《聯合國海洋法公約》中強制調解制度的適用、局限及對策

摘 要：強制調解制度是《聯合國海洋法公約》確立的爭端解決機制的重要組成部分，僅適用于解決符合特定條件的特殊類型的海洋爭端。設立強制調解制度的目的是協調沿海國管轄權與其他國家合理利用海洋訴求之間的矛盾和沖突，確保《聯合國海洋法公約》確立的爭端解決機制的完整性和有效性。強制調解制度已經付諸實踐，并切實解決了國家間的海洋爭端。強制調解制度雖然有其自身優勢，但是仍存在諸多局限。為充分發揮強制調解制度的功效，應采取相應措施，對《聯合國海洋法公約》中的原則性規定加以補足，以突破該制度的局限。具體措施包括鼓勵當事國在調解開始前和進行中合作推動程序順利進行，明確委員會的自身定位及其職權范圍，以及避免失敗的調解結果產生不利影響。

關鍵詞：聯合國海洋法公約；強制調解制度；調解程序；海洋爭端

中圖分類號： D993.5" 文獻標識碼：A" 文章編號：1672-335X（2025）01-0013-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202501002

一、引言

2020年5月15日，越南根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）附件5第2條以及附件7第2條規定，正式提名4名調解員和4名仲裁員。這4名調解員包括：越南外交部長助理范廣秀（Pham Quang Hieu），越南外交部國家邊界委員會前副主席胡敏欽（Huynh Minh Chinh），越南外交部國際法與條約司前司長阮氏清河（Nguyen Thi Thanh Ha）和越南外交部國際法與條約司前司長、國家邊界委員會前副主席阮群平（Nguyen Quy Binh）。4名仲裁員包括：國立新加坡大學教授羅伯特·貝克曼（Robert Beckman），聯合國國際法委員會委員、越南外交學院副教授阮洪濤（Nguyen Hong Thao），越南外交學院副教授阮氏蘭英（Nguyen Thi Lan Anh）和越南外交部國家邊界委員會司長阮登勝（Nguyen Dang Thang）。越南這一行為的意圖和動向值得密切關注，指定調解員的行為應引起中國對《公約》中調解制度的重視。《公約》框架下的調解分為自愿調解和強制調解。其中，強制調解在程序上的單方啟動性使之與一般意義上的調解有所區別，在符合《公約》規定的條件時，爭端一方可通過書面通知直接啟動程序，無需爭端另一方同意。對于適用范圍內的三類海洋爭端而言，強制調解是《公約》為締約國提供的唯一具有強制性的爭端解決方式。^［1］盡管迄今為止僅有一例適用強制調解程序解決國家間爭端的案例，即2016年東帝汶與澳大利亞強制調解案，但是該制度具有的強制性、靈活性和非對抗性特點仍可能吸引更多國家在未來選擇采用這種相對溫和的方式解決爭端。

在強制調解制度付諸實踐前，國內外學者對此已有所關注。學者的研究基本上處于理論探討階段，側重于對《公約》確立的爭端解決機制整體加以分析，^{［2］［3］［4］［5］［6］（P182-184）}僅有少數學者針對該制度進行研究。羅伯托·拉瓦勒和魯迪格·沃爾夫魯姆雖然專門討論了該制度，但是由于當時其尚未有案例支撐，研究成果僅停留在對相關規則進行具體闡釋的層面；易顯河較為詳細和全面地討論了該制度的優勢，但是對于其局限性并未展開論述。^{［1］［7］［8］（P324-341）［9］}在2016年東帝汶與澳大利亞強制調解案將該制度第一次付諸實踐后，大部分學者以該案為基礎和起點對強制調解制度進行研究，其角度和討論重點停留于個案研究，闡釋該制度在案件中的具體適用，而較少從整體上進行全面考察和審視。^{［10］［11］［12］［13］}也有學者在討論具體的爭端類型時順帶討論該問題。^［14］因此，現階段學界關于強制調解制度的專門研究數量仍然較少，該制度有待進一步研究和探討。^［15］

有鑒于此，本文首先基于《公約》第15部分和附件5的規定，分析和闡釋強制調解制度的適用范圍和設置目的，進而考察其在實踐中的具體適用，并在此基礎上深度挖掘和深入討論其存在的潛在缺陷和局限，最后提出完善該制度的可行路徑和對策，以彌補學界在這方面討論和研究的欠缺。在此基礎上，本文試圖為中國應對越南等南海周邊國家可能提起的新一輪法律程序提供有益的參考和借鑒，以維護中國在南海地區的合法權益。

二、強制調解制度的適用范圍及設置目的

強制調解并非《公約》首創，1928年《和平解決國際爭端總議定書》和1969年《國際干預公海油污事故公約》早已對此有所規定。^{［8］（P326）}1969年《維也納條約法公約》的附件也引入了強制調解的爭端解決方式。該條約附件第2條規定，根據第66條對聯合國秘書長提出請求時，秘書長應將爭端提交根據該附件規定的方式組成的調解委員會解決。《公約》第15部分明確規定兩種類型的調解，即自愿調解與強制調解，主要體現在第284條、第297條和第298條以及附件5的規定中。兩種調解方式均遵循調解的一般性原則和規則，如當事國的意志在調解過程中得到充分表達和尊重，當事國對調解程序的進行具有較大的掌控力，調解結果對當事國不具有法律約束力等。^［10］但強制調解制度在程序的啟動上突破了調解的自愿性特征，賦予締約國單方將符合特定條件的特殊類型海洋爭端提交調解程序的權利，使強制調解制度構成《公約》爭端解決機制獨具特色的一部分。

