信用立法中的公共信用信息管理研究

摘" 要" 當前社會信用體系建設逐步邁向法治化和規范化，社會信用法律體系的完善是推進社會信用體系建設的重要保障。作為信用立法中最基礎的概念之一，公共信用信息在概念界定、歸集、披露、信用修復等方面如何更好地納入法治軌道，是值得深入研究的課題。本文以江蘇社會信用立法實踐為基礎，分析江蘇公共信用信息在歸集、公開、使用、信用修復等方面的現狀和存在的問題，明確公共信用信息管理的法治要求，提出依法依規加強公共信用信息管理的對策舉措。

關鍵詞" 信用立法；公共信用信息；社會信用體系建設；江蘇

黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。黨的二十大報告提出“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度。健全誠信建設長效機制”。2024年《政府工作報告》也提出著力推動社會信用等方面制度規則統一。目前，已有53部法律、62部行政法規專門寫入信用條款，社會信用體系建設的綜合性、基礎性法律《中華人民共和國社會信用體系建設法》被納入十四屆全國人大常委會立法規劃，社會信用體系法治化建設穩步推進。

江蘇社會信用體系建設工作起步于2004年，隨著實踐的深入，對信用法治化要求和法規支撐需求日趨迫切。2021年7月29日，歷時三年歷經三審的《江蘇省社會信用條例》正式通過，并于2022年1月1日起實施，為全省信用體系建設提供了根本遵循和明確指引，充分發揮了地方立法的引領、規范和保障作用。特別是專章規定了“信用信息管理”，對公共信用信息的定義，公共信用信息歸集、披露、安全等管理活動作出明確規定。

一、信用立法中公共信用信息的界定

公共信用信息作為信用立法中的基本概念之一，關涉公權對私權進行規制的界限，必須準確界定公共信用信息的實質內涵，依法審慎歸集應用公共信用信息。

（一）公共信用信息的定義

國家層面的社會信用立法尚在進程中，地方信用立法穩步推進，截至2023年12月，已有26個省（區、市）、16個地級市出臺了信用地方性法規，地方信用立法已然成為各地社會信用體系建設高質量發展的重點工程。從各地信用立法中對公共信用信息的定義來看，基本符合以下結構：公共信用信息=公共信用信息提供主體+公共信用信息獲取方式+信用主體的信用數據和資料（詳見表1）。

《江蘇省社會信用條例》第四條明確了公共信用信息的定義，是指公共信用信息提供單位，即國家機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織和人民團體，在依法履行職責和提供公共服務時產生、獲取的信用信息。將人民團體納入公共信用信息提供單位是江蘇的地方特色。從該定義來看，也是符合上述結構公式的。

1.公共信用信息提供主體。如表1所示，大多數省市的公共信用信息提供主體包括國家機關（或者行政機關、司法機關）、法律法規授權的組織，個別地方除了上述主體外，還包括群團組織、公共服務企事業單位。可以看出，公共信用信息提供主體限定為行使管理職能或提供公共服務的主體。江蘇將人民團體納入公共信用信息提供主體，是因為在實踐中，工會、共青團、婦聯、科協、僑聯、臺聯、青聯、工商聯等人民團體在履職過程中也會產生反映信用主體信用狀況的信息，這些信息具有一定的公共屬性，也納入公共信用信息范圍。

2.公共信用信息產生方式。各地包括江蘇對公共信用信息的產生方式描述基本一致。首先，信息提供主體必須依法履行職責，即公共信用信息來源必須具有合法性，公共信用信息的記錄和公開必須基于行政行為的合法性。其次，信息提供主體產生和獲取的公共信用信息具有“公共”屬性，基于清晰、明確的公益目的，必須與信息提供主體履行職責、提供公共服務有密切聯系，不能隨意擴大，提供不相關信息。

