一個移植性概念的生長：政府“共謀”行為本土研究的源起、差異與展望

摘 要：政府“共謀”行為作為我國制度環境的產物受到學界持續關注，但“共謀”源于西方經濟學領域，當其作為移植性概念被引入我國的公共行政領域，與具有中國特色的治理實踐及文化環境相碰撞，“共謀”的概念內涵與適用范圍會發生怎樣的變化？這一變化會使國內政府“共謀”行為研究呈現何種樣態？綜述相關研究，梳理發現：“共謀”在移植過程中發生的“概念延展”與“概念旅行”是形成屬性認知差異的主要原因，本土研究圍繞“非正式行為”展開，形成了“歪曲—弱化”與“變通—創新”兩條研究進路。未來研究需明晰政府“共謀”行為的概念認知，關注當今時代背景下“共謀”行為新的生成環境，豐富政府“共謀”行為研究的視向維度，“因時制宜”發展本土化學術概念。

關鍵詞：共謀；政府“共謀”行為；非正式互動

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A" 文章編號：1672-335X（2025）01-0085-13

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202501007

一、引言

中國的治理結構因制度框架下科層組織的自主性空間，而呈現出韌性、彈性、適應性和持久性等特征。^［1］以關系視角切入審視政府與各主體之間的互動，有助于以動態、非線性的視角辯證理解我國的治理體系以及中國改革和轉型的張弛之道。^［2］在風險社會背景下，風險的系統性與不確定性使國家治理面臨更復雜的情境，剛性的治理法則與鮮活多變的社會現實難以完美契合，加之壓力型體制的特殊催化，導致基層社會治理層層加碼。“共謀”行為（collusion among governments）作為壓力型體制下基層政府廣泛采用的非正式應對策略，其“靈活性”與“適應性”能夠為制度創新提供活力，^［3］但半遮半明的“隱蔽性”使得負面意義上的“共謀”難以避免，^［4］由此引發的問題也為政府體制建設與管理帶來難題，受到學界的持續關注，政府“共謀”行為的研究也因而成為公共行政領域的關切重點。

學界對于“共謀”行為的關注可以追溯到20世紀50年代，“共謀”行為的雛形是經濟學家在研究組織行為中容易忽視的群體行為。^{［5］［6］}Tirole最早在等級制度和官僚制度的語境下，系統探討了“共謀”在組織中的作用，通過模型推算出“共謀”在理論層面會降低組織垂直結構的效率，同時指出，在實踐中因“共謀”的存在能夠為組織帶來靈活性而導致組織不想限制它們。^［7］在“共謀”概念誕生之初，經濟學家通過大量的數據模型推算，明確指出“共謀”概念衍生的研究結論在政治學和組織理論中具有適用性。^［8］本質上，任何概念的內涵和外延都是確定性與靈活性的統一，即在一定的條件下，概念的內涵和適用范圍是確定的，但會隨著客觀事物的變化和人們認識的深化而發生變化。^［9］當這一概念引入我國的公共行政研究領域，與具有中國特色的治理實踐及文化環境相碰撞，“共謀”的概念內涵與適用范圍會發生怎樣的變化？這一變化會使國內政府“共謀”行為的研究呈現何種樣態？

帶著這樣的思考，本文立足政府“共謀”行為的概念認知、研究原點與交點對現有研究進行梳理。首先，闡明政府“共謀”行為的概念，具體包括“共謀”概念的源起、政府“共謀”行為概念的生成。其次，明晰移植而來的政府“共謀”行為在我國公共行政領域內的研究原點——非正式行為，并從歷史淵源與現實演化兩個方面勾畫非正式行為與“共謀”行為的關系圖譜；明確因何在移植后的環境中形成差異性的概念內涵認知，進一步指出政府“共謀”行為的研究交點在于主體動機“消極”還是“積極”更甚的屬性認知差異。再次，圍繞主體動機的屬性認知差異，呈現政府“共謀”行為研究的研究脈絡。最后，總結政府“共謀”行為研究的現狀特征與不足，并展望新時期政府“共謀”行為研究的發展方向。

二、政府“共謀”行為的概念認知

（一）政府“共謀”行為概念的源起

“共謀”（合謀）根據學者研究過程中的翻譯發現，“collusion”可以譯為“共謀”或“合謀”。同一概念可以用不同的語詞來表達，如“土豆”與“馬鈴薯”，多語詞表示同一概念，在任何語言中都是普遍的現象。它增加了人們選擇語詞的機會，但也對人們使用語詞的恰當、準確提出了更高的要求。因而在本文后續論述過程中，為保證學者們原有觀點的呈現，“共謀”“合謀”的表述會同時出現。 （collusion）濫觴于經濟學領域“濫觴”這一判斷，一方面基于周雪光在《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》中明確指出，借鑒經濟學家Tirole提出的“共謀”行為概念，來準確界定基層政府“共謀行為”；另一方面，基于趙文華、安立仁等學者在《一個新的委托代理問題——共謀行為》中，明確指出“共謀”行為是經濟學領域“委托—代理”研究中除了道德敗壞和逆向選擇外的一個新代理問題。 ，以斯蒂格勒等為代表的經濟學家很早就指出了利益集團控制監管機構這一“縱向共謀”的現象。^{［10］［11］}Tirole則基于社會學家對企業內部組織中“派系”“公司政治”“小集團”等概念的精確定義，結合現代信息經濟學的知識，將組織視作多層嵌套的“委托—代理”關系網絡，提出在復雜層次結構中存在代理人之間在互惠的前提下，以隱瞞、歪曲和非正式交流的方式控制委托人信息接收的“共謀”行為。^［7］經濟學話語下的“共謀”行為可以理解為“委托—代理”關系內的代理人在與委托人形成的初始“委托—代理”契約外，基于自身利益需要與其他代理人之間達成違反初始契約的子契約，其目的是以犧牲委托人的利益為代價實現自身效用的最大化。^［12］用以解釋“委托—代理”關系間基于利益動機導致交易過程中出現不正當且具有勾結、串通意味的共識性牟利行為，因其與社會利益相悖而具有隱蔽性。^［13］