（一）適用范圍

1.專屬經濟區內和大陸架上的海洋科學研究爭端

根據《公約》第297條第2款規定，締約國之間因海洋科學研究而產生的爭端可通過以下兩種途徑解決。第一，一般類型的海洋科學研究爭端適用《公約》第15部分第1節的自愿程序與第2節的強制程序解決。^［12］第二，特殊類型的海洋科學研究爭端，即由于沿海國行使對專屬經濟區和大陸架上的海洋科學研究的管轄權（第246條）和海洋科學研究的暫停或停止權利（第253條）而引起的爭端，則不適用上述強制程序；^{［8］（P296）}但是，由沿海國行使前述權利的方式與《公約》規定相違背引起的爭端，經任何一方請求，可提交強制調解程序解決。值得特別注意的是，只有前述權利的行使方式（如行使權利的實體性和程序性方式）不符合《公約》規定才提交強制調解程序，而權利本身（如關于前述權利是否存在、權利的范圍以及行使權利的目的等）與《公約》規定相違背而引起的爭端不受制于該程序。^{［16］（P220）}但是，對于沿海國根據《公約》第246條第5款和第6款行使斟酌決定權拒不同意或指定特定區域的行為，調解委員會應充分予以尊重，不應提出質疑。而對于沿海國根據第253條命令暫停或停止海洋科學研究活動的權利，并不存在這樣的限制。

2.專屬經濟區內的漁業爭端

原則上，除第297條第3款a項規定的例外事項之外，根據該款規定，對于任何有關沿海國對專屬經濟區內生物資源的主權權利或行使此項權利的爭端，包括關于其對決定可捕量、其捕撈能力、分配剩余量給其他國家、其關于養護和管理這種資源的法律和規章中所制訂的條款和條件的斟酌決定權的爭端，沿海國并無義務將這些爭端提交第2節規定的爭端解決程序。締約國應按照第15部分第2節規定的強制程序解決彼此間的漁業爭端，如公海漁業爭端。^{［16］（P190-193）}此外，該款b項直接規定了可通過強制調解程序解決的三種爭端類型，但前提是這些爭端經由第15部分第1節規定的程序仍未得到解決。這些爭端均涉及沿海國對其專屬經濟區內生物資源享有的勘探、開發和養護的主權權利。《公約》第61條、第62條規定，沿海國有權制定養護和管理法律法規，確定可捕撈量。《公約》第69條、第70條又規定，沿海國應合理行使其在專屬經濟區內的權利，適當顧及內陸國家和地理不利國家的利益。如果沿海國濫用這些權利，或未履行相關義務，則應適用強制調解程序解決與此相關的爭端。但《公約》也設置了相應的限制，沿海國必須“明顯地沒有履行”其義務，或“專斷地拒絕”內陸國、地理不利國等其他國家行使合法海洋權利的行為。這就為判斷沿海國是否履行《公約》義務預留了解釋空間。^［17］此外，考慮到沿海國在專屬經濟區的主權權利和管轄權，為防止其他國家濫用程序，《公約》要求委員會不得以其斟酌決定權代替沿海國的斟酌決定權。

3.海洋劃界和歷史性海灣或歷史性所有權爭端

與前兩類爭端不同，此類爭端是適用第15部分第2節的任擇性例外情形，即締約國可在簽署、批準或加入《公約》時，或在其后的任何時間以書面形式作出排除聲明，表示海洋劃界（包括第15條領海劃界、第74條專屬經濟區劃界和第83條大陸架劃界爭端）以及涉及歷史性海灣或歷史性所有權爭端不適用第2節規定的一種或多種程序。但是，即使當事國已經作出排除適用的聲明，符合一定條件的此類爭端仍會被納入強制調解程序的適用范圍中。第一，爭端發生于《公約》生效之后。第二，經爭端各方談判仍未能在合理期間內達成協議。第三，爭端不涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何未決爭端。受制于“陸地統治海洋”原則以及《公約》爭端解決機制對管轄權的自我限定，《公約》不涉及，也無法解決任何陸地領土主權爭端。^［7］因此，如果存在前述情形，即使陸地領土主權爭端僅構成整個爭端的一部分，甚至是附屬于主體爭端，強制調解程序也不會得到適用。第四，爭端各方未通過其他任何雙邊或多邊途徑或安排解決爭端。第298條第1款a項第3目明確規定，在調解委員會提交報告后，如果爭端當事國無法基于該報告達成協議，經彼此同意，當事國應將該爭端提交第15部分第2節規定的強制性爭端解決程序之一，除非當事國另有協議。

（二）設置目的

調解本身具有自愿性，調解結果對爭端各方不具有法律約束力。例如，1996年第50屆聯合國大會通過的《聯合國國家間爭端和解示范規則》^［18］和常設國際法院制定的任擇性調解規則^［19］均將調解作為爭端當事國自愿啟動的爭端解決程序。同時，調解也是《聯合國憲章》規定的和平解決國家間爭端的方式之一。與《公約》第15部分第1節規定的自愿調解以及第2節規定的強制性爭端解決機制不同，強制調解明顯具有一種“中間機制”的特點，兼具啟動程序的強制性、調解結果的自愿性與調解作用的輔助性。強制調解僅在程序上具有強制性，意味著爭端當事國并不必須接受調解結果。^{［9］［11］}這一獨特的制度安排是第三次聯合國海洋法會議中，各利益集團在強制性爭端解決機制適用范圍問題上達成的妥協，回應了沿海國在專屬經濟區管轄權、海洋劃界等重要問題上的關切。^［20］

