北極原住民權益維護的新近趨勢研究及中國因應

摘 要：由全球氣候升溫所致，北極地區的競爭博弈愈發激烈，原住民現已成為各國競相爭取的重要對象，更新北極戰略文件中有關原住民維權的政策則為主要表現手段。在環北極國家中，原住民比例最高的俄羅斯、加拿大與美國三國，均于近幾年中更新了原版戰略文件，其中有關原住民的內容獲得大幅拓展及具體化，相比以往占據了戰略核心地位。北極理事會觀察員國雖身處北極地區外，但同樣選擇以修訂戰略文件的方式對原住民權益表達關注，其突出特征是通過不同角度或優勢領域以求將自身塑造為北極地區的貢獻者或被需要者。在前述形勢下，我國可考慮適時更新原有戰略。不僅應拓展相關內容的篇幅并提出更加具體的措施，注重結合原住民的切身需要與我國的優勢領域進行切入，同時應關注韓日在相關問題上的動向并于必要時推進共同合作。

關鍵詞：北極戰略；原住民權益；氣候變化；全球治理

中圖分類號：D815" 文獻標識碼：A" 文章編號：1672-335X（2025）01-0001-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202501001

北極地區內約有400萬人居住，而其中約10％為原住民（indigenous peoples，亦有稱“土著”者，本文統稱“原住民”），由40多個不同民族構成。^［1］原住民在影響和重塑北極事務方面具有非常重要的地位。例如，北極理事會（Arctic Council）作為推動北極合作的主要政府間論壇，除8個環北極國家成員外，即俄羅斯、美國、加拿大、丹麥、挪威、瑞典、冰島、芬蘭。還包括6個全部為原住民組織的永久參與方，即阿留申人國際協會（Aleut International Association，AIA）、北極阿薩巴斯卡人理事會（Arctic Athabaskan Council，AAC）、哥威迅人國際理事會（Gwich′ in Counci International，CCI）、因紐特人環北極理事會（Inuit Circumpolar Council，ICC）、俄羅斯北方原住民協會（Russian Association of Indigenous Peoples of the North，RAIPN）、薩米人理事會（Saami Council，SC）。^［2］而除地區層面外，北極原住民組織同時還在國際社會層面、次區域層面積極參與北極事務，即通過國際、區域、地方、跨區域幾個尺度，努力推動北極環境治理理念的重塑，構建北極地區的區域身份認同，以及重塑北極地區的地理空間。^［3］

伴隨全球氣候變暖，北極的船舶航行和資源開發變得愈發便利可行，北極事務引起國際社會高度重視，已成為各國激烈搶奪的戰略新高地。^［4］為此，多國接連宣布更新其北極戰略文件，以求能在這場博弈中謀求更加有利的地位。而其中一個非常值得注意的趨勢為，這些文件均對原住民的權益維護問題投入了更多關注。主要原因在于，一方面，北極原住民作為北極地區最早的定居者，受氣候變化的影響最為直接，故其在環境治理等領域具有無可替代且日益增強的話語權。^［5］另一方面，北極地區形勢因近年來具有針對性的軍事活動頻繁而頗為緊張，^［6］進而使許多主張或合作變得更加敏感，但有關原住民議題的政治敏感性相對較低。因此，中國雖是北極理事會觀察員國和北極事務的重要利益攸關方，但由于環北極國家固有的排外心理、“俄烏沖突”的特殊背景，以及美國不斷臆造“中國威脅論”等影響，例如，在美國2022年新版《北極戰略》及白宮網站的情況說明稿中均宣稱，北極地區日益加劇的戰略競爭與俄烏沖突以及中國加大努力在該地區獲得影響力相關。許多環北極國家對我國參與北極事務一直存有戒心，選擇加深與原住民間的羈絆不失為一條深度參與北極治理的新路徑。

一、環北極國家對其原住民權益維護的立場發展

在環北極國家中，冰島是唯一沒有原住民的國家，其他國家內均分布著不同數量的原住民。像2023年加拿大《北極國家戰略（草案）》（Arctic Nation Strategy： Working Draft for Senate Review）提出的那樣，“人們越來越意識到北極的價值和機遇，確保以原住民為主導的方式發展該地區的必要性從未如此強烈”。從2019年至今，這些國家均陸續更新了原有的北極戰略文件，其中有關原住民的內容更是變化顯著。

（一）環北極國家中原住民的分布情況

第一，俄羅斯原住民數量在環北極國家中居于首位。共有40個原住民少數族群分布在俄羅斯北部、西伯利亞和遠東地區。在這些族群中，有11個生活在北極圈附近或北極圈以北，其中最大的族群包括多爾干人、恩加納桑人、涅涅茨人、薩米人、漢特人、楚科奇人、埃文克人、埃文人、埃涅茨人、尤皮克人和尤卡吉爾人。第二，加拿大40%的領土處于北極地區，共居住著20多萬居民，而其中一半以上為原住民，包括阿薩巴斯卡人、因紐特人和哥威迅人。其中，阿薩巴斯卡人和哥威迅人主要居住在西北地區和育空地區，因紐特人則居住在北部因紐特努南加特的53個社區中。有3個加拿大北極原住民組織在北極理事會中作為永久參與方，即北極阿薩巴斯卡人理事會、因紐特人環極理事會和國際哥威迅人理事會。第三，美國阿拉斯加州約有18%的人口為原住民，包括阿留申人、阿留申克人、尤皮克人、因紐皮克人（阿拉斯加西北部因紐特人）、阿薩巴斯卡人、特林吉特人和海達人。其中尤皮克人、阿薩巴斯卡人和因紐皮克人生活在北極圈以北區域。第四，丹麥格陵蘭島居民是因紐特圖勒文化的后裔，而法羅群島居民則是斯堪的納維亞人和蓋爾人的后裔。第五，挪威原住民主要為居住在薩米地區的薩米人，該地區橫跨挪威、瑞典、芬蘭和俄羅斯的北部區域，人口約5—8萬，而其中大部分集中居住在挪威北部，故在北歐國家中其原住民數量最多。薩米人是北歐北極地區最古老的原住民之一，同時也是唯一獲得歐盟成員國正式承認的原住民，由于歷史原因，其人口數目較難精確統計。^［7］第六，芬蘭境內約有10，500名薩米人。第七，瑞典境內約有2—5萬名薩米人。^［8］

