雙方當事人接受法院司法權對磋商協議中糾紛解決方案的確認及約束，并放棄自身在履約環節任意撤銷或變更的權利。

（二）司法確認對內容的規范、督促和保障

在司法確認中，法院通過價值判斷審查磋商協議，并決定是否確認。以“（2020）贛09民特10號民事裁定書”中，生態環境損害賠償磋商協議的司法確認過程為例，人民法院在收到雙方共同提交的司法確認申請后，進行了公示和司法審查，認為雖然磋商協議基本符合司法確認調解協議的法定條件，但在協議履行方面，磋商協議現有的保障性約定較為模糊，不利于促進協議目標的完全實現。因此，人民法院組織雙方當事人進一步磋商，最終重新達成了磋商協議。相較于最初的版本，最終達成的磋商協議完善了對修復措施和結果的監督檢查要求，并就協議具體的強制執行效力達成合意，對于此前約定的賠償內容，最終版本的磋商協議則未做調整。如上述案例所示，相較于在環境公益訴訟中的活躍表現，司法權在磋商協議的司法確認活動中的姿態較為謙抑。司法確認對磋商協議內容的審查，則旨在通過規范協議義務履行、督促賠償權利行使、保障協議目標實現，推動生態環境損害賠償糾紛的徹底解決。

1.規范義務履行。司法確認對磋商協議中賠償義務的審查，以規范義務履行為主要目的。生態環境損害賠償責任所涉眾多，包括配合調查、鑒定評估、參與磋商、履行賠償義務等多個方面。磋商協議主要約定的是賠償義務的內容和履行，即賠償義務人所應采取的行動。在協議內容的審查實踐中，受司法人員技術能力所限，也為了避免過度干預契約自由，法院主要審查其是否違反法律法規強制性規定，并通過公告協議內容征求意見，確認磋商協議未侵害公益。義務的履行則是協議對賠償目標的履行活動的具體約定，其決定了生態環境損害的修復實效，協議雙方根據履行的情況，可能會面臨中止、終止或違約責任等不同法律后果。

2.督促依約行權。司法確認對賠償權利人在磋商協議的框架下行使相關權利也有督促效果。磋商協議達成后，行政機關作為賠償權利人，需根據協議的約定推進協議的履行，且應盡量避免自身的社會治理權力對履行造成協議外的干擾。

行政機關有權根據磋商協議所約定的修復目標，要求賠償義務人開展修復活動直至達標，但行政機關在作出這一要求時，其身份是基于環境利益的賠償權利人，而非行政職能形成的環境監管主體。行政機關所提出的要求需以協議為基礎，也應受到協議的限制。即使行政機關為避免損害進一步擴大，決定采取強制措施，也應明確強制措施中代履行行為和職務行為的邊界，賠償義務人為此所需負擔的成本則以磋商協議約定為限。

3.保障目的實現。司法確認以保障磋商協議目的實現為主要目標。如前所述，磋商協議是以糾紛解決為目的的訴訟契約，司法確認則通過強化和約束協議的糾紛解決活動，使其效力從訴訟領域延伸到實體領域，與生效判決具有同等效力。

生態損害賠償案件中涉及的法律關系較復雜，雙方爭議較多，在賠償義務人對磋商協議有異議的情況下，若僅依據賠償權利人單方申請，啟動司法確認程序審查，則可能會造成對賠償義務人的救濟機制不足。[13]但是，作為訴訟契約，磋商協議以糾紛解決為目的，磋商的任一方對糾紛的解決存在異議，均會使協議成立的基礎喪失。因此，糾紛解決既是磋商協議的目標，也是司法確認的前提。

（三）司法確認對糾紛的預決和定性

司法確認形成了以審判機關為中心的排他性的糾紛解決機制。司法確認通過賦予審判機關排他的管轄權，避免了行政機關等其他主體對磋商協議相關糾紛的干預。司法機關對同一標的其他訴訟的管轄權亦受到限制，如對同一標的提起的民事公益訴訟。此外，實踐中磋商協議糾紛的屬性，也被明確為平等主體間訂立的糾紛解決協議的執行糾紛。