移植于公共行政領域，周雪光在Tirole以及社會學家對政策執行過程中非正式行為研究的基礎上，以“共謀”行為概括描述上下級基層政府互動過程中與上級政策指令相悖的、以非正式方式實施的應對策略，即基層政府與直接上級政府相互配合，以各種策略應對更上級政府政策法令與檢查監督。^［3］米恩廣進一步將政府“共謀”界定為各級政府在制定、執行政策和法令過程中，為維護個人、團體或組織的利益，欺瞞、應付上級政府監督、檢查，以各級政府關系為樞紐，以政府組織為載體，以政策和制度為依托，上下級政府間、同級政府間相互配合的一種制度化了的、具有合法性基礎的非正式行為。^［4］作為異域生長的移植概念，公共行政話語下的“共謀”行為在“委托—代理”主體間的信息與利益分配結構、非正式互動的形式上與經濟學語境下的“共謀”有相似之處，但主體環境的改變使政府“共謀”行為建立在科層組織等級制度之上，依托政府內部正式的組織結構運作，由隱蔽性的“共謀”演化為公開的秘密，形成了“半遮半明”的隱蔽性。^［3］

當前公共行政領域對于“共謀”這一移植性概念普遍認可，但忽視了“移植”過程中的“一致性”與“異質性”因素對概念內涵認知的影響。所謂“一致性”是指無論在經濟學還是公共行政領域內“共謀”行為皆生成于復雜的“委托—代理”層次結構之內，并借以非正式交流、隱瞞、歪曲信息的方式運作。而“異質性”則表現在政府“共謀”行為的動機并非僅限于自身利益，有著具體情境下治理主體的多維考量，也并非絕對與社會利益相悖。生成環境與運作方式的一致性，使“共謀”概念在一定程度上適用于解讀政府的“共謀”行為。但行為動機的異質性則導致“共謀”概念在解讀政府“共謀”行為的過程中，因主體非利己性等正向的行為動機形成了新的具有積極屬性的認知。

正是在這樣的背景下，“共謀”概念的內涵發生了改變，既保留了移植前的消極屬性認知，又具有悄然生長的積極屬性認知。因此，在不同的語境中，學者們依據具體情境呼應“共謀”概念中相匹配的屬性，并未嚴格區分概念內涵的不同行為屬性，模糊應用最終導致對政府“共謀”行為概念的屬性認知差異。

（二）政府“共謀”行為概念的生成

依前文所述，經濟學領域中的“共謀”源于“委托—代理”主體之間的利益動機，生成于復雜的層次結構之中。移植到公共行政領域后，需要在相似的生成環境與運作方式下，結合主體行為動機的異質性來討論“共謀”概念。因此，從“環境—行為”的視角審視已有政府“共謀”行為的研究，有助于探究政府“共謀”行為概念的生成邏輯。

環境視角可細分為組織外在環境和內部環境。周雪光提出“共謀現象”概念時，就從組織與外在環境的角度指出，我國各級政府處于龐大的科層體制中，中央政策的一統性成為誘發各級政府行為的基本制度環境，政策一統性與微觀層次上的不合理必然需要執行過程中的靈活性。執行靈活性為基層政府間的共謀行為提供了合法性基礎。而激勵機制與組織目標不兼容造就了與政策相悖的利益共同體，導致執行過程中的目標替代，其中強激勵誘使基層政府官員強化與上級政府之間的非正式關系來規避仕途風險，同時為其向下攝取資源提供強大推力，成為“共謀”行為的內在動力。^［14］部分學者從組織內部的結構環境出發，認為政府機構可以視作重疊嵌套的“委托—代理”關系網絡，有著“共謀”生成的基礎條件。^［7］復雜的層次結構以及行政組織的互動交往中基層政府對信息的壟斷與控制使政府間存在“共謀”的可能。^［15］

行為視角可細分為行為主體和行為動機，具體分析如下。

從行為主體的角度來看，現有研究圍繞“委托—代理”理論，從政府內、外維度對其“共謀”行為的主體進行探究，并依據內、外維度中信息與資源優勢主體的差異，提煉不同的“共謀”運行方向。^［12］內部維度是指“委托—代理”發生在不同層級政府之間，主體包括基層政府、同級政府、直接上級政府、更上級政府；外部維度是指“委托—代理”發生在政府與社會主體間，主體包括政府、企業、社會組織與社會個體。就內部維度而言，在科層組織間的雙向互動過程中，“代理方”憑借主體信息優勢發起“自下而上”“自上而下”“自中間上下延伸”向度的“共謀”行為，具體表現為：基層政府為完成任務與直接上級政府聯合應對更上級政府；^［16］上級政府發動下級政府實現經濟或政治目的最大化；^［17］中間級別政府誘使、發動上級政府和下級政府參與。^［18］就外部維度而言，相對于其他合作主體，政府作為資源/權力優勢主體往往承擔“委托方”的角色且居于中心地位，在任務情境下的多元主體互動過程中，形成“中心向外圍輻射”“外圍向中心滲透”“中心外圍互動”多向度的“共謀”行為，表現為：政府因有限力量與利益最大化目標之間的張力主動向外聯合社會力量；^［19］社會主體因有限資源和利益最大化目標之間的張力主動向內與公權力對話；^［20］政社主體因資源交換需求而形成的內外互動。

