平衡計分卡在行政事業(yè)單位績效評價中的優(yōu)化研究

［摘 要］行政事業(yè)單位績效評價制度在中國財政預算管理體系中起著至關(guān)重要的作用，但仍未形成一套成熟的、可操作性強的績效評價指標體系。文章以A單位為例，使用平衡計分卡模式來優(yōu)化其績效評價制度，從財務、行政服務、內(nèi)部管控及學習與成長四個維度，對A單位的量化指標和業(yè)務方案提出了相應的可供參考的執(zhí)行標準和執(zhí)行方案，從而使整個機構(gòu)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)一致。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位；績效評價制度；平衡計分卡

0" " "引 言

中共中央、國務院《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》一文強調(diào)行政事業(yè)單位績效管理的重要性［1］。行政事業(yè)單位績效指數(shù)是以貨幣形式反映政府各單位績效執(zhí)行情況的指數(shù)，通過考核，其能夠獲得準確的財務數(shù)據(jù)信息，能及時發(fā)現(xiàn)在日常管理過程中支出不合理的部分，是政府各單位進行資金使用規(guī)范性對比的重要標準［2］。行政事業(yè)單位績效評價制度是財政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，將對以權(quán)責發(fā)生制為會計核算基礎(chǔ)的我國政府財政預算管理體制改革帶來巨大貢獻。改革后的績效評價體系，能為績效評價工作中的預算編制、決算等環(huán)節(jié)提供適用性較強的模型，進而提高政府各部門預算資金效益，優(yōu)化整個社會的資源配置。

1" " "平衡計分卡體系設(shè)置

長期以來，我國各級政府在指標設(shè)置、準則確定、評價體系、規(guī)范執(zhí)行等方面進行了大量的調(diào)研和探索，但依然未能形成成熟且可操作性強的體系。績效考核是績效管理工作的重要組成部分，是以績效指標為工作標準，實現(xiàn)政府績效管理目標的管理過程［3］。現(xiàn)有企業(yè)績效考核是相對成熟完整的系統(tǒng)項目，也是業(yè)績管理的起點。績效考核是一個持續(xù)的循環(huán)過程，其中自成系統(tǒng)的是由達明質(zhì)量管理專家提出的PDCA，即P（計劃）、D（執(zhí)行）、C（檢查）、A（行動）。企業(yè)績效考核比較成熟的工具有經(jīng)濟增加值模型、關(guān)鍵績效指標（KPI）、目標管理、杜邦分析法、熵權(quán)法、平衡計分卡等。

通過實地調(diào)研，A單位的機構(gòu)體系如圖1所示。

結(jié)合A單位的機構(gòu)體系圖，并通過實地調(diào)研與問卷調(diào)研，對涵蓋財務管理、固定資產(chǎn)管理、業(yè)務指標設(shè)置、費用控制執(zhí)行等多方面進行綜合性研究。在構(gòu)建A單位績效評價體系時，認為基于平衡計分卡體系構(gòu)建是優(yōu)化A單位績效評價的方法之一。

平衡計分卡體系能夠優(yōu)化績效評價體系，以全指標覆蓋來實現(xiàn)對各單位機構(gòu)主要負責人和各級內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人以及工作人員的考核，強化對各部門單位全方位、全過程、全人員的績效管理的監(jiān)督管理，完善績效評價指標體系，進而提升設(shè)置指標的科學性［4］，確保各單位在制訂年度績效計劃時，以問題為導向，不斷改進績效評價方法。現(xiàn)有的績效評價體系主要存在的問題為績效評價體系的設(shè)計不完善、組織績效指標與人員績效指標關(guān)聯(lián)度低、績效評價體系與戰(zhàn)略目標契合程度低。

2" " "平衡計分卡在行政事業(yè)單位績效評價中的具體應用

平衡計分卡方法不考慮以前使用的績效評估體系，只關(guān)注當年的各項財務指標，能客觀、全面地評價績效管理的有效性。將行政事業(yè)單位績效體系與平衡計分卡相結(jié)合，構(gòu)建完整的績效評價體系［5］。平衡計分卡包括四個維度和指標：財務維度、行政服務維度、內(nèi)部管控維度、學習與成長維度。在應用于行政事業(yè)單位績效評價過程中，將行政服務維度指標應用于行政服務層次。

2.1" "財務維度

行政事業(yè)單位的最終目標是財務預算的精細化管理，這是財務管理的目標。預算與決算對比表的財務表現(xiàn)和各單位財務支出掛鉤，包括行政收入與行政支出兩個方面。針對A單位財務維度評價時，根據(jù)行政事業(yè)單位績效考核的總目標“以責任為中心，以考核為核心，建立科學規(guī)范的收入分配制度，充分發(fā)揮績效工資的杠桿作用”［6］，設(shè)置考核權(quán)重，通過長效溝通機制，設(shè)置具有較強導向性的績效考核指標。在設(shè)置指標時應根據(jù)國家公布的行業(yè)標準明確指標數(shù)據(jù)或財政單位的相關(guān)數(shù)據(jù)。可以參考使用業(yè)務費用比例、資金閑置率、消耗性物資比率（包括管理—業(yè)務費用比、會議費支出增長率等）、固定資產(chǎn)利用率和固定資產(chǎn)使用率等（見表1），以行業(yè)年度數(shù)據(jù)為依據(jù)，在財務維度績效評價體系中，具體財政支出指標及標準比例由財政部門制定。

