新時代新機制下PPP項目審計重點

摘 要：2023年11月，國務院辦公廳轉發了國家發改委、財政部制定的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這標志著我國開始實施基于使用者付費的政府和社會資本合作（PPP）項目新機制（以下“新機制”）。該意見為PPP項目的實施提供了有效指導[1]，也對PPP項目審計提出了更高要求。基于此，本文簡要介紹了PPP模式的特征和影響，回顧了近十年來PPP項目的開展情況，并提出了新機制下PPP項目審計應關注的重點，旨在幫助相關審計部門、審計機構全面、準確地理解PPP新機制的內涵，并以客觀、合理、專業的方式開展PPP項目審計工作。

關鍵詞：PPP項目；新機制；審計重點；使用者付費

政府和社會資本合作（PPP）的實施，在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題，如實踐偏離設計初衷、入庫環節審核不嚴謹、履約環節不誠信、建設運營環節推責攬責、新增地方政府隱性債務等。在這種情況下，2023年2月，全國啟動了PPP項目清理核查工作，并全面暫停了新的PPP項目的推進。此外，財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年11月報》顯示，截至2022年11月，全國已開工建設PPP項目6 687個，投資額11萬億元。由此可見，PPP項目存量多、規模大，其后續的分類處理、妥善處置工作必須經過國家審計、內部審計或社會審計關口。因此，研究PPP項目審計過程中需要關注的重點具有一定的指導意義和實踐價值。

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府通過競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確權責利關系，由社會資本提供公共服務，政府根據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應費用，以保證社會資本獲得合理收益。[2]在這種情況下，政府由過去的基礎設施和公共服務的提供者轉變為安排者、監管方，有利于提高公共服務的質量與效率。

PPP模式的主要特征是全程合作、利益共享、風險共擔、物有所值。其中，物有所值是項目全生命周期下成本、效率、收益三者最佳組合后的產出效果。物有所值要求政府和社會資本都應為項目的成功付出相應的努力與投入必要的資源，確保項目價值的最大化，其本質是將政府所支付的財政資金與所獲得的物品或服務的數量、質量及效果掛鉤。

PPP模式主要具有以下作用：一是減輕政府財政收支壓力；二是優化政府債務結構，防范、化解地方債務風險；三是降低項目建設、運營等全周期的成本，緩解財政支出壓力；四是加快地方新型城鎮化建設，改善民生，促進地方經濟轉型升級，拉動地方財政收入增長。

二、新時代PPP項目開展狀況

（一）十年進展

財政部PPP中心搭建的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱“管理庫”）數據顯示，截至2022年11月，累計入庫項目10 363個、投資額16.8萬億元；執行庫即簽約項目8 479個、投資額14.0萬億元，其中已開工建設項目數量、投資額分別占執行庫項目數量、投資額的78.9%、78.6%。在一段時期內，PPP項目建設成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。截至2022年11月，在行業分布方面，按累計投資額排序前五的項目分別是交通運輸、市政、城鎮綜合開發、生態環保以及水利建設類工程，合計占管理庫總投資額的85%。在回報機制方面，管理庫累計可行性缺口補助類投資11.7萬億元，占管理庫的69.6%；累計政府付費類項目投資額3.5萬億元，占管理庫的20.9%；累計使用者付費類項目投資額1.6萬億元，占管理庫的9.5%。

（二）存在的問題

結合審計署2022年對全國PPP項目的抽查審計結果和明樹數據庫的相關數據，筆者認為PPP項目在建設和運營過程中主要存在以下問題。

1.部分項目資本回報率較低，經營可持續性較弱

部分項目投入較少，公共服務使用者付費不足，導致資本回報率較低。截至2022年11月末，已成交PPP項目投資平均回報率為6.71%，部分項目回報率不足5%。同時，部分項目經營可持續性較弱，難以通過嚴格的物有所值評價和財政承受能力論證，這些項目可能會被中介機構以無依據調增預期收入、虛構財政財務數據、不合理調減財政支出責任等方式進行虛假資料包裝后入庫。

2.社會資本結構失衡

PPP項目的社會資本方主要是地方國企和央企。截至2022年11月末，地方國企和央企的成交金額累計占比分別為42.83%、41.74%，而民營企業占比較低。這種社會資本結構失衡的局面偏離了PPP模式的設計初衷，難以吸引民間資本和外商投資，無法激發投資活力，進而難以提高運營效率和管理水平。

三、新機制下PPP項目審計應關注的重點

（一）新機制之“新”

1.聚焦使用者付費

在回報方面，新機制取消了原有的可行性缺口補助和政府補助，僅聚焦使用者付費方式。具體來說，新機制具有以下特點：一是強調一定的投資回報，有助于PPP回歸本源，而非異化為變相的融資工具；二是規定項目必須有穩定的現金流預期，縮小了PPP模式的應用范圍，這有助于擠出項目泡沫，防止過度超前建設或者落后項目上馬；三是禁止政府方使用保底收益率等方式將財政資金用于彌補項目建設和運營成本，避免出現提前固化政府未來支出責任的情況，從源頭上防范新增地方隱性債務。