從行為動機層面來看，“共謀”關系建立的前提和具體情境往往是雙方所掌握的信息、權力、制度和地位等資源有所區別，且存在資源交換的需求和欲望。^［21］因為科層制度正式化為基層官員的職業生涯帶來更多的不確定性與風險，行政關系人緣化成為基層官員應對風險的有效策略，形成了社會網絡關系與“共謀”行為的雙向互動，進一步強化了“共謀”行為。徐娜認為，政府“共謀”行為一方面能夠盡可能地動員更多的資源以便達成政策目標；另一方面，串聯起的政治利益共同體擁有更大的包容空間，為基層政府構筑起一張體制內的安全網。^［22］田先紅認為，基層政府具有一定的靈活應對空間，在尚未建立嚴密問責體系的情況下，只有政治任務的壓力可能影響到基層官員的重要利益，而被問責的風險又低于“共謀”收益時，才可能催生某些基層政府的“共謀”行為。^［14］還有學者從資源稀缺性、^［23］組織碎片化、組織趨同、權責失衡與政府角色多重性^［24］等具體情境切入對政府“共謀”行為的生成邏輯進行探究。

統觀學界從“環境—行為”視角切入，對政府“共謀”行為的生成邏輯進行探究，大致勾畫出政府“共謀”行為生成的內在輪廓。綜合政府“共謀”行為概念的緣起與生成的論述，可以發現，學界尚未就公共行政話語下政府“共謀”行為的概念屬性及其適用范圍進行深入探究。且因為移植概念的屬性認知演變，導致現有研究中對政府“共謀”行為概念的模糊化應用，因而有必要追溯政府“共謀”行為的原點——非正式行為，明晰屬性認知的研究交點及由此生成的研究進路，呈現已有的研究脈絡。

三、政府“共謀”行為的研究原點與交點

（一）研究原點：非正式行為

“共謀”作為從西方經濟學領域移植過來的學術概念，在我國公共行政研究的土壤中茁壯生長，原因在于其生長環境中具備相同的研究要素——非正式行為。^{［25］［26］}非正式行為與“共謀”行為之間的關系可以從歷史淵源與現實中的演化兩個角度來梳理呈現。

1.非正式行為與“共謀”行為的關聯

經濟學領域圍繞非正式的信息交流、非正式的組織形式、非正式的串通契約等非正式行為探討“共謀”^{［7］［27］}。同樣，公共行政領域探討的“共謀”也源于治理實踐中的非正式行為。錢穆曾言，“中國傳統政治制度具有通融性，往往每一制度，都留有活動變通之余地，不肯死殺規定，斬絕斷制。”^［28］變而不隱，世人皆知，亦如繆全吉所言，“往昔中國官場，最重形式主義，一切號令，必執典章制度而不敢絲毫逾越；但又特重人情世故，凡百措施，又依情事而通融制宜”^［29］。古往今來，“非正式”的成分彌漫在我國政府運作的各個領域和角落之中，彰顯著“因時制宜、因物制宜、因事制宜、因地制宜”的“中庸”治理之道。^［30］

“中庸之道”作為中國傳統文化的精髓之一，其核心理念——追求和諧、平衡與適度，無疑為理解中國治理實踐中“共謀”行為的選擇邏輯提供了一把鑰匙。“中庸”不僅是一種哲學思想，而且是一種實踐智慧。它倡導在多元利益沖突中尋找最佳平衡點，避免極端，實現社會的和諧共生。在治理實踐中，這種文化基因往往促使政府在面對復雜多變的治理環境時，傾向于采取一種更為靈活、包容且富有彈性的策略——“共謀”。這里的“共謀”，并非簡單的利益交換或違規操作，而是在正式制度框架內，基于共同目標或利益考量，通過非正式渠道進行協商與合作，以達成更為高效、和諧的治理效果。超大國家規模下的地域差異性自然生成了制度穩定性與靈活性之間的張力，平衡的要訣在于通過正式制度與非正式制度的并存與轉化，實現二者的互動相濟。^［31］非正式制度與正式制度之間合法性基礎與行為導向的一致與否決定了非正式行為表現的類型：同基礎，方向相合表現為“層層加碼”、方向相悖則表現為“共謀”；不同基礎，方向相合表現為“變通”、方向相悖則引發“競爭/沖突”。

其中，“共謀”依托與正式制度相同的組織關系，在實際運作過程中作為政府組織內部的“共有常識”被默許、容忍，但因“共謀”行為多與正式法令規定相悖，運作邏輯與正式制度背道而馳，所以在名義上不能夠為正式制度所接受，這類非正式制度既不可公開，也難以實現向正式制度的轉化，因而作為特定組織環境中制度化了的非正式行為而存在。^［3］學界以“共謀”這一移植性概念來界定政府具體治理情境中的非正式行為，是基于對非正式行為的認知與延伸，但因所依托的具體情境的不同而具有概念認知的多樣性，為關于政府“共謀”行為屬性認知差異埋下伏筆。

2．非正式行為向“共謀”行為的不定向演化

經濟學中的非正式轉移等行為被視作形成“共謀”的工具，^［7］公共行政領域內的政府“共謀”行為也大多通過上下級基層政府之間持續雙向的非正式互動加以實施。^［3］在我國的治理實踐中，形式上的科層設置與實質上的非正式運作之間存在巨大張力，使基層權力運作中產生“理性、規范的強化”與“非正式關系蔓延”的悖論性現象。^［22］非正式行為與政府“共謀”行為之間也因治理情境與主體行為動機的差異而有著內在不同的演化邏輯。

