內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議

摘要：內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的重要組成部分，加強(qiáng)內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作既是單位內(nèi)部監(jiān)督管理的需要，更是新時代增強(qiáng)監(jiān)督合力、拓展審計監(jiān)督廣度及深度的需要。以L局為研究對象，分析內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的形式、特點(diǎn)以及面臨的問題，并提出對策建議，以期為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；審計監(jiān)督；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F239.45

一、引言

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是我國特色社會主義審計制度的重要組成部分，是強(qiáng)化干部管理監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要措施^[1]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是指審計機(jī)關(guān)依法依規(guī)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的行為^[2]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計按實(shí)施主體可分為國家審計機(jī)關(guān)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和單位內(nèi)部審計部門實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。本研究將國家審計機(jī)關(guān)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計稱為外部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；單位內(nèi)部審計部門實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計稱為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。兩者具有緊密的聯(lián)系，但是在審計主體、對象、定位、權(quán)威性，以及審計的力度、廣度、深度等方面有一定的區(qū)別。從現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究成果看，研究重點(diǎn)主要還是聚焦在國家審計機(jī)關(guān)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究成果較少。

L局是某省省直行政部門，設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，專職審計人員共6人。L局管理的直屬單位有84個，全部為財政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，其中需要開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的單位為30個。據(jù)統(tǒng)計，近3a間L局共組織開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目22項，年均開展7項。已經(jīng)實(shí)施的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中，以離任審計為主，約占75%。

二、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中存在的主要問題

從L局開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)踐看，當(dāng)前內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計主要存在以下問題。

（一）管理層面存在“兩個矛盾”

1.審計力量有限而審計監(jiān)督任務(wù)較重。2021年，《中華人民共和國審計法》提出，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。黨的十九大報告提出，改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋。實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋可以理解為兩層含義：從形式上看，是審計監(jiān)督權(quán)的全覆蓋，即審計無禁區(qū)；從實(shí)質(zhì)上看，審計要盡可能覆蓋到所有單位。但是在實(shí)際審計過程中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象和內(nèi)容更加多樣復(fù)雜，而現(xiàn)有的審計力量不足以應(yīng)對繁雜的審計任務(wù)^[3]。L局需要開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的單位眾多，按照5a全覆蓋的要求，每年平均需要審計6個單位。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計政策性強(qiáng)、要求高、耗時長，還涉及對被審計領(lǐng)導(dǎo)的評價。以L局現(xiàn)有審計力量難以完成如此多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目，也難以保證審計質(zhì)量。

2.離任審計為主與任中審計為輔。L局內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計仍然以離任審計為主，而對任中領(lǐng)導(dǎo)干部的審計監(jiān)督力度不大。一項關(guān)于湖南省高校的審計問卷調(diào)查顯示，高校開展的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中，離任審計占比達(dá)到 85.39%^[4]。L局開展的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中，絕大部分也是離任審計，部分任中審計項目在出具審計報告時，被審計領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)退休，成為了事實(shí)上的離任審計。離任審計為主的做法不符合中央有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以任職期間審計為主的新要求，難以監(jiān)督被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履責(zé)情況，不利于及時發(fā)現(xiàn)、指出和糾正問題。

（二）政策執(zhí)行層面存在“兩個難題”

1.審計結(jié)果運(yùn)用難。審計的目的和價值在于結(jié)果運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果運(yùn)用難是一個普遍存在的問題。一方面， 2018年，中華人民共和國審計署第11號令《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》 ^[5]以及《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號）^[6]都明確提出，要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考或依據(jù)，但目前還很難完全執(zhí)行到位。現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以離任審計為主，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部都已經(jīng)退休，“考核、任免、獎懲”制度沒有了承接載體，除非發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違法等嚴(yán)重問題，否則審計結(jié)果一般不會影響被審計領(lǐng)導(dǎo)人員已享受的退休待遇。另一方面，審計結(jié)果沒有作為被審計單位年度績效考核的內(nèi)容和依據(jù)，沒有與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，審計的威懾力較弱，容易導(dǎo)致屢審屢犯問題的出現(xiàn)，也容易產(chǎn)生破窗效應(yīng)。

2.應(yīng)負(fù)責(zé)任追究難。中辦發(fā)〔2019〕45號文件規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部對履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在的問題應(yīng)負(fù)兩種責(zé)任，即直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告印發(fā)以后，對于被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，該如何追究，包括是否要約談、是否要追究等，相關(guān)文件沒有提供明確的指引，造成應(yīng)負(fù)責(zé)任追究難的情況。