在《公約》早期的談判過程中，對于強制性爭端解決機制是否允許存在例外的問題，各國存在較大分歧。1974年，澳大利亞、比利時、新加坡、美國等國聯合提交的工作文件列舉了三種不同的選擇模式，即“禁止排除”“自動排除”和“允許排除”。其中，涉及沿海國專屬經濟區管轄權、海洋劃界、歷史性海灣等事由的爭端可以被排除在強制性爭端解決機制之外。^{［21］（P92-93）}1976年，聯合國海洋法會議將海洋劃界與歷史性海灣或所有權、軍事活動等爭端相關事項單獨討論。^{［22］（P96）}1978年，為解決這些棘手的核心問題，聯合國海洋法會議決定成立第5和第7談判小組，對涉及沿海國專屬經濟區管轄權、海洋劃界、歷史性海灣或所有權的爭端是否適用強制性爭端解決機制問題進行專門研究。^{［22］（P100-101，118）}對此，有些國家（如馬耳他、沙特阿拉伯等）認為，如果允許這些爭端游離于強制性爭端解決機制之外，將損害爭端解決機制的完整性和有效性，主張設置更加強有力的爭端解決條款。另有國家（如冰島、塞浦路斯等），尤其是“小國和弱國”（small and weak states）則擔憂第三方裁決會損害其來之不易的專屬經濟區管轄權，強烈主張“沿海國關于專屬經濟區內資源的決定必須被視為最終的”。還有國家認為，涉及海洋劃界、歷史性海灣或所有權的爭端應首先通過談判解決，在尚不存在各國承認的統一有效的劃界規則時，當事國只有通過特別協議才可將爭端提交第三方裁決。^{［22］（P92-94，101，118）}為協調各國不同甚至對立的立場，聯合國海洋法會議不斷嘗試尋找可為各國接受的“中間線路”（middle road），強制調解程序作為彌合各方利益分歧的可能途徑被正式提出。^{［22］（P123）}此后，經過各次會議的不斷談判和調整，《公約》第297條、第298條規定中關于強制調解程序的適用范圍最終確定。從強制調解制度的形成歷史及適用范圍可以看出，其設置目的主要包括以下兩個方面。

1.協調沿海國與其他國家的利益訴求

協調沿海國在專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權與其他國家（尤其是地理不利國家）合理利用海洋的訴求之間的矛盾，以在兩者之間達成利益的平衡，是適用強制調解程序解決上文所述前兩類爭端的主要目的。^{［9］［22］（P105，109）}根據《公約》第297條第2款和第3款的措辭，強制調解制度為沿海國（特別是發展中國家）行使本國合法權利預留了充分合理的空間，從而消除了這些國家關于其他國家可能過分干預而削弱本國對專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權的憂慮。^{［16］（P121-122）}如《公約》第297條第3款中“明顯地”“專斷地”等程度上的描述性用語與對沿海國自由裁量權的尊重均體現出對沿海國權利的保護與考量，避免其他國家濫用強制調解程序以損害沿海國的合法權利。同時，強制調解制度也可構成對沿海國在專屬經濟區和大陸架上行使權利的牽制和約束，確保產生爭端時，其他國家可訴諸強制性的第三方爭端解決機制，從而防止沿海國濫用《公約》賦予的自由裁量權。^［23］

2.確保爭端解決機制的有效性和完整性

《公約》確立了一套兼具強制性與靈活性的復雜的爭端解決機制，以確保《公約》得以有效實施和適用。^［9］強制調解制度作為這一機制的重要組成部分，是不同國家利益集團長期談判和妥協的結果，集中體現了各個利益集團內國家對可納入強制性爭端解決機制范圍內的爭端類型和范圍的不同立場和主張。在《公約》締結之初，有些國家就明確主張某些類型的爭端不適用強制性的爭端解決程序，并將其作為接受《公約》爭端解決程序條款的前提條件。^{［22］（P87-88）}而有些國家則堅持，《公約》作為“一攬子協定”，其完整性必須“不惜任何代價地”予以保持，因此應盡可能地將締約國之間的爭端納入《公約》爭端解決機制的框架之下。^{［22］（P88）}特別是對于具有特殊政治敏感性的爭端，如海洋劃界與涉及歷史性海灣或歷史性所有權的爭端，^{［22］（P88，109-110）}《公約》雖然規定締約國可通過書面聲明方式將其排除在強制性爭端解決機制之外，但是仍為爭端雙方提供了通過強制調解程序解決爭端的最后機會和希望。^［20］正如東帝汶在“東帝汶和澳大利亞強制調解案”的調解通知中所述，由于澳大利亞一直拒絕通過談判或其他和平方式，如仲裁或司法途徑解決海洋劃界爭端，東帝汶訴諸強制調解程序作為可利用的唯一程序，以最終解決與澳大利亞的海洋劃界問題。^［24］若符合規定條件，爭端當事國一方可在不經對方同意的情況下啟動強制調解程序，從而迫使對方參與調解程序，以避免爭端進一步擴大升級。如此既增加了和平解決爭端的可能性，也確保了《公約》爭端解決機制的有效性和完整性。