基層政府為動員資源完成政治任務、擴大利益共同體分擔風險，在正向激勵的助推下，依托非正式關系圍繞某一任務進行“共謀”。^［14］如鄉鎮政府借助鄉村精英間的“權力—利益網絡”以“共謀俘獲”調用治理資源實現項目調整，實質是通過非正式渠道的“精英共謀”轉嫁政策性負擔、降低項目執行的問責風險。^［19］在政府購買公共服務實踐中，買賣雙方在績效同構與風險共擔的秩序性保障之下，構建利益契合的行動策略，尋求較為理性的治理共識，進行“協同治理”下的“服務效能共謀”。^［32］

當“君子協議”的非正式關系與負向激勵相遇，政府為了追求自身利益最大化、規避上級問責風險，將歪曲執行或選擇性變通視作有效行為策略，形成“共謀”。如社會服務購買過程中，政府與服務機構、評估機構基于共同利益形成一致性行為，使三方“共謀”，導致組織行為扭曲、績效管理失調，進而影響服務購買的實施效果。^［20］公共權力與私有資本的碰撞會使政府內部與外部主體之間建立心照不宣的利益同盟，以“合謀”的方式實現各自利益的最大化，表現為消極意義上的“政企合謀”與“共謀性腐敗”^{［33］［34］}（如圖1）。綜上，通過非正式行為與“共謀”行為之間歷史淵源與現實演化的梳理可以發現，學界基于“非正式行為”的認知，依據具體情境對政府的“共謀”行為進行探究。概念認知的多樣性導致“共謀”以不同的樣貌存在于學者們的研究之中，且并未在行為屬性認知方面達成共識。

（二）研究交點：行為的屬性認知

經濟學領域將“共謀”用作解讀負面行為，但會結合“共謀”行為的動機略作區分。Tirole在提出“共謀”概念時就表示，^［7］“共謀”會降低垂直結構的效率，應該打擊“共謀”行為，但在實踐中，組織內部“共謀”的存在是因為組織不想限制它們。這類“共謀”能夠為組織帶來靈活性，組織應該鼓勵某些類型的“共謀”。實踐中予以鼓勵的某些類型的“共謀”，實質指代主體在積極動機驅動下能夠為組織帶來靈活性的非正式行為；應該打擊的“共謀”則指代消極動機驅動下影響整體利益的非正式行為。移植于我國公共行政領域，主體與環境的變化使得“共謀”行為概念本身的內在認知差異與生長環境的復雜性交互影響，強化了這一概念在公共行政領域研究的應用過程中呈現屬性認知差異化、復雜化等特征。

政府作為主要公共部門需要管理異常繁復的社會事務，有著復雜縝密的行為邏輯與人性假設。周雪光在概念移植后，將基層政府的“共謀”行為界定為中性意義上的分析概念，圍繞“基層政府間的共謀行為已經成為一個制度化了的非正式行為”的中心命題，秉持組織成員是帶有各自想法、情感、利益的“社會人”假設，對普遍意義上的包含正面變通、負面歪曲執行、政府內部以及內外部主體間的共謀行為進行組織分析。^［3］但在后續政府“共謀”行為概念的研究與運用中，學者們在具體情境下基于不同的人性假設根據主體消極、積極的行為動機對“共謀”進行了更為細致多樣的解釋。

1.基于“消極”行為動機的屬性認知

部分學者保留了“共謀”概念在經濟學領域中的“經濟人”假設，基于“經濟人”假設對歪曲執行等消極行為動機下的政府“共謀”行為進行解讀。學者認為構成政府組織的個體是理性的“經濟人”，在政策執行的過程中會受主觀意識和其他因素的影響追逐利益最大化，但是因為個人能力的有限性，需要借助他人力量實現逐利目標，因而“共謀”成了最佳選擇。^［4］結合公共選擇理論的觀點，將政治決策者視作與市場決策者一樣是追求自身利益最大化的理性“經濟人”，政府理性引發的后果就是政治決策者會因追求本地區利益最大化而無法純粹地代表公共利益，在處理與市場的關系中扮演“合謀—放任”的角色，進而損害公共利益。^{［20］［35］}

持“消極”行為屬性認知的學者將“共謀”視為“委托—代理”合約之外產生的、會影響目標效果、需要被控制的行為策略。其背后的驅動邏輯包括個體或組織的逐利目標與風險理性。^{［4］［36］}在共同利益驅使下，政府內部的“條塊共謀”、^［32］謀利型的“共謀”行為，^［37］對既有的央地關系提出新的挑戰，為政府體制建設與管理帶來新難題；政府內部與外部主體間的基于共同利益的一致性行動，會導致政策執行發生偏差，^［38］使各方主體的合謀關系更加隱蔽、復雜，更甚者導致公共權力與私有資本的結合形成“共謀性腐敗”。^［34］同樣為了規避可能出現的共同風險，個體間結成的權力共謀關系網絡成為經營日久的“安全網”，用以應對壓力，應付治理目標。^［36］對政府“共謀”行為持“消極”屬性認知的學者，在運用“共謀”概念時呼應的是這一概念中歪曲執行的負面的執行行為，因而認為政府“共謀”行為是體制的病態，是一種亟待克服的消極關系形態。

2.基于“積極”行為動機的屬性認知

另有部分學者結合公共行政領域中“共謀”行為概念主體的特殊性，在引入之初最先明確政府組織內的成員并非機械執行上級命令的抽象“組織人”，而是帶有各自想法、情感、利益的“社會人”，將“共謀”界定為一個中性的描述性概念。后續在政府“共謀”行為研究的推進過程中，學者們依據具體治理情境中主體的行為，基于“有限理性”假設對正面變通的政府“共謀”行為進行解讀，認為基層政府處于政策執行過程中“層層加碼”的末端，在任務驗收環節，受績效競爭壓力和“有限理性”的驅使，代理方與管理方為應對上級檢查實現“上下聯手”，激活了“共謀”結構，^［39］而政府“共謀”行為也就成為被激活的一種積極謹慎的韌性行動策略。^［21］其內在遵循的是完成任務的行政邏輯，^［19］基于主體需求形成“利益分殊”的激勵結構。^［17］

