做好“三量”工作推動國有資產(chǎn)優(yōu)化配置的路徑分析

一、前言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟面臨著投資需求強、存量規(guī)模大、政府債務(wù)率高的困境，做好盤活存量、培育增量、提升質(zhì)量“三量”工作，推動國有資產(chǎn)優(yōu)化配置已成為降低政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險的重要課題。國有企業(yè)重要的職責(zé)就是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，不斷做強做優(yōu)做大國有資產(chǎn)。

二、國有企業(yè)在“三量”工作中的作用

（一）國有企業(yè)在“盤活存量資產(chǎn)”中承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值的重要職責(zé)

經(jīng)過多年的投資建設(shè)，國有企業(yè)存在大量的存量資產(chǎn)，盤活存量國有資產(chǎn)，不僅能夠提高資產(chǎn)的使用效率，增強企業(yè)的市場競爭力，還可以通過優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）國有企業(yè)通過改革和創(chuàng)新，在擴大增量中起到示范和帶動作用

首先，國有企業(yè)能夠通過資本和資源投入，引導(dǎo)和推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。其次，國有企業(yè)通常具有較強的市場影響力和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力，能夠通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。最后，國有企業(yè)在執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策方面具有獨特優(yōu)勢，能夠有效響應(yīng)國家關(guān)于產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略部署，為培育新的經(jīng)濟增長點提供有力支持。

（三）國有企業(yè)引導(dǎo)民營企業(yè)積極參與“三量”工作，促進(jìn)經(jīng)濟和社會效益最大化

國有企業(yè)可以通過多種方式有效引導(dǎo)民營企業(yè)參與資產(chǎn)盤活。第一，國有企業(yè)可與民營企業(yè)建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，共享資源和信息，促進(jìn)雙方在資產(chǎn)盤活方面的合作。第二，通過提供稅收優(yōu)惠、融資便利等政策支持和激勵措施，降低民營企業(yè)的參與門檻和運營成本。第三，通過示范項目展示資產(chǎn)盤活的可行性和效益，增強民營企業(yè)的信心，從而激發(fā)民營企業(yè)的積極性。

三、國有企業(yè)在推進(jìn)“三量”工作中存在的困難

（一）資金儲備不足

在推進(jìn)“三量”工作中，資金緊張的問題往往限制了國有企業(yè)盤活閑置資產(chǎn)的能力。在財務(wù)報告中，閑置資產(chǎn)的計提折舊往往造成資產(chǎn)數(shù)額偏高，進(jìn)而難以客觀、真實地反映國有企業(yè)的實際狀況，從而影響企業(yè)的籌資能力和影響力。盡管部分資產(chǎn)蘊含著巨大的潛力和價值，卻常常因為種種原因得不到充分利用和發(fā)揮，不僅無法實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益，反而還會不斷地消耗著寶貴的人力、物力和財力資源[1]。

（二）配套政策支持不夠

部分國有資產(chǎn)因政策剛性問題，影響資產(chǎn)的盤活速度和進(jìn)度。比如閑置的學(xué)校、醫(yī)院等因為土地性質(zhì)、規(guī)劃等因素，影響了資產(chǎn)未來的使用，無法通過改擴建、提升運營來實現(xiàn)盤活。

（三）部分資產(chǎn)權(quán)屬不清

閑置的國有資產(chǎn)普遍存在一定的不完善之處，并非擁有大量可直接且高效盤活的優(yōu)質(zhì)資源。例如，閑置的廠房和辦公樓常因歷史遺留的產(chǎn)權(quán)爭議，如權(quán)屬變更記錄不完整等，難以進(jìn)入市場進(jìn)行銷售或出租，制約了資產(chǎn)流動性的發(fā)揮。同時，基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)存在被多次質(zhì)押的情況，無疑增加了產(chǎn)權(quán)交易的復(fù)雜性和不確定性[2]。

（四）長效管理機制有待進(jìn)一步完善

一些國有資產(chǎn)信息收集不全面、不及時，沒有實現(xiàn)動態(tài)管理，導(dǎo)致職能部門以及企業(yè)之間信息傳遞滯后，影響資產(chǎn)盤活管理效率。同時，缺少存量土地資產(chǎn)盤活后的運營評價和監(jiān)督考核機制，導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)出現(xiàn)“活”后又“死”的現(xiàn)象。