三、強制調解制度在實踐中的適用

在《公約》生效之前，已有嘗試運用調解方式解決國家之間海洋爭端的先例。其中，成功和失敗各有實例。例如，伯利茲和危地馬拉在美洲國家組織的協助下就“領土爭端”（包括海域）問題進行調解，以失敗告終。^［25］1980年，冰島和挪威就冰島和揚馬延島之間的大陸架劃界問題成立調解委員會，并在該委員會建議的基礎上達成協議，最終解決了雙方的劃界爭端。^{［26］（P1-34）}《公約》生效以來，在很長一段時期內，強制調解制度處于“備而不用”的狀態，直至2016年東帝汶與澳大利亞強制調解案的啟動。該案是首個運用《公約》規定的強制調解制度解決締約國間海洋劃界爭端的案件，雖然過程頗顯跌宕起伏，但是最終解決了兩國長期以來的海洋劃界爭端，不失為彰顯《公約》強制調解制度運行有效性的典型案例。

（一）東帝汶與澳大利亞強制調解案

東帝汶與澳大利亞針對“帝汶缺口”地區的專屬經濟區和大陸架劃界爭端由來已久，對此兩國也進行了多輪談判和磋商，先后達成了1989年《帝汶缺口條約》、由于條約簽訂當時東帝汶仍在印度尼西亞有效占領之下，為該國的一個省，所以該條約實際上由印度尼西亞與澳大利亞簽訂。但是印度尼西亞通過非法使用武力侵占東帝汶的行為使該條約的合法性受到質疑，1991年葡萄牙就此向國際法院起訴澳大利亞，請求法院認定該條約是非法的。2002年《帝汶海條約》與2006年《特定海上安排條約》等。^［27］但是帝汶海地區豐富的石油資源及其對東帝汶和澳大利亞經濟發展的重要意義使得雙方在該海域的海洋劃界和油氣資源共同開發，尤其在大日升油氣田（Greater Sunrise Fields）問題上無法達成共識。為徹底解決兩國之間的海洋劃界和資源分配爭端，2016年4月11日，東帝汶根據《公約》第298條第1款a項和附件5的規定向澳大利亞遞交啟動調解程序的通知，要求組成調解委員會以最終劃定兩國之間的未定海洋邊界。^［24］由于附件5第2節的規定過于原則化而缺乏可操作性，雙方又擬定了調解程序規則。在進入實體程序之前，委員會首先解決了澳大利亞提出的管轄權問題。澳大利亞認為《公約》規定的強制調解程序不應適用于本案，并提出了六點反對理由。^［28］但是該委員會最終基本采納了東帝汶的主張，并于2016年9月19日作出有管轄權的決定。

2016年7月至2018年2月，調解程序在委員會的主持下穩步推進。根據雙方擬定的調解程序規則，原則上與調解程序和內容相關的所有事項均應保密。^［29］然而從常設仲裁法院公開的一些資料可以看出，盡管發生了澳大利亞竊聽事件和2013年的突襲事件，雙方的態度仍然十分友好，這為委員會完成調解工作奠定了良好的基礎。該委員會的調解過程主要分為兩個階段：一是東帝汶和澳大利亞在帝汶海的專屬經濟區和大陸架劃界問題的調解；二是針對開發大日升油氣田的利益分享問題的調解。^［30］在委員會的協助下，前一問題的解決取得了實質性進展，雙方首先于2017年8月30日在哥本哈根簽訂了“全面一攬子協議”草案，主要劃定了爭議的專屬經濟區和大陸架界限，并在附件中擬定了確定大日升油氣田開發概念的方法。^［31］2017年10月，雙方在該協議的基礎上達成最終條約的草案。^［30］針對第二個問題，由于雙方無法在2017年12月15日之前就大日升油氣田的開發概念達成一致，盡管委員會已經試圖在東帝汶和澳大利亞聯營體之間進行協調，但是雙方仍無法達成共識，因此該問題留待雙方自行解決，目前尚未達成雙方均認可的任何協議。最終，2018年3月6日，在聯合國秘書長的主持下，東帝汶與澳大利亞在紐約簽訂了《帝汶海海洋邊界條約》，確定了雙方在帝汶海地區專屬經濟區和大陸架的永久邊界。^［30］

（二）強制調解取得成功的有利因素

作為《公約》生效以來運用強制調解程序解決締約國間海洋劃界爭端的首個案例，東帝汶和澳大利亞強制調解案的成功在一定程度上體現了《公約》確立的爭端解決機制的有效性和實用性。但是鑒于該爭端特殊的案件背景以及雙方的主張立場，其成功解決是在多種有利因素的合力催化下才得以實現的。這些有利因素也為后續其他國家適用該程序解決爭端提供了有益的經驗和借鑒，使強制調解制度有望發揮更大的功效。