（三）內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和被審計單位存在的問題

1.審計質(zhì)量不高。審計質(zhì)量是審計的“生命線”，審計質(zhì)量不高是制約內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，包括把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計做成了財務(wù)收支審計等。審計質(zhì)量不高的原因有幾方面：一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計政策性強(qiáng)、覆蓋面廣，對政策與業(yè)務(wù)水平要求較高，而現(xiàn)實(shí)情況是大部分審計人員對行業(yè)政策研究不深不透，業(yè)務(wù)知識儲備不足，使得內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量難以把控。二是審計機(jī)構(gòu)不夠健全，很多單位沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，審計大多和財務(wù)部門“合署辦公”，專職的、專業(yè)能力強(qiáng)的審計人員較少。三是省級審計機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督較少。內(nèi)部審計獨(dú)立性不強(qiáng)，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督和指導(dǎo)措施，內(nèi)部審計難以高質(zhì)量發(fā)展。審計質(zhì)量不高會影響審計的權(quán)威性，也會影響審計整改工作，更難以保障國家審計監(jiān)督政策功能的發(fā)揮，審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是十大監(jiān)督體系之一，審計質(zhì)量不高，無法精準(zhǔn)識別、發(fā)現(xiàn)、指出問題，審計監(jiān)督也就沒有了著力點(diǎn)，難以起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉的作用。

2.審計意識不強(qiáng)。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要力量，審計監(jiān)督要做到“如臂使指、如影隨形、如雷貫耳”的要求。在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興新征程上，審計擔(dān)負(fù)著重要使命，但在實(shí)際審計過程中，由于種種原因，被審計單位自覺接受審計、配合審計的意識依然不強(qiáng)，對審計結(jié)果不重視，對提出的整改意見不重視，導(dǎo)致審計監(jiān)督不能真正發(fā)揮作用。

3.審計整改較難。審計整改是審計監(jiān)督的“最后一公里”，是提升審計監(jiān)督成效的關(guān)鍵一環(huán)，審計整改“下半篇文章”與審計揭示問題“上半篇文章”同樣重要，必須一體推進(jìn)。中辦發(fā)〔2019〕45號文件中，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，新增了一條“以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況”，審計整改的重要性不言而喻。但從L局開展的22項內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果看，大部分被審計單位以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改完成率低于50%，審計查出問題整改落實(shí)不到位。

三、加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對策建議

（一）進(jìn)一步健全內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計管理機(jī)制

新時代內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計面臨新要求、新挑戰(zhàn)，各單位應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)制保障。一是充分發(fā)揮內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。成立內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確單位主要負(fù)責(zé)人直接分管審計工作，指導(dǎo)督辦工作開展和落實(shí)審計整改。統(tǒng)籌考慮內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計計劃，做好中長期規(guī)劃，做到以任中審計為主。定期聽取內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作匯報，并召開專題會議對重大事項進(jìn)行研究。二是推動建立總審計師制度。隨著2019年政府會計制度的實(shí)施、2021年審計法修訂和2024年會計法修訂，國家對經(jīng)濟(jì)監(jiān)督越來越重視，內(nèi)部審計和風(fēng)險防控要求也隨之提高，需要建立更加全面的審計管理制度。建立總審計師制度，是實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。目前，L局局本部和84個下屬單位，2024年部門預(yù)算收入18.2億元。L局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、下屬單位多、人員多、管理的資金體量大，建立總審計師制度符合新時代審計管理需要。L局應(yīng)與機(jī)構(gòu)編制管理部門和上級主管部門溝通，共同議定總審計師編制、選任要求和崗位職責(zé)等問題，確保總審計師在健全內(nèi)部審計制度、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮最大作用。三是對審計對象實(shí)施分類管理。L局需要開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的單位為30個。L局內(nèi)審部門可根據(jù)單位規(guī)模、資金體量、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量、內(nèi)控風(fēng)險評估、國家審計或?qū)ｍ椂讲煅膊祛l率等情況，采用因素分析法對這30個單位進(jìn)行評估分類。其中，有3項因素被評為“較高”及以上的內(nèi)部單位按照甲類管理（占比控制在30%），其余按照乙類管理。針對甲類單位，L局至少每3a對其開展一次內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，同時每2年由甲類單位自行開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計（當(dāng)年由L局實(shí)施審計的除外），審計報告報送L局內(nèi)部審計部門備案。乙類單位則至少每5a開展1次內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，同時每3a由乙類單位自行開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計（當(dāng)年由L局實(shí)施審計的除外），審計報告報送L局內(nèi)部審計部門備案。