（二）環北極國家對原住民權益維護的變化表現

2020年，俄羅斯發布《2035年前俄羅斯聯邦北極國家政策基礎》；2020年，瑞典發布《瑞典北極戰略》；2021年，冰島發布《新北極下的格陵蘭和冰島》；2021年，挪威發布《挪威北極政策》；2021年，芬蘭發布《芬蘭北極政策戰略》；2022年，美國發布《北極地區國家戰略》；2023年，加拿大新擬定了《北極國家戰略（草案）》。正如有觀點認為，環北極國家在地理與經濟發展區位上強調北極身份已不占優勢，其正在通過強調原住民的身份和自治權益，以求獲得有別于地理因素的獨特身份，在生態環境等領域獲得重要話語權，進而更好地維護自身利益。^［9］加之，內部權力的變化亦將有助于影響國家政策的凝聚力和方向。^{［10］（P263）}因此，北極八國均明顯在其原戰略基礎上加強了對原住民權益的重視，以下主要選取加拿大、俄羅斯以及美國作為考察對象。

1.加拿大北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2009年，加拿大發布的《加拿大的北方戰略：我們的北方、我們的遺產、我們的未來》（Canada′s Northern Strategy： Our North， Our Heritage， Our Future）引言中提出，“從氣候變化的影響到北部和原住民政府機構的發展，北部地區正在經歷迅猛變化……北部是加拿大民族認同的核心，其北極地位很大程度上歸功于因紐特人的貢獻”。加拿大北極戰略的主要特點如下。第一，在社會經濟發展方面予以重視，一方面，提出“投資礦產、天然氣開發等方面的重大項目是建設繁榮的原住民社群和北部社區的關鍵”。另一方面，為“確保原住民能夠掌握適應經濟快速變化形勢所需的技能、知識并提升履歷，投資了一系列支持性計劃”。第二，在環境遺產保護方面予以重視，認為相關科研工作應側重兩個關鍵優先事項，其中一個為“北方人和北方社區的健康和福祉”，同時肯定了原住民的積極參與及其所發揮的重要作用。第三，賦予原住民一定的治理權，對此提及了2003年育空地區將資源決策權完全交予當地居民的實踐，而西北地區正在爭取達成類似的權力下放原則協議，文件認為，“加拿大北部擁有加拿大乃至世界最具創新性和協商性的政府方法”。^［11］相比其他環北極國家，加拿大把原住民加入北方開發和治理進程視為本國北極政策成功的關鍵，在其戰略中，北方地區各地方政府及原住民擁有較高地位，對中央政府影響較大。^［12］

2023年，加拿大擬定了供參議院審議的《北極國家戰略（草案）》，相比原文件其在維護原住民權益方面的發展有：第一，明確有關原住民的政策具有基石性地位。草案明確提出其是在2019年《加拿大北極和北方政策框架》（Canada′s Arctic and Northern Policy Framework）基礎上制定的，而此文件是針對“加拿大北極和北部地區的居民，尤其是原住民，長期以來無法獲得與其他加拿大人相同的服務、機會和生活水平的情況”，^［13］特采用的一種創新合作模式，即由政府和原住民共同制定。即育空地區、西北地區、努納武特地區、紐芬蘭和拉布拉多、魁北克和馬尼托巴省。第二，草案勇于直面自身不足，如引言中提出，“雖然聯邦政府和原住民已就北極問題撰寫了大量政策文件，但在有效實施方面仍有差距”，同時認為，“原住民經常在北極研究中遭到忽視，只有通過持續倡導合作，才能確保其聲音處于北極政策的最前沿”。第三，除概述主要問題外，該草案給出了不少解決問題的具體方案，即“4大支柱政策均由一系列相關建議配套支持”。如在第1個支柱“和解及知識的共同創造”中，首要建議聯邦政府應采取政策要求所有由其資助的北極研究項目保證原住民政府、組織和社區能夠參與合作，并應遵循實施“知識的共同生產”方法。第四，更加注重對原住民文化和知識的保護傳承，如在第3個支柱“能力建設與經濟發展”中，針對“原住民缺乏收獲和傳承知識的機會”問題，建議增投“青年—長者營地”等項目資金。以及在“建筑和海洋產業的培訓及能力建設”方面，建議“不僅應具備可吸引、留住因紐特人和北方原住民員工的文化敏感性，而且還應以能夠支持、保護和傳承原住民語言和文化習俗的方式提供”。^［14］