3.公共信用信息主體。即信用主體，一般是指法人、自然人和非法人組織，江蘇等部分省市強調了具有完全民事行為能力的自然人。

4.公共信用信息的客觀屬性。公共信用信息必須是第一手直接反映真實狀況的信息，而不能是基于偽造、歪曲的事實，公共信用信息具有客觀性。同時，客觀性也表明公共信用信息不能摻雜任何主觀性評價，只能是客觀描述和事實，由信息使用者通過公共信用信息自行判斷信用主體的信用狀況。

（二）公共信用信息的范圍

《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》提出，要“明確界定公共信用信息范圍”，對公共信用信息“實行目錄制管理”。江蘇及各地方信用立法均明確了該要求。通過建立目錄清單方式，將分散在法律法規政策中的相關規定，以目錄這種簡潔明了的方式進行集中展示，有助于廓清公私邊界，規范政府權力，保障合法權益。

《江蘇省社會信用條例》對公共信用信息目錄及納入目錄的失信信息范圍作了明確規定，主要有反映信用主體違法失信的信息，作出虛假信用承諾或者違背承諾的信息，隱瞞事實等弄虛作假行為的信息，違反誠信執行規定、拒不履行生效法律文書信息等，防止不合適的泛用濫用。

（三）公共信用信息的分類

國家發改委、人民銀行最新發布《全國公共信用信息基礎目錄（2024年版）》，明確納入公共信用信息13類，相較2022年版新增了1類“知識產權信息”。多數省市按照信息對主體產生的影響進行簡單分類，部分省市作出詳細分類。例如，湖北省規定登記類信息，繳納稅款、社會保險費等信息；湖南省將行政管理信息、拒不履行生效司法裁判文書的信息以及受到表彰、獎勵等信息納入目錄。

《江蘇省社會信用條例》明確公共信用信息包括基礎信息、失信信息和其他信息。根據國家基礎目錄，結合工作實踐，江蘇公共信用信息在三大類基礎上進行細化，分為基礎信息、公共信息、正面信息、負面信息、評價信息和其他信息六類，涵蓋了國家基礎目錄的13類信息。

二、江蘇省公共信用信息管理實踐

江蘇自2004年起開展社會信用體系建設，歷經二十年發展，公共信用信息管理和信用體系建設取得顯著進展。

（一）主要成效

1.全面建成公共信用信息系統。公共信用信息系統是社會信用體系建設的基礎性工程。《江蘇省社會信用條例》明確公共信用信息系統是歸集和共享公共信用信息的統一載體。2007年江蘇省委省政府明確“一網三庫一平臺” （信用江蘇網站、法人信用基礎數據庫、自然人信用基礎數據庫、金融信用信息數據庫、公共信用信息服務平臺）的架構，經過十多年發展和優化升級，省級公共信用信息系統成為上聯國家、橫通部門、縱貫地市的信用信息共享交換“總樞紐”，有力支撐了“放管服”改革和服務民生。“信用江蘇”網站率先實現全國一體化公示，成為信用服務和誠信宣傳的“總窗口”，開設了“江蘇省信用管理示范企業信用信息服務專欄”，提供“兩提示、一提醒、一體檢”保姆式服務，打造了“蘇信服”微信公眾號，實現信用“掌上知、手中辦”。

2.基本形成信用信息歸集共享機制。在全國公共信用信息基礎目錄基礎上，依法擴展江蘇公共信用信息補充目錄。采取“管理+技術”手段，實現省市縣三級信用信息全覆蓋、標準化、常態化歸集。目前庫中有效信息總量超過138億條，涵蓋全省1370萬社會法人和7000萬自然人。建立月報告、季通報、一對一交流反饋、年終考核等監督管理制度，實現信息歸集量質“雙提升”。致力打造省級數據共享交換樞紐，實現上與國家平臺全量共享，下與地市互補共享，橫聯部門按需共享的多層次、全方位共享交換。