在政府內部表現為基層政府以跨部門“共謀”來消解面臨的督察與問責風險，借助非正式渠道形成利益同盟，減少本部門所需承擔的任務壓力；^［40］政府與外部主體間表現為基層政府在治理競賽中以“共謀”合作的方式推動政府巧妙運作社會非正式治理資源，吸納公眾、企業參與協同共治形成治理同盟。^［41］對政府“共謀”行為持“積極”動機屬性認知的學者在應用政府“共謀”概念時，呼應了“共謀”概念之中正面變通的執行行為，因而將政府“共謀”行為看作一種非制度化的調和方式，是基層政府執行政策時靈活性與適應性的表現。

四、消極與積極：政府“共謀”行為的兩種研究進路

國內公共行政學界普遍認可政府“共謀”行為的概念，但在政府“共謀”行為研究議題的探討過程中，以行為屬性為核心的細化分析層面并未達成共識。依據其主要行為屬性認知類別，已有研究以政府“共謀”行為的“消極”屬性認知切入，形成了“歪曲—弱化”的共謀行為的研究進路；另有研究以政府“共謀”行為的“積極”屬性認知切入，形成了“變通—創新”共謀行為的研究進路。

（一）消極屬性與“歪曲—弱化”的共謀行為研究進路

以政府共謀行為的“消極”屬性認知切入的學者基于“委托—代理”的視角，將“共謀”視為“委托—代理”合約之外產生的會影響目標效果、需要被控制的行為策略，強調基層政府在多重“委托—代理”關系中導致歪曲執行的不同動機偏好。

部分學者從利益最大化的角度出發，結合具體治理情境對消極的共謀行為進行探討。地方政府受經濟利益的驅使，在實際治理過程中扮演了“合謀—放任”的角色，與社會所期待的“合作—監督”的角色相沖突。^［35］尤其在環境治理領域，地方政府的行為選擇對環境污染防治起著至關重要的作用，但在實際政策執行過程中地方政府成了污染企業的“保護傘”。^［42］有學者通過實證分析發現，本地官員在晉升壓力下與企業合謀追求產出最大化的行為是導致廢氣排放屢禁不止的主要原因，政企合謀對環境污染的影響程度與官員的任期密切相關。^{［43］［44］}因為在面對環境問題時，地方政府既承擔國家公權力執行者角色，又承擔生產者的責任，經濟利益與權力掛鉤，當經濟效益成為官員政績提升的主要指標時，地方政府會在利益驅動下采取“利益共謀式”的策略。^［45］在中央和地方政府信息不對稱的情形下，企業具有向地方政府行賄以尋求環境規制的放松，從而擴大生產的動機；而地方政府出于政治和經濟兩種利益的考慮，有放松環境規制以幫助企業擴大生產的動機。政企雙方為了降低環境治理的成本，通過構建項目運作過程中的庇護關系進行合謀，最終導致環境污染加劇。^{［46］［47］}政府購買公共服務的過程中，擁有信息優勢的中間代理人會在自利的驅動下與終端代理人形成“合謀”，如政府、社會組織與評估組織在購買服務時，基層政府與非營利組織受共同利益驅動聯合針對上級政府，所產生的“共謀”行為會導致購買偏離初衷。這一執行偏差最終導致我國公共服務供給的消極狀態。^{［20］［48］［49］}基層政府的“條塊”之間存在利益分殊的激勵結構，導致項目運作過程中存在“共同包裝”“共同擺平”和“共同應付”的“條塊共謀”行為，由分利邏輯引發的“共謀”行為會使基層政府陷入消極的“分利秩序”。^［17］同時，“條條”基于自身利益迎合“塊塊”的需要，使以“條條”為主導的治理體制被“分級治理”機制俘獲，“條塊協作”發展為“條塊共謀”，相互合作追求本轄區的利益最大化，對既有的央地關系提出挑戰。^［18］

還有部分學者從風險理性的角度出發，探究消極的“共謀”行為。基層政府在治理實踐中基于維護自身利益和規避上級問責風險的訴求，有意將歪曲變通、選擇性變通視為正確的方式，并通過與上下級管理機構、相關職能部門、社區之間的“理解共謀”“委托共謀”“激勵共謀”等一套分工明確的“共謀”技術化體系，來應對政策的精確要求與上級主管部門的監測評估，最終導致扶持項目供給失準。^［50］基層官員在面臨工作問責時，會綜合考慮問責主體和政治場域、問責事項與責任大小，以及自身的政治地位和社會關系網絡、職業發展前景等因素，以“集體共謀”的方式選擇避責策略。^［51］

這部分學者也指出，消極的“共謀”行為將對治理成效產生影響。一方面，公共治理中政治精英、經濟精英與知識精英的“共謀”在一定程度上導致公共治理理論的有效適用困境。^［52］在“強激勵—弱監督”的機制下，行政外包制將政府的行政事務與企業的經濟發展相捆綁，形成了政治交易與市場交易中的分利共謀，導致執行過程中出現目標替代、選擇性應付和考核虛化的現象；^［53］項目制運作過程中大量的權力尋租與合謀導致項目資金的低落地率以及高投入、低產出的情況；^［54］動員式治理也受到地方政企合謀關系的阻滯影響。^［55］縱向組織間基于數字化信息系統的共謀性拼湊應對偏差與橫向部門間基于數字邏輯的聯合性拼湊應對偏差，將導致數字治理的形式主義。^［56］另一方面，由于資源配置信息難以證實，擁有資源配置權的下級政府可能會為了私人利益扭曲資源配置，增加社會治理的成本。加之，在政府內部“官員監督官員”的治理機制下，監管方與被監管方在“自愿被騙”的基礎上形成隱性“共謀”，監督者容易被下級政府俘獲而形成權力庇護關系，導致政府系統的能力低下、權威下降與治理低效。^{［57］［58］}