（二）進(jìn)一步提高內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量

2024年，全國審計工作會議提出，早日實(shí)現(xiàn)新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展的“理想王國”，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以提高審計質(zhì)量為核心。

1.做實(shí)做細(xì)審前調(diào)查。《第2205號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計》以及《第3204號內(nèi)部審計實(shí)務(wù)指南——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計》對開展審前調(diào)查、編制審計方案進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。從L局審計實(shí)踐看，依然存在審前調(diào)查不充分、不細(xì)致等問題。L局內(nèi)審部門應(yīng)深入研究相關(guān)行業(yè)政策和法律法規(guī)，制定符合實(shí)際的審前制度；把重大項目實(shí)地調(diào)查前置到審前調(diào)查中，重點(diǎn)關(guān)注重大項目風(fēng)險點(diǎn)；梳理被審計單位現(xiàn)有的各類應(yīng)用軟件，讓審計人員在審前調(diào)查階段掌握操作技巧并采集數(shù)據(jù)；做到有的放矢，經(jīng)過深入的審前調(diào)查和分析后制定重點(diǎn)突出、更有針對性的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施方案。

2.培養(yǎng)復(fù)合型內(nèi)部審計人才。2024年全國審計工作會議指出，審計人員是新時代審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展最為寶貴的資源、最可倚重的力量。L局可從84個下屬事業(yè)單位和市縣單位中選拔40名擁有不同專業(yè)背景和工作經(jīng)歷的優(yōu)秀審計人員組成內(nèi)部審計人才庫。通過聯(lián)合高校、以審代訓(xùn)、提供見習(xí)崗位等多種方式對審計人員進(jìn)行全面培養(yǎng)，一方面夯實(shí)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計理論知識，另一方面讓其參與審計項目，豐富實(shí)踐經(jīng)驗。邀請院校、上級審計機(jī)關(guān)等具有豐富經(jīng)驗的審計學(xué)者和專家，通過L局“學(xué)習(xí)大講堂”“專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育”等學(xué)習(xí)平臺，對內(nèi)部審計人員開展審計文書撰寫培訓(xùn)，讓內(nèi)審人員學(xué)會從政治層面觀察問題、從審計角度揭示問題、從治理立場解決問題，撰寫高質(zhì)量的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施方案、審計報告等文書，進(jìn)而提升審計項目的質(zhì)量。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果運(yùn)用

內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計高質(zhì)量發(fā)展要以深化內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果運(yùn)用為保障，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考。一是完善監(jiān)督反饋機(jī)制，形成內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議機(jī)制。L局內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與局機(jī)關(guān)黨委（紀(jì)委）、人事處、規(guī)劃財務(wù)處以及相關(guān)業(yè)務(wù)主管處室的溝通協(xié)作，定期召開聯(lián)席會議，共同研究在審計過程、審計整改中發(fā)現(xiàn)的普遍性、典型性、結(jié)構(gòu)性問題，打好審計整改“組合拳”，形成審計整改“聚合力”。二是將內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和整改落實(shí)情況納入單位績效考核和被審計領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核中。L局84個下屬事業(yè)單位年度績效考核工作由L局統(tǒng)一按照考核方案進(jìn)行考核，建議將內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和整改情況納入單位績效考核指標(biāo)中，所占權(quán)重設(shè)置為10%，并與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，以此推動審計整改的有效落實(shí)。同時，在被審計領(lǐng)導(dǎo)干部個人年度考核中，將上述情況作為評先評優(yōu)的重要參考，實(shí)行一票否決制，即經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部存在重大違紀(jì)違法問題的取消其評先評優(yōu)資格，以強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計整改，實(shí)現(xiàn)審計目的和價值。三是對審計結(jié)果進(jìn)行公告。內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告經(jīng)L局黨組同意印發(fā)后，在L局官方網(wǎng)站對審計結(jié)果、責(zé)任追究以及處理意見進(jìn)行公告，接受廣大群眾監(jiān)督，進(jìn)一步推動內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的運(yùn)用。

四、結(jié)語

加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，既是加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督管理的需要，更是新時代增強(qiáng)審計監(jiān)督合力、拓展審計監(jiān)督廣度及深度的需要。內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，應(yīng)從健全管理機(jī)制、提高審計質(zhì)量、強(qiáng)化審計成果運(yùn)用等方面著手，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)和擔(dān)當(dāng)作為，以推動內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計高質(zhì)量發(fā)展。

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責(zé)任編輯：田國雙

第一作者簡介：潘楚云，廣東江門古兜山省級自然保護(hù)區(qū)管理處，本科，高級會計師，高級審計師。主要研究方向：內(nèi)部審計與財務(wù)管理。