2.俄羅斯北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2008年，俄羅斯發布的《2020年前俄羅斯聯邦北極地區國家政策原則及遠景規劃》（Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for A Further Perspective）整體篇幅不長，故其中雖有條目提及原住民，但內容有限，且僅具有導向性特征。第一，在10項“國家政策的戰略優先方向”中的第8項提出，“應改善原住民的生活質量及其從事生產經營的社會條件”。第二，在“為達成主要目標所必須完成的基本任務”中提出，“應完善原住民的教育計劃，特別要注重培養兒童掌握處于極端自然條件下的生活技能，以適應現代社會生活”以及“應發展原住民聚居區及其傳統經營項目的環保旅游，同時應保護文化遺產、語言及民間工藝”。^［15］

而2020年出臺的《2035年前俄羅斯聯邦北極國家政策基礎》（Foundations of the Russian Federation State Policy in the Arctic for the Period up to 2035），不僅關于原住民的篇幅得到較大提升，而且在內容方面具有以下發展。第一，不僅將“保護北極原住民的土地和傳統生活方式”定位成6項“俄羅斯在北極的主要國家利益”之一，而且將“俄羅斯北極地區的陸地領土，包括原住民傳統土地上的社會、信息、交通和通信基礎設施發展的不足”定位成7項“北極地區對俄羅斯國家安全的主要威脅”之一。第二，不僅在國家政策目標中堅持主張“應改善原住民的生活質量”，而且補充了“應保護傳統的土地和原住民的傳統生活方式”。第三，在不同方面的多個具體目標中關注原住民。例如，在社會發展的主要目標中提出，“應保障原住民的傳統土地和經濟活動”并“改善過著游牧和半游牧生活的原住民的生活條件”。又如，在經濟發展的主要目標中提出，“應保護和發展有助于原住民就業及其自制工藝品的貿易”“應擴大原住民及授權代表參與有關在其傳統土地上進行工業和經濟活動的決策程序”。再如，在保護環境及其安全的主要目標中提出，“應確保在原住民傳統土地上所利用的自然資源具有可持續性”。最后，在發展國際合作的主要目標中提出，“應協助原住民建立跨界合作、文化聯系，甚至與居住在俄羅斯以外的其他原住民群體建立經濟聯系”。^［16］綜上，正如有觀點認為，俄舊文件對北極社會民生問題的關注度相比軍事、能源、航道及環保領域相差甚遠，而新文件不僅對其關注顯著提升，同時還提出了具體明確的任務。^［17］這主要源于近年來，俄北極地區的貧困和失業率較高，以及“俄烏沖突”后，俄羅斯在北極展開的一系列新項目均需要大批勞動力，故有必要通過安撫原住民部落以保證國內穩定，防止國家陷入內外交困的窘境。^［18］

3.美國北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2013年，美國發布的《北極地區國家戰略》（National Strategy for the Arctic Region）總體篇幅不長，其中與原住民相關的內容極有限且原則化。第一，序言中提出，“應尊重原住民的利益和文化”“在應對機遇和挑戰的同時應滿足原住民的需求”以及“將盡力不侵害阿拉斯加原住民社區及其他依賴北極資源的原住民”。第二，在“指導原則”部分，提出其擬定基礎中包括“尊重原住民需求”的因素，如第4項原則為“根據行政命令制定部落咨詢政策時，應與阿拉斯加原住民進行協商和協調”。^［19］

而至2022年《北極地區國家戰略》，一個顯著變化為，其將對原住民權益維護置于更加重要的地位。如有觀點認為，新版戰略的3大主題之一即為“阿拉斯加原住民的福祉問題”。原因在于拜登政府的北極戰略呈現出明顯的“內顧”傾向，即將國內治理的“比拼”視為大國競爭核心，而注重原住民的發展必不可少。^［20］例如，序言部分提出該戰略“將在國內和國際問題上通過4個相互依存的支柱推進美國利益”，而適用于4大支柱的5項基本原則中，第1項便是“應與阿拉斯加原住民部落和社區協商、協調和共同管理”。其次，新文件的篇幅雖然變化不大，但涉及原住民的內容卻占比更多，同時要求更高且措施更具體。例如，在第2個支柱“氣候變化與環境保護”中，雖沿襲了原文件的應對思路，但不僅提出了“與原住民共同生產管理”的戰略目標，而且制定了“加快清理阿拉斯加受污染土地”等具體計劃。再如，在第3個支柱“可持續經濟發展”中，雖沿襲了原文件中“不得損害北極敏感生態系統”的思路，但補充了“應與阿拉斯加原住民和當地社區合作開展項目，把包容性經濟增長作為優先事項”的要求。特別是針對其中“改善服務獲取途徑，保護自給自足的生活方式和文化傳統”這一戰略目標，計劃將具體從兩個方面予以落實。第一，認為須改善獲取途徑的服務應包括“醫療保健、教育、能源、住房、供水、衛生設施以及公共安全”，并“將通過開發可再生能源的發電、儲存、傳輸和分配來改善獲得途徑”。第二，認為保護原住民生活和文化傳統的方式應包括“探索擴大與原住民合作及共同管理的機會”以及“將原住民的知識納入有關阿拉斯加魚類和野生動物資源的決策信息中”。^［21］