1.雙方通過調解方式解決爭端的共同意愿

強制調解程序的特點在于，其可在違背國家意愿的情形下單方面強制性啟動。然而，調解本質上仍是一種爭端雙方在彼此獨立平等、互相尊重的基礎上，在委員會的組織和協助下，不斷進行對話、談判、磋商、妥協以逐漸擴大共識的機制，致力于促成一個令爭端雙方均可接受的雙贏結果。這一結果的達成最終仍將取決于爭端當事國在調解程序中所表現出的共同意愿，主要包括當事國彼此之間的信任、對委員會的信賴、對調解程序的認可，以及在此基礎上進行合作的意愿。盡管澳大利亞反對委員會的管轄權，但是也接受其最終作出的管轄權決定，并繼續善意地參與程序。^［32］同時，東帝汶作為程序的啟動方，為增強雙方政治互信，也撤回了之前提起的兩個仲裁程序。“《帝汶海條約》仲裁案”：2013年4月23日，東帝汶針對2006年《特定海上安排條約》的有效性問題，根據《帝汶海條約》中的爭端解決條款對澳大利亞提起仲裁，要求仲裁庭裁決該條約是無效的。“第8條b款仲裁案”：2015年9月15日，東帝汶根據《帝汶海條約》的爭端解決條款，質疑《帝汶海條約》相關條款是否授予澳大利亞對任何石油管道的排他性管轄權從而排除東帝汶對共同石油開發區域內管道的管轄權。^［30］這些舉動最終化解了雙方的疑慮，有利于逐漸建立政治互信，構成和平、徹底、最終解決海洋劃界爭端的良好基礎和有力保障。^［33］

2.委員會對自身職權和作用的準確定位

本案委員會對自身職權和作用的精準定位是調解取得成功的一個非常重要的因素。委員會的態度積極務實，進退有度，以解決兩國之間的海洋爭端為最終導向，采取一系列積極主動的舉措，爭取雙方的信任，以協助并促成雙方就海洋劃界達成協議。在本案中，委員會對自身職權有著清醒的認識，明確指出其定位并非適用國際法解決爭端的仲裁庭或其他司法機構，而是采取必要措施協助雙方以和平與永久解決爭端的中立機構。為達成這一目的，委員會履行職權的方式更為靈活和多樣化，從雙方的立場和訴求出發，尋找雙方利益交匯點，從而避免嚴格適用法律而造成雙方立場上的對立和沖突。

3.擴大成功調解應考慮的必要因素的范圍

委員會在本案中采取的“兩步走”策略，以及在每一階段對成功調解所涉的各種必要因素的準確判斷和把握是調解成功的決定因素之一。委員會認識到，東帝汶和澳大利亞在海洋劃界問題上存在根本分歧，前者主張按照中間線對兩國專屬經濟區和大陸架進行單一劃界，后者則認為大陸架劃界須基于自然延伸原則，要求對專屬經濟區和大陸架分別劃界。對于兩國的分歧，委員會采取的態度具有務實性，并未對兩國的法律立場和依據進行法律評價，而是在調解過程中靈活納入雙方極為重視的經濟因素，綜合考慮海洋劃界與海底資源開發（尤其是大日升油氣田開發問題），避免雙方在海洋劃界法律立場上的一貫對立導致調解最終失敗。正如委員會在調解報告中所指出的，調解與裁決相比的一個顯著優勢是，它能夠調整程序以集合友好解決爭端所必需的要素，即使這些要素超出了純粹的法律考量因素的范圍。^［30］

4.多級別、持續性、非正式磋商

在調解過程中，委員會與爭端雙方持續開展的多級別和非正式磋商對于調解成功也發揮著非常重要的作用。委員會與雙方外交代表進行多次正式和非正式交流，包括政治對話、通信、電子郵件、電話以及短信等多種形式。同時，委員會還充分利用常設國際仲裁院的書記處作為與雙方溝通的額外渠道，并且在內部共享非正式溝通和對話信息的具體內容。委員會還指出，其主要作用就在于為爭端雙方提供盡可能多的機會以評估調整雙方立場的可能性與靈活性，并為彌合雙方差異提供創造性的解決方案。而事實上，在雙方正式調解程序之外，委員會在多種非正式場合持續與雙方代表進行的接觸與對話均有助于達成雙方可接受的調解結果。

四、強制調解制度存在的局限

強制調解制度已付諸實踐并取得成效，增強了各國對《公約》提供的強制性爭端解決機制的信心，這得益于該制度具有的區別于其他爭端解決方式的特點和功能。然而，現階段有限的實踐未能展現其潛在的制度性缺陷和局限。在面臨與周邊國家復雜海洋權益爭端的現狀下，中國應充分意識到這一制度給中國帶來的潛在威脅，并在未來可能進入調解程序時對此保持清醒認識，以避免陷入被動境地。

（一）調解成功與否很大程度上取決于當事國

1.一方拒不參與將使調解程序喪失意義

強制調解程序可違背一國意愿單方面啟動，即使一方或數方對提起程序的通知表示不接受或不予答復，該程序也將繼續進行。然而，在現實中，如果一方拒不參與調解，即使委員會作出有管轄權的決定，該程序也將在事實上陷入無法繼續向前推進的僵局，既無法就調解程序和規則達成雙方協議，也不能就爭端的實體問題進行調解。與《公約》第287條和附件7規定的強制仲裁程序不同，強制調解程序必須由雙方共同參與才能實現其解決爭端的價值和意義，僅有委員會和一方的參與將使強制調解程序淪為純粹的形式。有學者認為，在此種情形下，調解程序可略去雙方協商的步驟，直接由委員會根據事實及法律問題進行調查并作出報告，針對爭端的解決提出建議。^［15］但必須指出的是，強制調解的本質是雙方經由談判、協商、讓步而逐步達成妥協的過程，^［1］即使委員會得出結論并提出建議，未參與調解的一方很可能將無視這一結果，使調解的目的和價值無法得到實現。而且，強制調解程序的期限有明確的法律規定，在雙方僵持的時間超過這一期限且不存在雙方授權延長期限的情況下，委員會的職權將喪失合法性基礎，更罔論取得調解的成功。《公約》附件5第7條規定，委員會應在成立后的12個月內提出報告；第10條規定，爭端各方可以適用該爭端的協議修改該附件的任何規定，因此，如果委員會無法在規定期限內提出報告，爭端各方可以通過后續協議延長委員會的調解期限。