1.產生有限預決力。司法確認最直接的約束對象，是作為糾紛解決機關的人民法院。作為司法確認的行為主體，行使司法權的人民法院是司法確認的首要約束對象。這一約束最直觀的表現，是包括執行、訴訟在內的，與磋商協議內容相關的司法行為均不得與受確認的磋商協議的內容沖突。司法確認后的磋商協議，將對與其有關的糾紛的司法活動具有預決力，但這一預決力并不會產生絕對的排他性。司法確認在進一步明確生態環境損害責任的民事責任屬性的同時，也為協議乃至磋商活動的社會監督提供了基礎。正如《最高法規定》第十七條指出，生態環境損害賠償未能涵蓋的訴訟請求，仍可通過民事公益訴訟實現。這一有限的預決力所依托的客觀事實，并非損害行為而是損害結果，只有損害結果在已經確認的磋商協議中未能完全涵蓋時，才可通過生態環境損害賠償訴訟或民事公益訴訟追責。

2.明確糾紛解決性。司法確認明確了磋商協議的糾紛解決屬性。經司法確認有效的磋商協議，可以作為申請強制執行的依據。申請強制執行的前提，是糾紛中的權利和義務已經得到明確且合法的安排，即生態環境損害賠償糾紛已實現了應為層面的解決，執行活動則旨在實現實為層面的糾紛解決。經司法確認有效的磋商協議的相關糾紛的屬性，也由此明確為執行中所需解決的實在問題的集合，不宜引申至磋商協議本身。

四、磋商協議司法確認制度的完善進路

司法確認制度既是對磋商協議的糾紛解決屬性的明確和補強，也為司法權參與磋商實踐提供了必要的切入口。

（一）司法提前介入應以雙方當事人同意為前提

在傳統的契約領域，司法介入是被動且滯后的，即便是在與契約聯系較為密切的司法確認制度中，法院也總是謙抑地居于裁判者本位。但是，隨著社會對法院參與非訴糾紛解決活動的需求增長，經雙方當事人一致同意，法院亦可提前介入糾紛的非訴解決程序，影響磋商協議的產生過程，保障磋商協議的合法性和合理性。但是，司法的介入應當著重保障磋商協議的自愿性基礎。通過提前介入，司法能夠更好地補全生態環境公共利益的“不可恣意處置性”與私法自治間的邏輯瑕疵，[14]但在排除恣意處置行為后，司法權仍應尊重和保障磋商雙方的意思自由，避免陷入現實利益沖突，以保全自身的中立性和客觀性。因此，司法機關對磋商雙方請求的回應，應當以雙方合意完備為前提，且以回應所請求的介入事項為原則，以預防司法主體的獨立性因參與前期磋商而減損。

（二）司法監督保障以覆蓋全程為目標

司法確認活動中，法院可通過審查協議，對已完成的磋商過程予以追溯性的監督。法院對磋商協議的審查，以法律的強制性規定和公共利益為基礎。雖然法院審查的直接目的，只是保障協議中糾紛解決方案的可行性和必要性，但對于潛在的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為，這一審查活動同樣也可以發揮監督功能。

司法機關亦可基于確認后的協議監督履行活動。人民檢察院可根據《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》第七條的規定，依職權對損害國家利益或者社會公共利益的民事執行案件進行監督，也可根據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定，通過檢察建議或抗訴，避免確認后的協議損害國家利益、社會公共利益。司法監督保障機制由此可實現對生態環境損害賠償的全過程覆蓋。

（三）司法謙抑需以公共利益保障為限度

司法確認制度以保障國家利益和社會公共利益為重要目標。在一般的民事調解協議的確認中，出于對當事人意思自治的尊重，以及司法權應保有的謙抑性，人民法院對協議內容的審查較為克制，凡符合法律規定的調解協議，均可經由司法確認獲得強制力保障。雖然磋商協議的司法確認程序大體遵循民事調解協議的范式，但《最高法規定》第二十條又著重強調了不得損害國家利益、社會公共利益。考慮到《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第七條已將侵害國家利益、社會公共利益列入不予確認調解協議效力的情形。因此，這一專門強調或意味著國家利益、社會公共利益在磋商協議的司法確認中，會優位于其他利益，法院也因此可干涉作為雙方合意的磋商協議內容，以更好地保障公共利益。但是，司法權維護公共利益時，也應尊重協議中的雙方合意。在國家利益、社會公共利益未受侵害時，司法權的行使應恪守謙抑性，不過多干預磋商協議的履行。

總之，磋商協議作為以解決生態環境損害賠償糾紛為目的的法律文書，旨在構建和記錄基于雙方合意的糾紛解決路徑，并節約社會資源、提高賠償效率。其在目的、締約方式和社會價值方面符合訴訟契約的基本特性。司法確認制度進一步強化了磋商協議的糾紛解決性，并在尊重行政機關兼具治理主體和賠償權利人的雙重身份的基礎上，實現司法謙抑性和司法能動間的平衡，為司法權參與環境治理領域提供了新路徑。

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