二、北極理事會觀察員國對原住民權益維護的立場發展

北極理事會中雖有38個觀察員，但實際卻僅包含13個國家，分別為中國、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、波蘭、印度、韓國、新加坡、西班牙、瑞士和英國。其他觀察員包括13個政府間和議會間組織（如國際海洋勘探理事會，12個非政府間組織（如保護海洋咨詢委員會）。^［22］因此，觀察員國的立場態度具有重要影響力并廣受國際關注。近年來，這些國家或出臺或更新其北極戰略文件，如，2019年《德國北極政策方針：承擔責任、夯實信任和塑造未來》、2021年《荷蘭極地戰略2021—2025》、2022年《極端情況下的平衡：法國2030年極地戰略》、2022年《印度北極政策》，以及2023年《眼光向北：英國與北極（英國的北極政策框架）》。以下主要選取德國、英國以及法國作為考察對象。

（一）德國北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2013年，德國出臺了《德國北極政策指導方針：承擔責任，抓住機遇》（Germany′s Arctic Policy Guidelines： Assume Responsibility， Seize Opportunities），全文僅4個部分，且關于原住民的內容極為有限：除序言中提及“承認北極原住民的特殊處境，并將發起運動保護他們有關家園自由和生活自決的權利”外，僅在“德國北極政策”部分中提出“還應將政治注意力集中在北極原住民身上。當北冰洋沿岸國家聲稱對該地區具有領土主權時，加之全球變暖正在極大地改變當地生態系統，原住民的居住環境、生計和文化將受到嚴重影響。故應注意尊重原住民的領土要求，確保他們分享北極經濟發展的利益，并能夠適應顯著改變的生活條件”。^［23］上述內容更多帶有倡導性且缺乏具體措施，顯然并非其核心關注。

至2019年《德國北極政策指南：承擔責任，建立信任，塑造未來》（German Arctic Policy Guidelines： Assuming Responsibility， Creating Trust， Shaping the Future）時，有關原住民的內容可謂發生了極大變化。首先，原住民的權益問題升為關注核心。文件全文看似僅有兩大部分，但第二部分“承擔責任，建立信任，塑造未來”作為展望僅有寥寥數言，基本內容實為第一部分“德國北極政策的影響因素和領域”，而在其7個子部分中，最后一個為“當地居民和原住民”。同時，關于“德國在北極地區的基本立場”的第9點為“承認北極原住民的特殊情況，支持他們享有自由、健康和自主生活的權利”。其次，文件還就在保護原住民權益上應如何協調地方需求、國家政策和全球狀況給出了具體對策。第一，尊重并承認原住民的自由和自主權利，考慮他們的領土要求以及對資源的經濟利用。不僅根據2007年《聯合國原住民權利宣言》支持原住民，同時將尋求批準1989年《國際勞工組織關于獨立國家原住民和部落民族的169號公約》。第二，歡迎原住民平等參與北極理事會的決策，并應特別注意保護環境，保存原住民的文化特征和領土要求以及他們對北極的經濟利用，委員會工作組還應考慮并利用原住民的傳統知識。第三，應落實“不讓任何人掉隊原則”，在利用北極時應考慮當地居民需求，除國家應保護人權外，企業亦需尊重人權。第四，應將地方和區域的行政、經濟模式作為努力起點，加強區域和多邊機構間的聯系，促進科學合作和國際合作。^［24］以上變化正如有觀點認為的那樣，德國正在以議題設計優勢換取開發北極資源的身份優勢，^［25］明顯欲在話語建構上通過迎合北極原住民的利益和道義要求以拉近關系，進而拓展其在北極事務中的友誼網絡。^［26］

（二）英國北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2018年，英國出臺了《超越冰雪：英國的北極政策》（Beyond the Ice： UK Policy Towards the Arctic），是2013年《適應變化：英國的北極政策》（Adapting to Change： UK Policy Towards the Arctic）的修訂版，相比原文件的空洞混亂，其在關注原住民權益上主要有兩處發展。第一，不僅堅持尊重北極原住民的立場，而且給出了自己的理由，即認為“直接聽取受北極變化影響最大的人群的意見，是支持當地可持續發展的強大動力”以及“越發認識到，只有從原住民處學習、使用傳統知識，才能正確理解變化并制定真正可持續的應對措施”。同時，英國還為此采取了實際行動，如設立“北極獎學金計劃”提供知識交流，通過“科學與創新網絡團隊”促進原住民和研究人員間的合作，以及鼓勵原住民在主要北極論壇上發聲。第二，除主張尊重原住民的觀點、利益、文化和傳統外，進一步明確其內容，如認為前述“利益”中包括“可持續和繁榮的當地經濟有助于確保居住者的未來”，以及“高質量的教育是未來經濟和一系列社會指標（特別是預期壽命和心理健康）的基礎”。^［27］