3.拓展創新信用信息應用。在行政管理和公共服務中全面應用信用信息，嵌入部門業務系統，支撐行業監管創新。2018年開發建設信用信息一體化服務平臺，全面支撐“信用江蘇”網站、一體化服務網點、自助查詢終端“三位一體”融合服務，服務觸角向鄉鎮延伸。提供國家標準化公共信用信息查詢報告，用于招標投標和信用評級等事項，聚焦百姓衣食住行，構建“信易+”多場景應用，有力支撐“放管服”改革和信用惠民便企，優化營商環境。2022年初，落實國家關于加強社會信用體系建設，促進中小微企業融資的決策部署，建設全國融資信用服務平臺江蘇省級節點，為中小微企業融資提供信息服務。

4.保障信用主體權益力度不斷加強。依托“信用中國協同工作平臺”，省市協同開展行政處罰公示信息修復，有力引導了企業主動履行義務。積極應對各種影響，把信用修復作為助企紓困和優化營商環境的重要抓手，探索破產重整、和解企業信用修復，幫助進入破產重整、和解程序的企業重建信用、脫困重生。

（二）存在問題

1.原有管理規定強制力不足。2018年省政府出臺的《江蘇省公共信用信息管理辦法（試行）》法律層級不高，強制力不足，雖然上有《江蘇省社會信用條例》作法律支撐，下有公共信用信息目錄作制度支撐，但在實踐中仍有強制不足、落實不到位的情形，亟須加快出臺相關政府規章，依法依規實施公共信用信息管理。

2.信息歸集難度大。隨著“放管服”改革逐步深化，眾多權力事項下放基層，省級層面難以歸集到市縣信用信息；國家部委條線垂直開發的系統自下而上歸集信息，相關信息在省級不落地；一些應用急需的關鍵信息，公積金、社保、納稅等重點領域信用信息，尤其是近幾年國家要求歸集的合同履約信息、信易貸等信息，歸集難度較大，一定程度影響日益增多的社會應用需求和應用效果。

3.信息共享難度大。省市一體化建設尚在推進中，系統支撐一體化歸集共享有待加強，特別是市級系統支撐能力不足，省市信息共享周期過長，個別縣級地區需要通過省級層面共享信息。

4.信息應用場景需拓展。當前，信用信息應用主要集中在信用查詢服務、報告出具等方面，依法依規實施信用獎懲、開展公共信用綜合評價、信用監測預警等支撐信用監管和服務有待加強。“信易+”在惠民便企領域創新應用仍需拓展，個人信用信息應用尚在探索之中，線上線下融合服務、移動端應用等尚有更多拓展空間。

5.信用主體權益保護需加強。《江蘇省社會信用條例》對信用主體的知情權、異議權、修復權、信息撤銷權等進行了規定，但在實踐中對信用主體權益保護意識的宣貫、引導信用主體強化權益保障的力度不夠，實名制、授權等個人信息安全機制，投訴和維權等機制需加快完善。

三、依法依規加強公共信用信息管理

（一）加快公共信用信息立法

《江蘇省社會信用條例》規定，公共信用信息管理規定由省人民政府制定。加快制定出臺《江蘇省公共信用信息管理辦法》，明確全省公共信用信息管理的調整對象、基本定位及主要內容，規范公共信用信息從產生、傳輸、處理、儲存、共享、開放、應用到歸檔的全過程規范管理，明確各環節信用信息管理的主體職責、規范內容和執行質量要求等，全面提升公共信用信息管理的合法性基礎。同時，充分把握好與《民法典》《個人信息保護法》等相關法律制度的銜接，落實國家和省關于公共信用信息管理的新要求，以及《江蘇省社會信用條例》中涉及公共信用信息管理的規定，為江蘇公共信用信息工作提供有力的制度遵循。

（二）充分發揮系統統一載體作用

公共信用系統是歸集和共享信用信息的統一載體。一是加快推動省公共信用信息系統與全國信用信息共享平臺、“信用中國”網站對接，實現互通共享。并與省公共數據平臺、企業信用信息公示系統等平臺和系統實現互聯共享。二是統籌推進全省一體化建設，逐步實現13個設區市與省級平臺一體化對接，實現一體化歸集、一體化處理、一體化業務協同、一體化基礎應用。三是強化系統支撐能力建設，綜合運用現代信息技術，強化信用畫像、信用行為綜合分析、信用數據挖掘、信用風險預警等分析功能，構建覆蓋全省的公共信用綜合評價模型，有效支撐新型監管和“放管服”改革。