（五）亟需專業(yè)人才

“三量”工作并非簡單的資產(chǎn)交易變現(xiàn)，而是要通過科學(xué)的管理和合理的配置，使國有資產(chǎn)發(fā)揮出最大的效益。這就需要政府職能部門、國有企業(yè)有一批既懂政策又有經(jīng)驗的管理型人才，尤其是具有產(chǎn)業(yè)挖掘能力強、市場敏銳度高、懂財務(wù)、懂運營的復(fù)合型人才。

四、以“三量”為抓手完善國有資產(chǎn)優(yōu)化配置的現(xiàn)實路徑

（一）堅定發(fā)展信心，強化使命擔(dān)當(dāng)

1.要高度重視，勇?lián)母锇l(fā)展使命

國有企業(yè)要深刻認(rèn)識到自身在“三量”工作中的作用和定位，堅定做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)的使命，深入推進(jìn)國有企業(yè)改革創(chuàng)新，不斷增強國有經(jīng)濟的影響力、競爭力和抗風(fēng)險能力。

2.聚焦主責(zé)主業(yè)，做到“有進(jìn)有退”

“進(jìn)”就是要發(fā)揮國有企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深耕國家經(jīng)濟安全、戰(zhàn)略資源等領(lǐng)域，做到心中有數(shù)、手中有策、肩上有責(zé)、化解有效。“退”就是要發(fā)揮國有企業(yè)示范帶動作用，積極引導(dǎo)民間資本、社會資本參與盤活城市老舊基礎(chǔ)設(shè)施等資源，將盤活的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展增量。

（二）全面摸清資產(chǎn)家底，因地制宜挖掘資產(chǎn)潛力

1.摸清底數(shù)，全面清查現(xiàn)有資產(chǎn)

建立跨部門盤活存量資產(chǎn)協(xié)調(diào)機制，明確各職能部門及企業(yè)的管理職責(zé)，全面摸清資產(chǎn)現(xiàn)狀，系統(tǒng)清查存量資產(chǎn)的位置、使用狀態(tài)、歷史原值、當(dāng)前價值、成新率、盤活潛力，對存量資產(chǎn)進(jìn)行分類，確保信息準(zhǔn)確無誤，為后續(xù)制定盤活方案奠定基礎(chǔ)。

2.加快權(quán)證辦理，破除資產(chǎn)盤活阻礙

加快歷史遺留問題處理進(jìn)度，加強瑕疵資產(chǎn)權(quán)證的辦理力度，確保權(quán)屬關(guān)系清晰、明確。針對因歷史遺留、稅收等問題導(dǎo)致的確權(quán)困難，應(yīng)督促相關(guān)主管單位深入調(diào)查情況，提出有效的權(quán)屬辦理方案。對于產(chǎn)權(quán)不明確的項目，需依法依規(guī)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系的梳理與界定。

3.建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，提高資產(chǎn)管理效率

搭建資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)平臺，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)收集基礎(chǔ)資料、動態(tài)跟蹤，方便不同單位之間溝通合作。單位間若產(chǎn)生新增資產(chǎn)配置需求，應(yīng)優(yōu)先考慮通過調(diào)配閑置資產(chǎn)來滿足，使閑置資產(chǎn)得以有效利用并流動起來，以此達(dá)到節(jié)約財政資金及優(yōu)化資源配置的目的。

（三）加強分析，分類施策換取發(fā)展“增量”

1.加強政策的分析研究

緊跟中央政策變化，進(jìn)一步分析土地政策、房地產(chǎn)行業(yè)政策、城市管理、存量資產(chǎn)盤活等國家及地方宏觀政策，分析關(guān)于“三大工程”的金融支持政策，積極學(xué)習(xí)政策要求、成功案例，對利用效果和利弊進(jìn)行分析，搶抓政策機遇，助力盤活存量資產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)換新和城市更新。

2.加強盤活標(biāo)準(zhǔn)與方式的分析研究

依照“不能為了盤活而盤活”的工作原則，在摸清資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對存量資產(chǎn)的屬性、外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境和市場競爭力進(jìn)行細(xì)致分析，制定“低效”“無效”資產(chǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)。制定符合實際的盤活方案，對于權(quán)屬清晰、運營成熟穩(wěn)定、收益較好的資產(chǎn)，進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)。對于低效待提升資產(chǎn)，可通過進(jìn)場交易、改擴建、用途改造、技術(shù)升級、功能再開發(fā)、組合開發(fā)、整合重組、拓展經(jīng)營等，提升存量資產(chǎn)價值品質(zhì)和綜合盈利能力。對于低效待處置資產(chǎn)，可依托金融資產(chǎn)管理公司和產(chǎn)權(quán)交易所，通過收購、置換、轉(zhuǎn)讓、進(jìn)場交易等方式進(jìn)行市場化盤活。