而至2023年《眼光向北：英國與北極（英國的北極政策框架）》（Looking North： The UK and the Arctic ），“執行摘要”部分首要提出“將繼續以過往文件中的原則為指導，同時將把英國所有與北極相關的政策和戰略整合到一個單一綜合框架下”，其有關原住民的內容亦是在延續、執行舊文件戰略的基礎上，進一步豐富、細化后而成。第一，關于內容上的延續性，如其延續了以往慣打“感情牌”的特點，英國在強調是“北極最近鄰居”的同時，努力將自身描繪成一個北極地區的貢獻者及被需要者，在2018年文件中曾專門為此舉例“富蘭克林探險隊事件”來表明英國在極地探險方面的悠久歷史，以及表明英國與加拿大因紐特人之間具有深厚持久的聯系。第二，關于對舊文件的執行，如針對原“促進原住民和研究人員間的合作，鼓勵原住民在主要北極論壇上發聲”的主張，2021年啟動了“加拿大·因紐特努南加特—英國”北極研究計劃，英國出資800萬英鎊作為研究資金，并承諾將充分尊重原住民的需求、技能和決策。針對原“促進共同繁榮”的主張，提出為彌合差距，將以原住民的觀點和需求為核心，在北極欠發達和偏遠地區促進創新技術解決方案的研發，如鋪設互聯網光纖電纜并提高良好的寬帶覆蓋率。第三，關于內容的綜合性，除繼續堅持承認北極原住民社區的多樣性，并尊重他們的權利、觀點、利益、文化和傳統外，補充了支持原住民在北極理事會的特殊地位和作用，支持原住民參與國際氣候變化議題的權利，并明確將促進與原住民共同開展科研工作的立場。第四，關于更加注重細節，如英國雖在“海洋養護”部分表示強烈反對獵殺任何鯨類動物，以及高度重視動物福利，主張應禁止商業進口和銷售所有海豹產品及其任何相關產品，同時卻不忘對原住民從事傳統活動的權利表示尊重，即提出上述立場不包括原住民出于明確目的而進行的一些有限獵殺活動，包括使用因這些活動所產生的生存產品。^［28］

（三）法國北極戰略中有關維護原住民權益的內容變化

2016年，法國出臺了《北極大挑戰——國家北極路線圖》（The Great Challenge of the Arctic： National Roadmap for the Arctic），關于原住民的權益問題，其注意力主要集中于科學研究與經濟合作兩個方面。第一，在第1部分“科學研究與合作”中，一方面根據《法國北極倡議2015—2020》（French Arctic Initiative 2015—2020），提出“原住民社會和全球變化”是其在北極的10大科學優先事項之一。另一方面，提出于科學實驗工作外，法國在與原住民相關的人文和社會科學方面亦擁有悠久且得到國際認可的科學工作傳統，如在該領域，法國是世界上為數不多的在“國立東方語言文明學院”（Institut National des Langues et Civilisations Orientales，INALCO）教授因紐特語的國家之一，甚至連加拿大人有時都會專門前往學習其原住民語言。第二，在第2部分“經濟機遇與合作”中，提出了多項在北極“關于經濟機遇與合作的建議”，其首位則是“應確保法國的工業項目將環保問題和當地及原住民社區的參與納入主流，以符合企業的社會責任”。^［29］

2022年，《極端情況下的平衡：法國2030年極地戰略》（Equilibrium in Extremes： France′s 2030 polar strategy）發布，有觀點認為這是法國為扭轉其在極地地區影響力日益衰落局面而進行的最新嘗試，^［30］如其五大部分之一便名為“重振北極地區影響力”。但縱觀其內容卻可發現，下設的幾個子部分依次為：“支持北極地區平衡和負責任的治理”“良性且可持續的資源管理方法”“后極地空間展望”“加強北極研究和學術交流”“重新讓法國科學參與北極研究”“領導北冰洋結構化和合作性科學項目”“利用圣皮埃爾和密克隆群島的科學基礎設施”。 該份文件雖名為“極地戰略”，總體上卻是以科研作為戰略方向，此做法與2015年《法國北極倡議2015—2020》如出一轍。但無論如何，相比原文件中針對北極科研問題的規劃，新文件在具體程度上確實有了較大變化，其中亦包括涉原住民部分。例如，在“支持歐洲及其他地區的長期創新示范戰略”部分的“需長期主導的重大項目”中，提出“因北極環境的快速變化將對凍土層中儲存的碳產生巨大影響，并將更廣泛地影響到原住民，他們需要得到足夠的支持以適應這種新情況”。再如，在“讓法國科學重新參與北極研究”部分，提出“除與挪威一道在斯瓦爾巴群島建設永久性設施外，還應與北極他國一同研究開發其他永久性設施，而其間則必須注重與原住民共同設計科學計劃，并向他們提供研究成果和利益”。^［31］

三、上述國家實踐對我國的啟示及對策

通過對以上所選取主要環北極國家和北極理事會觀察員國的北極戰略相關內容的考察研究，可發現當前在維護北極原住民權益的立場上，主要呈現以下特征及趨勢。第一，這些國家均在近幾年中更新了原戰略文件，不僅涉及北極原住民部分，而且相比以往對比投入了更多關注。第二，作為原住民所在國，環北極國家新戰略相比以往，一方面是將原住民問題放于更加核心的位置，如加拿大擬定新版戰略文件前先行圍繞其出臺了《加拿大北極和北方政策框架》，專門以之作為基礎；俄羅斯新版文件中明確將之定位于“主要國家利益”“國家安全利益”；而美國新版文件中則將之視為3大戰略主題之一。另一方面，戰略內容正朝著更加具體化的方向發展，如加拿大新版文件中認為“原文件在有效實施方面仍有差距”，為此提出了一些解決問題的具體方案；俄羅斯新版文件相比以往僅提出戰略方向和基本任務，于社會發展、經濟發展、環境保護以及國際合作方面均設置了應當達成的具體目標；而美國新版文件相比以往僅提出幾項原則，于“氣候變化與環境保護”“可持續經濟發展”部分不僅設置了具體戰略目標，同時還配套以相應的實施計劃。第三，由于北極理事會觀察員國和原住民間的關系有別于環北極國家，故在原版文件中多主要是向氣候變化等情勢下原住民的境況提出擔憂，以及對其權利表示尊重。而新版文件明顯不同于以往的含蓄性，均較為主動地表達了對北極原住民權益的支持，集中表現在三個方面。其一是主張與原住民間具有緊密聯系，如德國新版文件中提出其正準備為支持原住民而加入《國際勞工組織關于獨立國家原住民和部落民族的169號公約》，英國新版文件中反復強調其具有“北極最近鄰居”的身份，而法國新版文件中則提出其“國立東方語言文明學院”對因紐特語的異常重視。其二是倡導應提升原住民的話語權，如德國新版文件中提出“支持原住民平等參與北極理事會的決策程序”，英國新版文件中提出“鼓勵原住民在主要北極論壇上發聲”。其三是將深化與原住民間的合作，如在三國新版文件中均提出將在科研領域與原住民共同開展合作，特別是英法兩國還將視線聚焦于能夠幫助原住民適用變化、改善現狀的基礎設施研發方面。綜合上述，無論是環北極國家意圖通過有別于地理因素的獨特身份在北極區域提升話語權，還是北極理事會觀察員國通過與原住民強化聯系的途徑深度參與北極事務，現實結果是二者均選擇以北極原住民問題作為主要關切之一，而兩方近年來積極行動的深層次原因無疑是全球氣候變化下北極區域戰略地位正顯著提升，鑒于極地安全為我“國家安全新疆域”的一部分，^［32］有必要對此趨勢予以重視。