綜上，對政府“共謀”行為持消極屬性認知的學者，基于地方政府在多重“委托—代理”關系中的不同角色，從導致歪曲執行的不同動機偏好出發，分析具體治理情境中的政府“共謀”行為。通過深描政府組織或成員個體在環境治理、購買公共服務、項目運作等情境中，因逐利目標與風險理性驅使下負面“共謀”行為對治理成效的消極影響，呈現出基層政府在政策執行過程中“歪曲—弱化”的樣態。但是這一派學者過分強調了政府組織或成員的“經濟人”面向，否定了政府的公共服務動機。

（二）積極屬性與“變通—創新”的共謀行為研究進路

以政府共謀行為的“積極”屬性認知切入的學者同樣基于“委托—代理”的視角，強調“共謀”是積極、謹慎的基層政府在組織自主性約束條件下為了順利推進政策實施，實現治理目標的行為策略。^［21］

“委托—代理”視角下的地方政府承擔著多重角色，部分學者以地方政府作為代理方角色為前提對積極的“共謀”行為進行探討。聚焦于“共謀”能夠幫助基層政府突破資源困境：在政府內部，“共謀”作為一種隱性聯盟能夠突破部門分割實現聯合行動，這類“共謀”行為能夠在政府內部各部門之間串聯起政治利益共同體，創造更大的包容空間，進而為基層政府構筑起一張體制內的安全網，盡可能動員更多的資源達成政策目標。^［22］在政府之外，可以通過非正式渠道的精英“共謀”動員資源完成項目建設，如鄉村治理中鄉鎮干部為了工作的順利開展，與村干部之間依據人本取向的人際交往和感情投資而建立起相互迎合的關系；^［59］鄉鎮政府為了化解困境，通過與鄉村精英的基層共謀，在保證項目資產與分紅收益歸屬貧困村的前提下，促使示范村俘獲并完成項目建設，向下調用非正式的治理資源完成項目調整。^［19］流動人口管理過程中，流入地政府與用人單位之間的“共謀”實現了維護企業經營利益與地方社保正常運轉之間的平衡，客觀上維護了各方利益并減少了試錯成本。^［60］地方政府作為代理方運用尺度拿捏的策略，在“合謀”與“合作”式互惠之間的動態均衡以一種非制度化的方式調和了效率與公平的矛盾。^［61］

部分學者以地方政府作為委托方角色為前提探究積極的“共謀”策略：當地方政府具有較強的改革意識與創新激勵，且身處市場發展成熟、企業家群體活躍的環境中，地方政府與企業會形成相對穩定的互動關系，就政策議題商討方案并達成共識，合力推進政策創新；由地方政府給予政策支持，企業負責提供資金支持與實際運營，創新項目產生的收益由雙方共享，形成致力于地方創新的“共謀”模式。^［62］在具體的政企互動過程中，政府作為委托方在購買公共服務的環節掌握著制度性力量，通過“低度競爭”的干預方式以實現買賣雙方在“協調合作秩序”之下的公共服務效能的“共謀”。^［32］政府委托方角色下的“服務”與“共謀”也使社會組織能夠通過非市場化競爭的手段向政府爭取行政資源，從而獲得連續性的生存資源，能夠在一定程度上提升社會組織的抗風險能力。^［63］

綜上，對政府“共謀”行為持積極屬性認知的學者，也基于地方政府在多重“委托—代理”關系中的不同角色，對地方政府的積極變通行為進行探索，并對積極共謀行為的實際治理成效進行分析，作出以下總結：當地方政府作為代理方時，“共謀”能夠幫助其突破資源困境，完成政策的任務目標，成為一種非制度化的調和互惠的方式；當其作為委托方時，“共謀”則成為具有改革意識的地方政府依托成熟的市場環境，與活躍的企業家群體共同尋求創新的策略。無論何種角色，在積極的行為屬性認知中政府“共謀”行為呈現出基層政府在執行過程中“變通—創新”的樣態。但是這一派學者將政府視作具備“有限理性”且積極謹慎的整體，強調政府的公共服務動機，忽視了組織成員個人想法、情感和利益因素的影響以及政府本身逐利的面向。

統觀上文研究進路的分析，可以發現公共行政領域對政府“共謀”行為的探究，在行為本身的屬性認知上存在巨大分歧：一派學者基于“共謀”行為積極的屬性認知，肯定了地方政府在政策執行過程中的靈活、適應性的非正式行為策略，呈現“變通—創新”的“共謀”行為分析進路；另一派學者基于“共謀”行為消極的屬性認知，認為地方政府基于自利追求形成的非正式互動會影響治理成效，呈現“歪曲—弱化”的分析進路。兩派的觀點有著各自的局限性：前者強調“有限理性”的政府整體積極、謹慎的一面，忽視了政府內部組織成員復雜的行為邏輯與個體需求；后者否定了政府的公共服務動機，過分強調“經濟人”政府的逐利面向導致的消極結果。綜合兩條進路下的研究與政府的治理實踐可以發現，政府面對繁復的社會事務，在不同治理主體、情境與階段中的多面向的行為邏輯使政府“共謀”行為的屬性很難清晰地劃分，但是該領域內的已有研究能夠呈現出相對明顯的研究脈絡（見圖2）。