2.全部采取特許經營模式

《意見》明確提出，PPP項目應全部采取特許經營模式實施。特許經營模式較為成熟，投資回報路徑清晰，并且風險可控，有助于形成更加穩定的項目經營環境。在特許經營模式下，政府和社會資本需要根據項目實際情況合理選用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等以“運營+屆滿移交”為核心的具體實施方式。此外，特許經營模式還可以通過合同來約定建設、運營期間各方的資產權屬，明確界定各方權責利關系，加大激勵力度。

3.優先選擇民營企業參與

新機制可以進一步調動民間資本參與PPP項目的積極性，保障民營企業的參與空間，充分發揮民營企業的經驗、技術及創新優勢。同時，新機制可以鼓勵民營企業進行體制機制創新、管理及商業模式創新，從而提高項目運營質量，增加項目投資回報。此外，《意見》還規定，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于 35%。[3]

（二）審計關注重點

以全國PPP項目清理核查時間為界，該時間點之前未完成招標、采購程序的項目和后續新實施的項目（以下簡稱“新項目”）按新機制執行；清理核查之前已開工建設的存量項目（以下簡稱“老項目”）按協議履約。新老項目審計重點的異同如下。

1.共同之處

在新機制下，PPP模式的本質未發生變化，其目標仍是增加公共服務供給，提高質量和效益。在PPP項目審計過程中，審計人員應關注項目識別、準備、采購、執行和移交等階段的合規性、真實性及效益高低。對新項目，審計人員應在前期關注特許經營方案的編制、審核和可行性論證，以避免老項目論證評價中經常出現的“為通過論證而論證”的弄虛作假問題，確保新項目真正實現商業可持續、運營有保障、公共產品與服務穩定可靠。

（1）前期論證質量和審批情況

審計人員應復核老項目的物有所值評價報告、財政可承受能力論證報告和實施方案，以及新項目的特許經營方案和可行性論證是否經相關部門、單位審核通過。同時，審計人員應檢查項目建設內容、規模、產出（服務）是否合規，是否屬于相關產業、行業負面清單，是否只有工程建設而無運營內容；交易結構、合同體系、風險分配、項目運作、采購方式、監管架構等是否明確、完整；相關書面意見、專家打分等是否客觀公正且符合實際情況，有無虛假評分；項目是否存在測算依據、基本參數、前提條件等不統一、數據口徑不一致的情況；項目合理利潤率、年度折現率等關鍵參數取值是否依據充分，并顧及各相關方利益。

（2）財政支出責任情況

對老項目，審計人員應重點審計其從一般公共預算中安排的支出責任占比是否超過10%；是否在政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。對新項目，審計人員應關注其是否額外新增地方財政未來支出責任。

（3）準備工作完成情況

審計人員應查閱項目建議書、可研報告以及規劃、土地和生態環保等相關資料，關注項目是否按規定完成立項、規劃、土地、環評等前期工作，以及涉及國有資產權益轉移的存量項目是否依規完成相關國有資產評估、審批和交易程序。

（4）采購和合同合規情況

在采購和合同合規方面，審計人員應重點關注采購方式是否符合批準要求，是否采用公開競爭方式；采購文件是否符合實施方案以及政府采購法、招標投標法等法律法規，是否設置歧視性準入條款；合同主要內容是否與采購文件一致，有無增加與采購文件實質性內容不一致的條款；采購程序是否違背全國統一大市場建設，采購過程是否存在圍標串標情形；政府方有無承諾回購社會資本方的投資本金、承擔投資本金損失，承諾最低收益或固定收益回報，并為項目債務提供擔保的情況，是否以股權投資方式額外附加條款變相舉債，是否弱化或免除社會資本方的投資建設運營責任等。

（5）項目執行情況

審計人員應重點關注項目公司在項目設立、投融資、運營和績效監測評價等方面的情況，包括但不限于是否不當增加項目范圍、內容，是否擅自提高標準、改變設計，是否違規增加投資超概算；項目資本金、融資貸款是否按約定執行，有無明股實債問題，資金使用是否合規，有無違規挪用或轉移資金情形；是否擅自改變運營維護服務數量，是否存在不當定價、調價；是否按規定開展績效監測和評價工作；是否及時、足額付費；是否及時更新應公示的項目信息；是否違規將運營轉包給第三方，使第三方承擔運營風險等。

（6）資產移交情況

審計人員應重點關注項目是否按照合同約定完成移交，具體包括：移交工作是否順暢有序，是否按照規定成立工作組、制訂移交方案；資產評估機構的委托是否合規，出具的資產評估報告等文件是否通過專家評審、內容有無重大錯漏；相關資產的性能、完好程度是否符合移交標準，相關測試是否已進行或正在進行，不達標的資產是否已經修理、更新重置或提交維修保函；資產交割過戶是否到位。同時，審計人員應從資產盤點情況入手，審查賬實、賬證、賬表是否相符。