2018年，中國發布了《〈中國的北極政策〉白皮書》，這是我國政府對外發表的第一份北極政策文件，旨在向各方全面介紹中國參與北極事務的基本立場和政策主張。^［33］關于北極原住民的權益問題，文件在保護北極的政策目標中提出“尊重多樣化的社會文化以及原住民的歷史傳統”，在實現相應目標的基本原則中提出“尊重原住民的傳統和文化”與“顧及北極居民和原住民群體的利益”。同時，中國在參與北極事務時主張“依法合理利用北極資源”，其中包括在“尊重原住民的利益和關切的前提下以可持續的方式進行”，而具體至“參與旅游資源開發”方面時，將“堅持在尊重北極地區居民和原住民的傳統和文化，保護其獨特的生活方式和價值觀，以及尊重北極國家為加強北極地區居民能力建設、促進經濟社會發展、提高教育和醫療水平所作努力的前提下，參與北極資源開發利用，使北極地區居民和原住民成為北極開發的真正受益者”。該份文件體現了我國就當前氣候變化因素對北極原住民的生產和生活方式造成重大影響的憂慮，同時尊重與保護原住民權益的核心定位，特別在談及利用北極資源時，并非僅是兼顧原住民的利益和關切，而是將其視為活動的前提和目的，這已遠超許多國家的關注水準。

即便如此，我國白皮書中有關原住民的內容亦可考慮適時更新。一方面，正如前文所言，當前各國均在積極修訂發展其內容，而我國文件自出臺至今已有6年時間，加之北極原住民因其自身特殊性，相比一般少數民族需要更多的特定權利，隨著近年來北極地區自然和非自然形勢的加劇變化，其在受到影響后所出現的問題及需求也必然更多。正如《超越冰雪：英國的北極政策》指出，“北極地區可能會比預期更早的在夏季實現無冰，也許最早在2030年代末，由于相關情勢的變化加快，國家政策也應定期更新”。另一方面，由于中國被環北極國家認知為域外國家和新興國家，若中國參與北極治理時相對忽視與原住民的交往，中國在北極的既有合作很可能會成為環北極國家內部矛盾的犧牲品，而當原住民權益受損到一定程度時，還可能會消極影響到中國參與北極治理。^［34］正如有觀點提出，中國構建北極話語體系需要超越對自身利益的關注，引導國際社會對我國參與北極事務的認知從利益導向轉變為貢獻導向。^［35］而實際上，關注原住民的權益與開發北極資源之間并不沖突，內中存在相輔相成的關系。^{［36］（P26）}

（一）拓展相關內容的篇幅并提出更加具體的措施

我國白皮書中雖然在政策目標和基本原則方面給予原住民權益以重要權重，但相比文中所提國家，總體篇幅頗為有限，如英國的《眼光向北：英國與北極（英國的北極政策框架）》第二大部分“保護氣候、人類和環境”中所設立的“人類”子部分，實際便是“原住民”部分，而德國的《德國北極政策指南：承擔責任，建立信任，塑造未來》則直接在主干結構中專設了“當地居民和原住民”部分。加拿大的《北極國家戰略（草案）》看似結構中未設原住民部分，但在新舊政策之間加拿大曾專門出臺了長達84頁有關原住民權益的《北極和北方政策框架》，新版文件總體以其為基礎而制定。其他像在俄羅斯、美國、法國的新版戰略文件中雖未專設原住民部分，但相關內容較之以往均擴充了相當篇幅。對此，我國亦可在原文基礎上進行必要拓展。例如，雖然在我國的政策目標中提出“尊重原住民的歷史傳統”，并于基本原則中補充了“尊重原住民的文化和顧及原住民的利益”，但“利益”的范圍卻并不具體。對此，一方面有研究發現，雖然白皮書表示中國旨在與北極國家的合作中顧及原住民權益，但由于內容并不明確，引發了一些人對中國能否遵守維護原住民權利承諾的擔憂。^{［37］（P33-34）}另一方面，雖然原住民組織在北極理事會中具有永久參與方的身份，但實際權力有限。推動提升原住民的權益及地位，將有利于逐步改變環北極國家所營造的“外部排他，內部協商”權力結構，推動身份認同從一元走向多元，最終實現北極的全球治理，而這也是原住民組織一直努力的方向，^［38］理應亟須他國與之形成內外合力。對此，有觀點認為，北極原住民的訴求總體應包括土地權訴求、環境保護訴求、生計與文化傳承訴求、參與北極治理的訴求這4大類。^［39］我國可考慮從中適當選擇以進一步明確所顧及“利益”的范圍。