五、公共行政領域中政府“共謀”行為的研究展望

“共謀”行為在經濟學領域已歷經近40年的探索，相較而言，作為公共行政領域的移植性概念，其尚在研究的生長階段。在我國公共行政視域下，政府“共謀”行為被視作政府組織結構和制度環境的產物，也是決策過程與執行過程分離、集權決策與激勵機制強化導致的非預期結果。周雪光將“共謀”作為一個中性意義上的分析概念，從組織分析的角度關注政府內部普遍意義上的“共謀”行為，包含正面變通、負面的歪曲執行、基層政府與百姓之間的互動以及基層政府之間的互動，基于內含各類行為在組織基礎和制度環境中存在的相同淵源，抽絲剝繭地呈現出共謀現象生成的制度邏輯。可見在“共謀”概念移植之初，這一概念是用以解讀中觀組織層面內涵豐富的普遍政府“共謀”行為，但在后續政府“共謀”行為研究的推進過程中，學者們大多在微觀層面上使用政府“共謀”行為的概念，并依據各自研究主體的行為動機與具體治理情境，呼應這一概念內涵的積極變通或是歪曲執行的面向，探究政府的行為邏輯。

縱觀“共謀”概念移植到公共行政領域內的生長路徑，可以發現由“共謀”行為到政府“共謀”行為之間同時經歷了“概念延展”與“概念旅行”。“延展”體現在“共謀”概念移植的階段，周雪光最初提出政府“共謀”行為分析概念時就豐富了“共謀”原有的定義，明確其研究中所指的是普遍意義上的政府“共謀”行為，既包含正面變通，也包含負面的歪曲執行。“旅行”則體現在同一概念在不同研究領域與不同分析層次之間的變化。首先，政府“共謀”行為這一分析概念借用了經濟學領域的“共謀”概念表述，但引入國內公共行政領域后，發生環境的復雜性與主體動機的多樣性使政府“共謀”行為概念在科層等級制度環境內具有諸多獨特性；隨后，在國內學界推進政府“共謀”行為研究的過程中，這一概念又經歷了由中觀組織層次到微觀行為層次的適用范圍的變化。在已知政府“共謀”行為經歷“概念延展”與“概念旅行”的情況下，需要重新審視概念的核心屬性、次要屬性以及概念適用性的問題。^［64］

為了正確認識政府“共謀”行為，本文立足于政府“共謀”行為的概念認知、研究原點與交點對現有研究進行梳理，以述評的方式構建政府“共謀”行為的理論體系：呈現“共謀”概念的緣起、政府“共謀”行為概念的生成邏輯；明晰政府“共謀”行為的研究原點——非正式行為，從歷史與現實的維度分析了非正式行為與共謀行為之間的關系；明確政府“共謀”行為的研究交點在于“積極”還是“消極”更甚的屬性認知差異；圍繞屬性認知差異，呈現已有研究在“變通—創新”與“歪曲—弱化”兩條進路下的研究脈絡。通過對現有研究的梳理，發現學者對政府“共謀”行為這一概念屬性認知的差異模糊了概念的應用界限，在各自的研究情境下，將政策執行過程中的政府“共謀”行為等同于正面變通執行或負面歪曲執行的行為來解讀政府的行為，導致對政府“共謀”行為的認知碎片化。加之，概念中的“謀”字在我國傳統治理的敘事情境中往往與消極的行為相聯系（如謀反、圖謀等），更使得政府“共謀”行為概念伴生了負面標簽。

近年來，多數學者不再糾結于政府“共謀”概念本身的屬性認知，而是結合具體的治理情境探究政府行為背后的邏輯。這一傾向在微觀的分析層面具有合理性，但在概念運用的過程中以默認的模糊性的概念“認知”共識為前提，以同一個概念去分析正負交織的治理實踐，導致中觀層面對于政府“共謀”行為概念認知的模糊化。同時，隨著我國社會主義現代化進程的深入推進，新的發展實踐催生了很多新的互動關系，政府“共謀”的實踐意涵也愈加豐富，模糊化概念的運用不利于研究的深入推進，亟須厘清我國政府“共謀”這一概念實踐和知識構建的內在脈絡。因此，本文認為未來研究應該重視以下方面。

其一，明晰政府“共謀”行為的概念認知。政府“共謀”行為這一移植性概念，在經濟學領域中基于“經濟人”假設，但移植到公共行政領域內，其行為假設也因行為主體的特殊性而逐漸在研究中豐富起來，已有研究基于“社會人假設”“經濟人假設”與“有限理性假設”對積極與消極的共謀行為進行分析，且圍繞著“積極”與“消極”的行為屬性認知形成差異化概念認知。一方面，是因為假設適用主體的不統一。“社會人假設”與“經濟人假設”用于分析組織內的成員個體，前者意指組織內成員個體是有著各自思想、情感和利益的社會人，必然將認知、思想、利益帶入執行過程，^［3］后者將政治決策者視作與市場決策者一樣是追求自身利益最大化的理性經濟人。^［65］“有限理性假設”的分析主體往往是政府組織這一整體，用于中觀組織層次的分析。^［66］另一方面，政府“共謀”行為一個概念可以依托不同的研究情境，適配不同的人性假設，解讀政府變通執行與歪曲執行的實踐，本身就體現出學界對政府“共謀”行為這一概念的不同理解和碎片化解讀。因此，本文認為未來研究需要明確政府“共謀”行為這一移植性概念的核心屬性，以及移植后在我國特色的治理實踐中新形成的次生屬性，遵循“概念旅行”的綜合與分解原則，細化政府“共謀”行為這一概念的內涵，明晰概念的適用范圍，避免概念的混淆與誤用。