2.調解的靈活性使結果具有不可控性

爭端雙方在調解員的指定、調解規則和程序的確定、保密性的選擇上均具有較大的掌控力和決定權，賦予雙方較仲裁或訴訟更大程度的靈活性。同時，調解結果不具有強制性，委員會在調解程序中可運用其法律、外交和磋商技能，為爭端雙方提供進行制度性和結構化對話、談判的渠道，但對調解成功與否起最終決定作用的仍是爭端雙方根據本國利益考量決定是否根據該結果達成協議。因此，調解雖可對雙方立場和主張進行更全面的考量，也可從更為全面、整體的視角審視爭端全貌，以求達成公平、公正且更容易為雙方接受的結果，但若雙方在無法達成共識的核心利益爭端議題上均互不讓步、妥協，調解就會陷入僵局。爭端國對爭端所涉利益的考量往往會受到國際政治經濟背景、國際關系發展、國家戰略調整的影響，其立場和主張隨時可能發生變化，進而決定該國在調解程序中愿意作出讓步和妥協的程度，增加調解結果的不可控性。

3.調解失敗后爭端解決方式規定不明確

由于強制調解過程中存在的多種不可控因素，該程序無法保證雙方爭端的徹底解決。當調解無法取得預期結果時，除涉及海洋劃界和歷史性海灣或歷史性所有權的爭端外，《公約》第298條第1款規定，當雙方之間涉及海洋劃界和歷史性海灣或歷史性所有權的爭端無法通過強制調解程序達成協議，經彼此同意且雙方不存在另有協議時，該爭端應提交《公約》第15部分第2節規定的強制程序之一解決。《公約》并未明確規定當事國雙方應采取何種后續程序確保爭端得到妥善解決。這種情況一般有兩類處理模式。一類模式是根據第1節規定重啟談判。采取這一模式主要考慮到，經過強制調解程序，雙方可對本國和對方立場、訴求有更為深刻、全面和清醒的認識，并可據此進行適時、適度調整；此時，若重回爭端解決的起點，在調解程序的基礎上重啟談判更有可能達成令雙方滿意的結果，從而避免進入復雜繁瑣的司法程序中。另一類模式是直接進入第2節的強制程序。由于在進入強制調解程序之前雙方已試圖通過其他和平方式解決爭端，但是并未達成共識，而且經過強制調解這一談判輔助程序仍未就爭端達成妥協，雙方重啟談判解決爭端的意愿不強且可能較小，還可能造成資源浪費和時間拖延，不利于爭端的及時有效解決，而直接進入第2節規定的強制程序則可能有效達成這一目的。鑒于迄今為止僅有一例強制調解案例，尚不存在其他相關的國家實踐，采用何種模式的問題僅停留在理論爭議階段而尚未演變為現實困境。

（二）委員會職權和作用模糊

關于委員會職權和作用的原則性規定主要體現在《公約》附件5第5條至第7條，并散見于可適用強制調解解決的具體案件類型的規定中。根據附件5第7條的規定，調解結束后，無論成功與否，委員會均應提出報告。報告的內容根據調解是否成功，應包括不同的內容：如果調解成功，報告應載明達成的任何協議；如果調解失敗，報告應載明委員會對有關爭端事項的一切事實問題或法律問題的結論，及其認為適當的利于和平解決爭端的建議。此外，《公約》第298條第1款a項又明確規定，委員會調解成功提交的報告應說明所根據的理由，雙方應據此談判達成協議。因此，雖然委員會并非解決雙方爭端的司法機構，其報告也并非對雙方具有法律約束力的司法裁判，但委員會在調解過程中卻無法完全忽視法律問題。^{［1］［26］}事實上，委員會的工作將在以下幾方面不可避免地涉及適用國際法規則，致使委員會的職權和作用或模糊不清，或被隱含地、不適當地擴大。

1.確立委員會的強制性管轄權

自愿調解完全取決于爭端雙方的意愿，不存在程序啟動上的強制性。強制調解作為《公約》的一項特殊制度安排，只需滿足《公約》規定即可啟動，但提交解決的爭端往往又極具復雜性和敏感性，為避免調解結果使本國在后續的爭端解決中處于被動地位，一國極有可能對委員會的管轄權提出質疑。因此，委員會必須首先根據《公約》規定確立對案件的管轄權，如在東帝汶與澳大利亞強制調解案中，委員會首先從《公約》第281條、第298條規定出發考察其管轄權基礎，并據此確定了對爭端的管轄權。^［28］由此，委員會確立管轄權的決定必然涉及對《公約》相關條款的解釋和適用，是法律決斷的過程。與委員會最終的報告不同，該決定對爭端雙方均具有法律約束力。^［13］因此，委員會雖然并非司法或仲裁機構，卻承擔了一定程度的司法職能，其對《公約》相關規定的闡釋和澄清可能對未來司法或仲裁機構在相同或相似情形下的法律適用產生一定影響。^［11］