（四）加強總體調(diào)度，分類落實各項盤活條件

1.強化職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動

盤活存量資產(chǎn)涉及發(fā)改、財政、國資、稅務(wù)、住建、規(guī)資等多個部門，職能部門要加強信息溝通和政策銜接，協(xié)調(diào)解決共性問題，根據(jù)職能不同分別落實盤活政策和條件。對前期手續(xù)不全的項目，按規(guī)定落實補辦相關(guān)手續(xù)。對產(chǎn)權(quán)不明的項目，理清產(chǎn)權(quán)歷史關(guān)系，完成權(quán)屬界定，加快辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。對收益較低的項目，通過打包等市場化手段，提升項目的吸引力。

2.強化區(qū)域協(xié)同與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動

通過與國有企業(yè)、實力雄厚的民營企業(yè)建立合作關(guān)系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展合力，提高盤活效益。通過將相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，提高整體經(jīng)濟效益，促進(jìn)盤活存量資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）加大配套政策支持力度，打通“三量”工作綠色通道

1.不斷完善規(guī)劃用地政策

允許產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，企業(yè)可以通過項目包裝和項目運營獲得資產(chǎn)收益、土地增值收益，對于實施困難的項目可進(jìn)行地價和稅收減免。允許商業(yè)服務(wù)、公共管理、交通設(shè)施等用地用途兼容，允許有條件的土地用途變更等。

2.不斷落實財稅金融政策

在地方政府專項債、政策性開發(fā)性金融工具等方面拓展支持領(lǐng)域，加大對存量資產(chǎn)項目財政資金的統(tǒng)籌利用。對涉及人民群眾利益、新舊動能轉(zhuǎn)換的存量項目給予資金支持。對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項目收益不能覆蓋成本，但社會效益較好的存量項目，財政可對運維經(jīng)費給予補貼。支持政策性銀行參與城市更新、鄉(xiāng)村振興，為參與主體提供專項借款資金支持。

3.鼓勵民營企業(yè)參與存量資產(chǎn)盤活

對于主業(yè)鮮明、競爭力強的，探索投資入股和合資合作的新模式，與行業(yè)內(nèi)外的優(yōu)質(zhì)企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。針對閑置的工業(yè)園區(qū)等，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引進(jìn)相契合的項目。對于“僵死”狀態(tài)的資產(chǎn)，設(shè)立激勵機制，鼓勵員工積極參與，激發(fā)閑置資產(chǎn)的活力與潛能。

（六）靈活運用金融工具，實現(xiàn)資產(chǎn)的優(yōu)化配置和價值最大化

1.吃透政策，用好用足政府專項債

專項債項目是地方政府實施積極財政政策的關(guān)鍵舉措之一[3]。專項債項目必須符合投向領(lǐng)域的明確規(guī)定，申請專項債項目時，必須是具有一定的收益性的公益性項目。為此，要找準(zhǔn)上級政策和區(qū)域發(fā)展實際的契合點，提前梳理、優(yōu)化、包裝，準(zhǔn)備項目落地需要的各項手續(xù)，確保資金下達(dá)后即能形成實物工作量。發(fā)改、財政、行業(yè)主管等部門應(yīng)加強聯(lián)動，預(yù)判項目實施中可能存在的各種影響因素，防止項目實施出現(xiàn)較大變更。

2.規(guī)范實施，加強政府和社會資本合作模式

PPP模式，即政府與社會資本合作模式，是近年來地方政府激活存量資產(chǎn)的主要手段之一。PPP模式通過將政府的部分職責(zé)以特許經(jīng)營權(quán)的形式轉(zhuǎn)移給社會主體，實現(xiàn)政府與社會主體在利益、風(fēng)險和合作方面的全面共擔(dān)。因此，PPP模式更適用于公益性較強的行業(yè)，包括BOT、BOOT、TOT等。例如，BOT模式即“建設(shè)－運營－移交”，是民營企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并向社會提供公共服務(wù)的一種途徑，有助于減輕項目對政府財政預(yù)算的直接壓力，使得即便在財政資金相對緊張的情況下，也能順利推進(jìn)部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作[4]。目前，很多地區(qū)的停車泊位項目就是采取BOT模式。