其二，關注當今時代背景下“共謀”行為新的生成環境。數字治理是智能化背景下現代政府轉型的現實要求和必然趨勢，促進了數字技術與國家治理的深度融合。^{［67］［56］}隨著數字化技術在公共治理實踐中的廣泛運用，關注數字化信息技術執行與拼湊應對偏差而導致的數字治理形式主義、以“算法共謀”為切入分析技術權力向資本權力和對公共資源轉化的角度探究政府失靈的研究已經開始出現。^［68］數字技術革命引發了創新主體之間的互動變革，隨之而來的是政府治理過程中與體制內外治理主體之間互動的挑戰，政府在數字治理背景下的權責邊界、角色定位以及技術和倫理隱含的風險，都成為催生政府“共謀”行為的新要素。但已有研究較少關注數字治理實踐中政府“共謀”行為新的生成環境與要素，未來需要在數字化、智能化背景下，構建政府“共謀”行為多學科交叉的研究視角，深化對“共謀”行為的研究。

其三，豐富政府“共謀”行為的視向維度。我國治理實踐中的總體性訴求與現代性訴求相互抵牾，“變中求定”與“變中求變”的雙重訴求之下，需要在治理結構中增加新的主體元素，增強治理結構的彈性和活力，以“平衡”為治理的核心價值，在保持國家治理結構中心地位的前提下，確定新的治理主體邊界。^［2］在理順這一關系的過程中，政府自身的內部層級之間以及政府與外部主體之間的互動要素發生關鍵變化，進而形成不同以往的互動模式。但已有政府“共謀”行為研究的分析視向偏于關注政府內部因素，忽略了在高質量發展新目標和構建新發展格局的時代背景下，以及改善政社關系、營商環境，推進服務型政府的建設過程中，政府與其他治理主體之間呈現出新的非正式互動的特征。因此，今后研究需要突破從單一主體的視角對政府“共謀”行為進行分析，要全面地審視政府“共謀”行為所涉主體，豐富政府“共謀”行為的研究視向。

其四，“因時制宜”發展本土化的學術概念。“共謀”是從西方經濟學領域引入我國公共行政領域的概念，雖然學界結合豐富的治理情境不斷將政府“共謀”行為具象化地呈現出來，但是并未就這一概念本身進行明晰、統一的界定。且通過本文的梳理可以發現，移植過程中的“概念延展”和“概念旅行”導致政府“共謀”行為這一概念的認知碎片化、應用模糊化。可見，西方引入概念對于我國治理實踐的解釋力是有限的，已經有學者提出由于基層治理體制的彈性弱化、剛性化、規范化的趨勢，以及承擔任務的政治性、復雜性等因素，導致基層政府間“共謀”行為的生成基礎弱化，“共謀”對基層政府行為的解釋力呈衰弱之勢。^{［69］［14］}

我國復雜的社會實踐需要對原有政府“共謀”的概念進行本土化改造，或可細化“共謀”概念認知，演化出相應的子概念。演化的前提需要明確，“共謀”概念本身保留了經濟學領域內的負面屬性界定，將公共行政領域內的政府“共謀”行為依據正面變通與負面歪曲執行細化為“異共謀”與“類共謀”。其中，“異共謀”呼應政府“共謀”行為中積極變通的內涵，明確這一行為既有著“共謀”行為的要素，又因其追求積極的行動目標而“異”于“共謀”概念本身的含義，如政府內外部主體之間在制度體系框架內以非制度化的合作方式，力求促成正式合作以實現上級的任務目標。“類共謀”呼應政府“共謀”行為中消極歪曲的內涵，明晰這一行為與“共謀”行為在要素與消極的目標上都高度相似。細化政府“共謀”行為的概念有利于避免概念運用過程中的模糊運用，形成更加明確的概念認知。但在借鑒西方學術概念的同時，也要堅持推進我國學科的理論創新，或可突破“共謀”這一概念，立足中國特色的治理理念與實踐，探究新的更具解釋力的學術概念。

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The Growth of a Transplanted Concept： Origins， Differences， and Prospects of Local Research on Governmental \"Collusion\" Behaviour

Wang Gang Zhang Di′an

（School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract：

As a product of China's institutional environment， governmental \"collusion\" has received continuous attention from the academic community. However， the concept of \"collusion\" originated from the western economics， and when it is introduced into the public administration in China as a transplanted concept， and collides with the characteristic governance practice and cultural environment， how will the conceptual connotation and scope of application of \"collusion\" change？ What kind of research on governmental \"collusion\" behaviour will this change bring about？ A review of related studies reveals that the \"conceptual extension\" and \"conceptual travel\" of \"collusion\" in the process of transplantation are the main reasons for the cognitive differences in the formation of its attributes， and that the localized studies revolve around and focus on the \"informal behaviour\"， forming two research paths： \"distortion-weakening\" and \"adaptation-innovation\". Future research needs to clarify the conceptual cognition of governmental \"collusion\"， pay attention to the new environment of \"collusion\" in the context of today's era， and enrich the perspective of governmental \"collusion\" research， and develop localized academic concepts in accordance with the times.

Key words：

collusion; governmental collusion behaviour; informal interaction

責任編輯：高 雪

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資助項目“府際關系視角下地方海洋機構改革的優化路徑研究”（202261094）；中央高校基本科研業務費專項資助項目“中國沿海特大城市韌性評估及其治理機制完善研究”（202461099）

作者簡介：王剛（1979- ），男，山東青島人，中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、博士生導師，主要從事環境風險治理、地方政府治理、海洋環境治理研究。