2.判斷沿海國違反義務的程度

《公約》第297條將“明顯地”“專斷地”等描述沿海國未履行義務程度的修飾性用語作為確定委員會管轄權的條件之一，因此啟動強制調解程序的一方必須證明另一方“明顯地”未履行其義務，或“專斷地”濫用沿海國的權利。而確定是否“明顯”或“專斷”的過程涉及對沿海國履行義務或行使權利的實質內容的考察和判斷，委員會可能對沿海國履行義務或行使權利的行為進行實質性的法律判斷。在此過程中，委員會的職權擴大，隱含地被賦予相應的司法職能。同時，這一安排也不適當地增加了爭端雙方在調解程序中的對立和沖突，降低了雙方通過調解和平解決爭端的意愿與可能性。

3.闡釋調解結果所根據的理由

《公約》第298條第1款規定，委員會在調解涉及海洋劃界、歷史性海灣或所有權的爭端案件時，應提交報告說明理由，并且，爭端雙方將據此談判達成協議，最終促成爭端的和平解決。這必然在不同程度上涉及對《公約》中涉及海洋劃界、歷史性海灣或所有權規定的解釋和適用。^{［16］（P257）}本文認為《公約》如此要求的主要原因在于：專屬經濟區內的海洋科學研究和漁業爭端解決須平衡沿海國行使權利的自由裁量權，調解結果的達成完全取決于爭端雙方的讓步和妥協，而涉及海洋劃界、歷史性海灣或所有權的爭端由于其本身更加復雜、敏感，可能關系到國家重大的海洋權益，因此委員會應采取更為謹慎的態度，并在報告中闡釋其所得出的涉及法律問題結論的依據和理由，以確保調解結果符合相關國際法規則，增強其權威性、公正性以及可接受性。由此可見，雖然該報告不具有法律約束力，但是委員會在報告中對相關法律問題進行的解釋和適用必將對之后的司法實踐造成影響，相關說理和闡釋很可能通過被國際司法機構頻繁援引、參考和借鑒的方式產生事實上的約束力。

（三）進一步加深分歧的潛在風險

在強制調解制度下，爭端雙方對調解規則和程序、調解員的指定、調解議題的設定、調解程序的推進擁有最終的決定權和掌控力，并且調解結果對爭端雙方均不具有法律約束力，極大地減少了不愿通過強制程序解決爭端的國家的排斥心理，緩和了雙方在爭議問題上的對立和沖突，使其能夠以更加務實、平和的心態參與談判和磋商，從而更容易尋找雙方利益的交匯點，不斷擴大共識，以尋找解決爭端的更加有效和實際的方式。正如上文所述，不論成功與否，參與調解均有助于爭端雙方全面、深入地理解彼此的立場和主張。當然，這是非常理想的狀態，也是雙方參與強制調解程序的初衷和目的。值得注意的是，如果調解失敗，雖然雙方在調解過程中作出的任何讓步、妥協以及其他行為均不得作為之后對其不利的證據，但是由于該報告包含由委員會作為客觀中立的第三方查明的事實或法律問題，不可能不產生任何法律影響。尤其是其中經由委員會嚴格審慎調查而查明的事實問題，在之后適用的其他強制性程序中很難為相關機構所忽視。^［25］若調解報告查明的事實明顯對一方不利，將對該方產生不良的政治影響和輿論壓力，從而使其陷入不利境地。^［34］這一后果不僅沒有彌合雙方的利益分歧，反而可能過早對爭端的事實問題蓋棺定論，從而加深雙方的隔閡與矛盾，不利于后續通過其他強制性程序和平解決爭端。

五、突破強制調解制度局限的對策

《公約》框架下的強制調解制度具有諸多局限，一方面是由于《公約》對強制調解制度的規定過于原則性，導致現實中該制度的運行缺乏具體規則的指引，另一方面源于強制調解制度本身并未擺脫傳統調解的本質，并保留其難以克服的缺陷。^［20］但是，作為《公約》規定的爭端解決機制中的重要一環，在某些情況下，強制調解制度可能是爭端雙方運用制度化爭端解決程序解決爭端的最后機會和途徑。若爭端雙方在國家實力、國際影響力和話語權等方面處于不對等狀態，該制度可迫使雙方重啟談判，為當事國更為靈活地解決爭端提供有利契機。^［35］弱勢當事國可利用《公約》提供的這一具有經濟性、弱對抗性且更能體現雙方立場和主張的方式，在和諧、友好的氛圍下解決爭端。因此，相較于仲裁或訴訟，強制調解制度具有獨特的優越性。為使該制度在之后的國家實踐中更好地發揮作用，本文認為以下三方面對策有助于突破強制調解制度的局限，進一步補充和完善《公約》中關于該制度的原則性規定，使其充分發揮解決國家間海洋爭端的作用。

（一）當事國應合作推動調解程序順利進行

強制調解雖名為強制，但是本質上仍為調解，當事國對調解程序具有較大的控制權和掌控力。因此，無論在程序開始前、進行中還是程序結束后，尊重、協調并凝聚雙方意愿是確保調解順利進行的關鍵因素和現實基礎，能夠保證最終的調解結果得到雙方的接受和執行。