2.不同之處

（1）新機制之“新”是否落實到位

一是新項目是否為使用者付費，是否限定為有經營性收益的、收費渠道和方式明確的、可操作的項目；可行性論證中的項目全生命周期收入測算是否經濟、合理、準確，能否覆蓋建設投資和運營成本；投資回報率能否吸引社會資本，并且收費水平是否處于使用者可承受范圍之內。二是PPP項目實施是否切實采用特許經營模式，資產權屬是否清晰。三是《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單》是否宣傳貫徹到位；民營企業的參與率是否較以往大幅提高，相關項目的民營企業股權占比是否高于35%，或者相關項目是否由民營企業獨資、控股。四是政府方對新項目的投資支持是否符合《政府投資條例》的規定，是否僅限于項目建設期；對新項目的付費是否僅限于運營補貼以及有無補貼建設成本的情況。

（2）社會公眾參與度是否符合要求

在原有機制下，PPP項目運營評價主要依靠主管部門、財政部門、項目實施機構或委托的第三方機構組織的中期評估、績效監控與評價等。在這種情況下，PPP項目容易存在信息披露不及時、不充分，社會公眾參與度有限等問題。而新機制堅持以“運營為核心、績效為導向”的理念，踐行公開透明的原則。因此，審計人員應關注項目實施機構是否充分披露項目全生命周期信息，能否保障公眾知情權，是否提供公眾參與渠道，交流方式是否便捷，是否將社會公眾意見納入項目監測、運營評價的一級指標，以及評價結果能否有效監督和約束各方。

（3）違法違規和失信行為是否受到懲戒

審計人員應關注特許經營者等利益相關方的輿情信息，相關部門的處理處罰信息，有關法院的訴訟信息，并在審前調查中認真收集、分析和研判，制訂有針對性的審計方案。同時，審計人員應著力審查項目的建設和運營情況，審計特許經營者的行為是否有違反法律法規和國家強制性標準，其提供的公共產品、服務是否符合特許經營協議約定，其行為后果是否危害公共利益、是否造成事故，其違規行為是否受到相關部門的處理處罰以及處罰是否適當，其失信信息是否納入相關信用信息共享平臺。

（4）特許經營協議變更是否合法合規

審計人員應認真審核變更協議內容，關注協議相關方是否在協商一致的基礎上簽訂補充協議。對特許經營期限屆滿或者提前終止的情況，審計人員應重點關注資產移交情況或特許經營者的退出情況是否符合協議約定及相關法律法規，同時需要注意以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）方式變相舉債的情況。

（5）相關收益是否歸屬恰當

對項目產生的額外收益，審計人員需要重點審計其來源，關注其是否由特許經營者努力經營而正常產生，同時審計項目質量和產出（服務）是否符合預期目標。

（6）例外情況處理

對那些在清理核查后及新機制出臺前已完成招標、采購程序的PPP項目，審計人員應關注這些項目在原有機制下的相關安排是否已按新機制進行調整；對原本采用使用者付費回報機制的項目，審計人員應注意其是否按新機制的項目管理要求簽訂補充協議并予以完善；對原本采用可行性缺口補助和政府補助方式的項目，審計人員應關注政府方和社會資本方是否已經妥善終止合作，相關合同是否合規、公平、合理，補償金或賠償金計算是否正確并按時、足額支付，以及政府方是否通過其他方式籌集資金繼續項目建設，以防止項目爛尾。

四、結語

PPP項目在增加公共產品供給、改善公共服務、拉動有效投資等方面具有積極作用。然而在實踐中，部分PPP項目仍存在執行偏離本源、增加地方政府隱性債務等問題。新機制的實施標志著我國政府和社會資本的合作進入了新的階段，將會對新、老PPP項目產生重大影響。同時，審計人員應牢牢把握新機制之“新”，掌握PPP項目審計要點，扎實做好審前調查工作，在審計方案制訂和執行過程中合理劃分新、老項目的審計重點，以及時發現相關問題并提出相應的整改建議，從而推動PPP項目規范發展、陽光運行，助力我國基礎設施和公共事業項目的建設與運營。

參考文獻：

[1] 國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知[EB/ OL].（2023-11-8）[2024-06-15].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202311/content_6914162.htm.

[2] 鄧曉蘭，陳寶東.經濟新常態下財政可持續發展問題與對策——兼論財政供給側改革的政策著力點[J].中央財經大學學報，2017（01）：3-10.

[3] 方俊，任素平，黃均田.PPP項目全過程跟蹤審計評價指標體系設計[J].審計研究，2017（06）：14-21，98.

（作者單位：海南海鋼集團有限公司）