其次，在所提主張后可配以相對具體的措施方案。例如，關于“支持原住民有關土地和資源方面的自由和自主權”，在加拿大、俄羅斯和美國的戰略文件中均提出應賦予并擴大原住民參與相關決策程序的權力。再如，關于“尊重原住民的傳統和文化”，在本文所提及的戰略文件中基本均提出“北極研究項目中應納入原住民的參與”“應將原住民的知識作為指導意見納入相關研究”以及應“設立專門研究項目以進行保護和傳承”，等等。同時，在借鑒上述方案時不應盲目跟隨，而是須注重原住民的自身特點。原因在于，目前國際和國家相關文書大多是由非原住民主體制定，制定主體一般并不了解原住民的現實情況，因此文件內容通常是以西方結構為基礎，即這些文件往往未承認原住民的價值觀。^{［40］（P102）}例如，有學者在研究因紐特民族的治理原則后發現，像原住民“領導的產生方式”“一致同意的決策原則”的內容與當前各國北極戰略中所主張的并不完全一致。^［41］

（二）從原住民的切身需要與我國的優勢領域切入

在我國白皮書中，除政策目標和基本原則外，現主要在“參與旅游資源開發”領域談及原住民的維權問題，今后還可在更多層面給予倡導，而首要應建立在近距離接觸并了解原住民的基礎上。掌握原住民的切實需要，可在幫助其發聲時做到言之有物，而非高調空洞，使國際社會真切感受到中國在維護原住民權益方面的誠意以及參與北極活動的和平目的。同時，也將有助于更好地融入當地原住民社會，進而推動我國在當地的經濟開發活動，正如有觀點提出，中國企業在北極資源開發過程中，有可能在生產技術、生態環境保護、勞工雇傭、與當地社會關系等方面發生“水土不服”情況，若引發社會沖突，最終會對企業自身的經濟利益和形象以及國家政府的形象產生負面影響。^［42］當前，關于北極原住民的維權所需，多數視線聚焦在環保方面，而實際上航線問題同樣需要獲得更多的關注，例如，當眾多國家將視野投入在冰雪消融后的北極航道利用問題上時，《加拿大北極戰略（草案）》卻在第2大支柱“保護環境，認識和適應氣候變化”中提出“超越航道：北極沿海研究的必要性”觀點，即認為由于近海地區比陸地地區更難進入，而且它們對全球經濟的影響不如主要航道明顯，因而盡管當地原住民和科學界均在呼吁增加投資，但往往被資助機構忽視。目前，只有約20%的北冰洋海底已按現代標準進行了測繪，但這些圖表許多已經過時，并且很少延伸到航道之外。北方社區因不了解水下發生了什么，使洪水預測變得困難，水上航行變得危險，科學探索極其緩慢。對此，另有觀點認為原住民是受北極航線地緣安全影響最直接和最大的人群，如果發生戰爭，他們將無家可歸。若因人類活動增多而導致生態環境發生巨大變化，將影響到北極地區生物的生存，導致原住民將因缺少食物而被迫離開家園。^［43］

其次，與環北極國家不同，目前中國作為北極理事會觀察員國所能參與活動的范圍和渠道相對有限，而且還時常會遭到美國等國的阻撓。故在盡力兼顧原住民各項權益的同時，應選擇可更好發揮自身優勢的領域切入，形成具有我國特色的北極戰略。例如，英國在其2013年、2018年和2023年三版北極戰略文件中，始終堅持通過強調其地理位置、探險歷史及科研項目等，樹立北極地區的貢獻者及被需要者形象。再如，無論是法國2016年《北極大挑戰——國家北極路線圖》還是2022年《極端情況下的平衡：法國2030年極地戰略》，實質內容均與名稱不符，即并非典型的綜合性文件，而是側重于科研領域。對此，有觀點提出，信息時代下，北極治理中大國競爭博弈的新特征應是圍繞信息權力要素展開，作為掌控全球信息要素的節點國家，中國應充分發揮自身所具備的全球信息優勢，加強信息投放。而針對北極原住民組織在該領域的獨特優勢，應向其跨國網絡治理結構及節點組織投入更多關注。^［44］

（三）關注韓日相關動向并于必要時推進共同合作

2013年，中日韓同時成為北極理事會觀察員國，三國不僅同為亞洲國家，而且在參與北極事務的戰略目標與利益訴求方面存有高度相似之處，對此甚至有觀點提出中國的北極戰略本質上應是構建一套以韓日為對手的競爭戰略。^［45］故我國在調整有關原住民的戰略上，應對兩國的動向及影響予以密切關注。特別是，韓國近年來在北極問題上的表現頗為活躍，有研究認為其正意圖通過不斷提升在北極事務中的話語權和影響力，以趕超中日兩國，進而提升在東北亞地區的話語權和影響力。^［46］在關于原住民的問題方面，2013年，韓國出臺了《北極政策基本計劃》，其前言伊始便提出鑒于當前因自然、經濟等情勢變化已威脅到北極原住民的生計，“韓國獲得北極理事會觀察員身份，將會為加強與包括原住民在內的北極各利益相關者的雙邊或多邊合作奠定基礎”。2018年，韓國在釜山舉行“北極伙伴關系周”期間又發表了“2050年極地愿景聲明”，其目標是“為韓國在南北極地區的活動提供長期的政策方向”，而所提7大愿景中的第6項即為“擴大與北極當地社區（包括原住民）的互動范圍并建立信任，以保護他們的社會和文化傳統，將其作為人類的共同遺產”。