3.用活產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是通過財政資金引導(dǎo)社會資本，共同助力現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，是政府介入產(chǎn)業(yè)最直接的手段。其必須堅持三個核心，即設(shè)定更清晰的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標(biāo)、考慮對企業(yè)的哪些技術(shù)創(chuàng)新提供助力、設(shè)立虧損指標(biāo)（即項目死亡指標(biāo)）。近兩年，國內(nèi)一線城市、新一線城市在政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運用得比較好，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用明顯。

4.適當(dāng)利用公募REITs和資產(chǎn)證券化

對產(chǎn)權(quán)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定、回報率滿足投資者要求的資產(chǎn)，如產(chǎn)業(yè)園、倉儲物流、保租房等，可優(yōu)先選擇以公募REITs的方式盤活。資產(chǎn)證券化是一個過程，它依賴于某種基礎(chǔ)資產(chǎn)未來所能產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為支撐，通過一系列結(jié)構(gòu)化設(shè)計來提升信用等級，進(jìn)而發(fā)行資產(chǎn)支持證券。相對于公募REITs，ABS、ABN等形式具有較低門檻，能夠有效盤活現(xiàn)金流相對穩(wěn)定的資產(chǎn)，因而受到很多地區(qū)政府的高度關(guān)注，并在很多領(lǐng)域已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用。

5.通盤考慮，合理轉(zhuǎn)讓股權(quán)或產(chǎn)權(quán)

這一過程通常通過產(chǎn)權(quán)交易所、國有資本投資與運營公司、資產(chǎn)管理公司等機構(gòu)來實現(xiàn)項目公司股權(quán)與產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易。產(chǎn)權(quán)交易作為一種盤活資產(chǎn)的方式，適用范圍相對廣泛。為了高效推進(jìn)，可以提前物色有意向的受讓方，精心規(guī)劃產(chǎn)權(quán)交易的流程，有序推進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)交易審批、資產(chǎn)評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在借助金融工具盤活資產(chǎn)的同時，也要清醒地認(rèn)識到，盤活存量資產(chǎn)對地方財力的依賴性較高，大規(guī)模的投入容易引起債務(wù)負(fù)擔(dān)。要從融資角度優(yōu)化存量盤活項目邊界條件，提升投資回報與可融資性。對于沒有價值或者盤活后無法帶來預(yù)期經(jīng)濟利益的資產(chǎn)，要科學(xué)計算投入產(chǎn)出比，可暫時擱置，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增隱性債務(wù)。

（七）建立長效管理體系，提升國有資產(chǎn)利用效力

1.建立嚴(yán)格的投資審核機制

要嚴(yán)格建立項目準(zhǔn)入制度，在項目建立之初，對項目的市場競爭力等情況進(jìn)行嚴(yán)格篩查及論證，從源頭上杜絕新的資產(chǎn)再次閑置。要完善預(yù)算和財務(wù)管理體系，確保每一筆資本的使用合規(guī)、高效。要建立健全包括風(fēng)險評估、合規(guī)審查、內(nèi)部審計等在內(nèi)的全方位內(nèi)部控制體系，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力度與效果。

2.健全資產(chǎn)管理跟蹤評價機制

聚焦效益效率核心指標(biāo)，對已盤活的資產(chǎn)使用情況定期檢查和評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決資產(chǎn)運營中存在的困難，有效發(fā)揮常態(tài)化跟蹤長效機制的作用，避免出現(xiàn)“舊的活、新的死”現(xiàn)象，確保國有資產(chǎn)的安全運行和保值增值。

五、結(jié)語

推動國有資產(chǎn)優(yōu)化配置是一個復(fù)雜而多維的任務(wù)，涉及多個層面、多個主體和多個因素，需要綜合考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。為此，要通過資產(chǎn)清查、分類管理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局、創(chuàng)新融資與資本運作等措施，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的再探索、再升級。

引用

[1]胡斌，金理成，馮嘉容.盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的財政政策研究——以象山縣為例[J].寧波經(jīng)濟（三江論壇），2024（05）：17-22.

[2]杜濤.探索盤活存量[N].經(jīng)濟觀察報，2022-11-07（02）.

[3]羅之復(fù).專項債管理存在的問題及其對策探究[J].中國管理信息化，2024，27（10）：154-156.

[4]寇軍喬.項目融資中的問題及管理對策[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，

2013，12（13）：216-217.

作者單位：天津沽盛建設(shè)開發(fā)集團有限公司

責(zé)任編輯：王穎振