2.2" "行政服務維度

在平衡計分卡的服務層次中，指標的制定有助于行政服務層次對服務管理的重視，建立可靠的為人民服務體系，為行政事業(yè)單位提供行政服務和創(chuàng)收，以保證行政事業(yè)單位的收入。因此從某種程度上行政服務是行政事業(yè)單位的工作重點。據(jù)此選擇了群眾服務滿意度、效益指標、產(chǎn)出指標作為行政服務維度的核心評價指標（見圖2）。其中，群眾服務滿意度指標的變化和財務維度的收入增長有密切的因果關(guān)系。

2.3" "內(nèi)部管控維度

內(nèi)部流程的連續(xù)性對行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)至關(guān)重要。在衡量行政服務內(nèi)部進程方面，根據(jù)平衡計分卡業(yè)績指標框架，保證績效指標在各級工作中正常進行。在業(yè)務管理和流程兩級，只有內(nèi)部流程運轉(zhuǎn)良好，行政事業(yè)單位外部服務單位才能專注于服務工作；業(yè)務內(nèi)部管控流程的處理通道會影響內(nèi)部指標的執(zhí)行效果。通過不斷提高內(nèi)控制度的公開透明性，去除不合理的流程部分，進而持續(xù)改善內(nèi)部流程的運轉(zhuǎn)。此外也可以通過反向評估內(nèi)部管控層次的方式，來檢驗初始設(shè)置的業(yè)務流程是否存在欠缺。結(jié)合業(yè)務匹配內(nèi)容中群眾投訴率和差錯頻率環(huán)節(jié)，再根據(jù)錯誤率進行流程二次設(shè)計，從而不斷改進內(nèi)部流程。以部分內(nèi)部管控為例說明平衡計分卡的應用，如表2所示。

2.4" "學習與成長維度

單位績效的考核水平與工作人員的專業(yè)素質(zhì)密切相關(guān)。單位基層工作人員必須不斷學習和提高自己的技能，才能使單位績效考核水平獲得最大的效益。人的主觀能動性是平衡發(fā)展會計計量、提高績效管理水平和內(nèi)部過程的基礎(chǔ)。A單位每年都有新的員工入職，此外上級監(jiān)管機構(gòu)持續(xù)公布新的監(jiān)督管理政策，A單位的工作人員面臨著單位任務目標和個人成長規(guī)劃的動態(tài)挑戰(zhàn)，內(nèi)部業(yè)務和外部服務的流程隨著科技手段不斷更新，A單位服務產(chǎn)品、服務操作技能、安全風險意識等，都屬于單位績效考核的內(nèi)容。因此需要針對工作人員的成長能力設(shè)計量化指標，如集中學習次數(shù)、技能考核成績及等級等。此外，可選擇使用群眾信箱有效意見、群眾滿意度、服務次數(shù)及效率等指標來衡量工作人員的學習和成長能力。廣大的一線工作人員是A單位的第一生產(chǎn)力，既要保持工作效率，也要保持工作熱情，從而使績效考核指標和為群眾服務的相關(guān)指標同方向增長，使服務群眾落到實處。

3" " "平衡計分卡在行政事業(yè)單位績效評價中的優(yōu)化方案

經(jīng)過以上分析，平衡計分卡通過財務、行政服務、內(nèi)部管控及學習與成長四個維度的指標的相互促進關(guān)系體現(xiàn)了行政事業(yè)單位績效考核的軌跡，從而實現(xiàn)績效考核優(yōu)化的全目標過程。

針對A單位績效評價體系，應當加大客觀考核指標數(shù)量，因為數(shù)據(jù)化指標能夠多方面、公開透明、客觀無誤地反映A單位各部門管理使用資金的效率。新政府會計制度漸進式的改革，能夠為建立更為客觀的指標評價體系提供更多財務數(shù)據(jù)。

績效評價體系的真實性與可靠性與數(shù)據(jù)密切相關(guān)。在剖析A單位部門平衡計分卡評價標準時，發(fā)現(xiàn)應減少定性指標的使用，加大定量指標的使用。定量指標來源于數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)大多來源于財務部門，財務部門的數(shù)字是客觀真實的指標，也是績效考核評價的重點指標，在審計工作客觀公正的前提下，數(shù)據(jù)橫向或縱向?qū)Ρ饶芊从吵龊芏鄦栴}。

基于平衡計分卡的績效評價體系可以提高指標的導向作用。通過完善預算績效管理制度，實現(xiàn)對各層級預算和各級負責人及工作人員的全覆蓋；通過優(yōu)化單位預算制定、業(yè)務執(zhí)行和決算上報、決算審計及評價流程，建立單位績效評價體系審核機制，細化對A單位各部門績效評價體系執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；完善基于平衡計分卡的績效評價指標體系，提高四個維度指標設(shè)置的針對性；建立健全以業(yè)績?yōu)閷虻目冃гu價管理制度，確保A單位各部門在制訂年度預算計劃、開展各項業(yè)務活動時以問題為導向，不斷提升績效評價方法，提高績效評價體系與平衡計分卡的契合程度。用全面預算績效管理逐級分解A單位的量化指標和業(yè)務方案，使整個機構(gòu)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)一致。從財務、行政服務、內(nèi)部管控、學習與成長四個維度明確績效評級指標，進而使績效評價體系更為健全，將學習與成長作為一個單獨的維度，注重一線工作人員的個人規(guī)劃，增強A單位可持續(xù)發(fā)展的動力（見圖3）。

當然，平衡計分卡也存在缺點。首次實施程序比較復雜，設(shè)計成本高，數(shù)據(jù)化指標依賴性強，初始化工作量大，審計層面操作也有難度，各級部門需要不間斷地反映意見。指標權(quán)重系數(shù)在不同部門及各層級指標之間的分配有一定標準，且部分定性量化工作較難落實，還需要在以后的探索過程中繼續(xù)改進。

主要參考文獻

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［收稿日期］2023-11-05