（三）依法加強公共信用信息歸集

規范公共信用信息歸集。一是按照“依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理”的原則，依法審慎納入公共信用信息，根據國家公共信用信息基礎目錄和江蘇省補充目錄，編制數據項目清單，明確歸集要求、校驗規則、歸集周期、是否公開、是否共享以及共享范圍、公示和保存期限等，并實行動態調整。二是統一公共信用信息分類和歸集標準，結合現有工作實際，規范公共信用信息從記錄到歸集、處理、存儲等全流程要求，強化數據質量管理，保障信息的真實性、有效性和權威性。三是完善公共信用信息歸集通道，采取統一歸集、逐級上報與條線歸集、逐級共享相結合的方式，協同互補歸集，提高信用信息歸集時效和質量。四是加強網絡信息安全保護。健全信用信息安全管理制度，實行網絡安全等級保護，采取有效安全保密措施，保障公共信用信息安全。

（四）依法規范公共信用信息披露

公共信用信息披露是向信用主體依法提供公共信用信息的服務行為，主要包括依法公開、政務共享、依職權查詢、實名認證查詢、授權查詢等方式。一是研究出臺公共信用信息披露規范，明確各披露方式的內容、流程、期限和要求，合法、安全、充分地披露和開放。明確禁止披露的情形，對違反相關規定的行為承擔法律責任。二是依法開放公共信用信息。公共信用信息開放是大勢所趨，在沒有現有經驗借鑒的情況下，按照依法、有序開放的總體要求，研究探索逐步開放的范圍和內容，優先在關系民生保障、群眾利益的領域向社會開放，引導經營主體將信用作為市場資源配置要素，擴大信用交易規模，發展信用經濟。

（五）創新拓展公共信用信息應用

信用信息應用的廣度和深度，決定了社會信用體系建設的廣度和深度。一是在進一步規范公共信用信息基礎服務的基礎上，研究拓展公共信用信息的應用領域，以公共信用信息評價、信用監測預警等為主要內容，探索創新更多信用信息應用場景。二是用好“互聯網+信用服務”，為各類主體查詢信用信息提供便利，特別是在惠民便企領域，主動營造信用信息及信用信息產品創新性應用的良好環境，使信用成為有形資產，讓企業、老百姓切身感受到信用帶來的紅利。三是加強與金融機構、第三方信用服務機構、行業協會商會以及其他組織的合作，推動公共信用信息、金融信用信息、市場信用信息的融合應用。

（六）強化信用主體權益保障

信用主體權益是社會信用立法中備受關注的內容，必須加以重視并采取有效措施予以保障。一是建立健全異議處理、信用修復、投訴舉報等制度，進一步規范權益保護的途徑和內容，確保有法可依、有章可循。二是通過服務窗口、互聯網平臺、移動客戶端等途徑向社會提供便捷、精準的信用查詢服務，在信用報告中注明信用信息來源、使用情況以及申訴方式，切實保障信用主體知情權。三是暢通異議申訴渠道，明確異議申訴方式和程序，賦予信用主體限期“陳述”與“申辯”的權力，幫助經營主體及時發起主動異議，對存在錯誤、遺漏或侵犯信用主體合法權益的信息，及時予以更正、刪除。四是完善失信行為糾正后的信用信息修復機制。失信信息并不伴隨信用主體終身，信用主體可以在糾正失信行為、履行相關義務后提請信用信息修復，信息修復后，失信信息不再公示。此外，當失信信息公示期屆滿后，失信信息也應停止公示和使用，并及時在對外提供服務的平臺上移除，維護信用主體合法權益。

參考文獻：

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（作者單位：江蘇省戰略與發展研究中心）

【責任編輯：張卓】