同時，與韓日兩國在相關領域加強合作亦可能會對我國具有一定意義。比如，針對個別國家通過捏造“北極威脅論”以向我國發起責難的問題，有觀點建議中國應選擇在身份認定方面與韓日兩國盡力尋求并確立共識，屆時可予以共同化解。^［47］而關于提高三國加強北極合作的可能性，一方面，與德英法等國家間的關系不同，中日韓在合作參與北極事務方面本就有較強基礎，如不僅均對北極航道有著相似的利益訴求，而且在航道事務上還存在較強的互補性。^［48］另一方面，韓日兩國實際上亦正在積極尋找戰略伙伴。韓國針對當前非北極國家能夠發揮作用有限的狀況，一直想要推動建立不受地理鄰近限制的北極治理結構。^［49］日本的態度表面上未有韓國那般激進，在2015年《日本北極政策》中所使用的措辭均十分謹慎，應主要源于其作為二戰戰敗國，政治行為敏感度較高，但從中不難發現其仍然希望發揮一定政治影響力，^［50］如日本在該文件中有意將自己樹立成一個北極的服務者，不僅在“需要解決的北極問題”部分中所提出的第2個問題即為“北極原住民”問題，并且表示“日本將會研究如何才能為實現可持續發展作出貢獻，以使原住民從中受益”。正如有觀點認為，三國雖有競爭關系，但當前日本單憑自身實力難以迅速拓展北極權益，其應樂見與擁有技術、資金的中韓兩國達成合作并從中獲利，而這也可為其與兩國改善關系提供契機。^［51］因此，我國在必要時亦可考慮選擇具有較低政治敏感性的北極原住民維權議題作為契機，通過利用中日韓北極事務高級別對話等平臺與兩國協調立場，開展合作。

四、結語

正如《加拿大北極戰略（草案）》認為：“雖然加拿大已經采取措施解決北方最緊迫的需求，但關于原住民社區提出的優先事項仍進展緩慢。即便《北極和北方政策框架》和《聯合國原住民權利宣言行動計劃》等開創性政策已朝著正確的方向邁出重要一步，但仍然須用具有針對性的政策建議予以補充。”因此，我國在相關戰略的發展方面不必僅拘泥于修訂白皮書，亦可選擇以實施計劃或執行計劃的文件形式進行補充。該方面俄羅斯的實踐較為成熟且值得借鑒，其從2008年至今以國家北極戰略為核心出臺了一系列相關文件，如《2020年前俄羅斯北極地區發展和國家安全保障戰略》《2020年前俄羅斯北極地區社會經濟發展綱要》《2035年前俄羅斯北方海航道基礎設施發展規劃》《2035年前俄羅斯北極地區發展和國家安全保障戰略》《俄羅斯北極地區經濟社會發展國家計劃》《實施俄羅斯北極地區發展戰略行動計劃》等。此外，作為國家戰略，除其內容水平、詳實程度外，政府的督促落實情況亦應是對之進行評價的重要標準，如有學者通過研究發現，近年來加拿大原住民的自殺率一直呈增長趨勢，雖然其為此早已制定了較為完備的政策架構體系，但收效甚微的原因在于政府很少直接參與具體活動，而多是由力量有限的原住民組織及其他非營利性組織來主導和付諸實踐。^［52］

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The Research on the Recent Trend of Safeguarding the Rights and Interests of Arctic Indigenous Peoples and China′s Response Based on National Arctic Strategy Documents

Li Wenjie1 Wu Jingchao2

（1. Law School， University of International Relations， Beijing 10091， China;

2. China Institute for Marine Affairs， Ministry of Natural Resources， Beijing 100860， China）

Abstract： Due to global warming， the competition among countries in the Arctic region has become increasingly fierce. Arctic indigenous peoples have now become an important target for various countries to win over， and updating the policies on indigenous rights protection in national Arctic strategic documents is the main means. Among the Arctic countries， Russia， Canada and the United States， which have the highest proportion of indigenous peoples， have updated their original strategic documents in recent years. The content of the new documents on indigenous peoples has not only been greatly expanded and specified， but the key change is that the content has gained a strategic core position compared with the past. Although the Arctic Council observer states are located outside the Arctic region， they also express their concern for indigenous rights by revising their strategic documents. Its prominent feature is to try to shape themselves as" contributors or needed parties in the Arctic region through different angles or areas of strength. Under the above situation， China may consider updating its original strategy in due course. Not only should the relevant content be expanded and more specific measures be proposed， but attention should also be paid to combining the immediate needs of indigenous peoples with China′s areas of strength， as well as noticing the movements of South Korea and Japan on related issues and promoting joint cooperation when necessary.

Key words： Arctic strategy; indigenous peoples′ rights; climate change; global governance

責任編輯：高 雪

基金項目：國家社會科學基金青年項目“海上平時軍事活動的管轄權問題研究”（20CFX081）

作者簡介：李文杰（1986- ），男，山東青島人，國際關系學院法學院副教授，國際法學博士，主要從事國際法研究。