1.程序開始前

第一，應采取多種措施打消雙方尤其是非啟動方對強制調解程序的疑慮和擔憂，提高其運用該制度解決爭端的積極性和主動性。具體而言，當事國應就既存爭端進行充分磋商，廓清爭端的具體范圍，明確雙方爭議焦點，并確定提交調解的爭端事項。^［36］在一方提出強制調解的通知和主張時，充分磋商有助于該方謹慎評估委員會管轄權的確定以及對方在調解過程中的配合程度，從而確立合理預期，從源頭上避免出現一方不接受調解的情形，提高調解的有效性和成功率。此外，當事國應采取多種調解前措施，致力于增進雙方政治互信，確保調解在和諧、友好、合作和非對抗的氛圍下順利開展，從而更可能針對爭端事項達成妥協。即使調解最終并未成功，雙方在調解過程中表現出的誠意也將影響下一階段的程序，為徹底解決爭端奠定良好基礎。

第二，在合理期限內，雙方應針對強制調解的具體規則和程序達成一致。詳盡、明確、具體且切實可行的調解規則和程序將從實體和程序兩方面保證調解結果的合法性、公平性和公正性，這是調解順利推進的最重要保障。對此，雙方應在調解員的指定、委員會的工作方式及其職權、調解事項、調解程序及其保密性、最終調解報告的內容、調解時限及終止、調解失敗后如何處理等關鍵事項上取得共識，并將之體現在具有實操性的調解規則和程序規定中。尤其是在調解失敗后的具體安排上，雙方應明確達成共識：或維持原狀，避免失敗的調解結果使矛盾升級；或重啟雙邊談判，在調解結果的基礎上進一步探索解決爭端的可行路徑；或提交司法或仲裁程序，以徹底解決爭端。

2.程序進行中

相較于訴訟或仲裁，強制調解更具靈活性，無論是對程序的掌控，還是對調解結果的采納，當事國均有較大的自主選擇權。盡管該程序的啟動門檻和成本相對較低，但在程序啟動直至結束的過程中，當事國仍將面臨大量的人力、物力和財力的消耗。因此，為避免強制調解的靈活性導致當事國由于無法解決爭端的核心問題而致使程序被迫終止，或委員會提交的調解報告無法取得當事國的認可而使之前的努力最終歸于失敗，一旦進入調解程序，當事國就應以解決爭端為目標和導向，秉承善意原則，以最大的誠意積極參與程序，不得從事破壞調解的活動，或單方退出調解程序使調解陷入僵局而無法推進。

其次，調解應圍繞雙方爭端的核心問題展開，不斷凝練爭議焦點，力圖爭端雙方在委員會的協助下順利完成調解程序。面對涉及雙方核心利益的爭端，當事國應與委員會通力合作，盡最大努力尋找雙方的利益交匯點，不斷擴大共識，減少矛盾和沖突，按照調解規則擴展雙方的利益交匯點和共識。對此，當事國應全盤綜合考量法律、政治、經濟、外交和國際政治背景等多種因素，力求在最大程度上、最大范圍內尋找雙方的共同利益，提高對方進行妥協的意愿，以達成令雙方均滿意的結果。

（二）委員會應明確自身定位及職權范圍

為實現調解程序的順利推進并達到徹底解決爭端的目的，委員會需要與當事國通力合作，推動爭端雙方積極、有效地參與調解程序，合理合法、公平公允、靈活機變地解決爭端。

1.避免解釋和適用法律產生后續的不利影響

無論是確立管轄權，還是在調解報告中闡釋理由，委員會將不可避免地對相關法律進行解釋和適用。然而委員會既非司法機構，也非仲裁機構，為避免對后續程序產生不利影響，也為打消當事國對委員會過早、過多承擔“準司法”職能的擔憂和顧慮，委員會應對法律的解釋和適用持相當謹慎的態度。第一，委員會應將調解報告解釋和適用的法律嚴格限制在爭端所涉及的法律范圍內，避免對無關的法律進行闡釋。第二，盡管委員會應保持獨立，中立地對法律加以解釋和適用，但也應援引并參考國際司法和仲裁機構的類似判例，以增強調解報告的權威性和說服力，提升各方的接受程度。第三，事實上，爭端的產生可能正是由于當事國在相關法律的解釋和適用問題上存在分歧。委員會即使再行解釋和適用法律，也極有可能由于當事國一方不接受報告中的闡釋和說理而導致調解失敗。為解決爭端，在解釋和適用法律時，委員會可在充分考慮各方利益和可接受程度的基礎上，靈活地納入其他考量因素（如經濟、地理等因素），以尋求更多的利益共同點，從而促進爭端雙方共識的達成。^［13］然而，委員會此舉實屬為避免調解陷入僵局的無奈之舉，這種靈活性的解釋也僅針對于為解決爭端而應適用的法律規則，并不涉及無關的法律規則。這就要求委員會首先要精準識別爭端的本質問題和癥結所在，以及各方的核心利益訴求，由此框定爭端焦點與核心，以確定需要解釋和適用的具體規則，避免其職權范圍的不當擴大。

2.綜合考量和靈活運用各種因素以解決爭端

委員會在調解中要處理好適用法律與加入其他考量因素之間的關系。^{［6］（P185-186）}一方面，調解過程無法完全剝離法律因素，如調解員的指定、管轄權的確定、調解程序的運行等仍必須在《公約》框架下展開，以確保調解程序在合法的基礎上運行。另一方面，如前文所述，在某些情形下，適用法律甚至會取得適得其反的效果，增加調解的難度和復雜性；在雙方均可接受的范圍內，適度納入其他考量因素，可使雙方更容易接受調解結果。因此，委員會要在這兩者之間取得平衡，在確保程序運行合法性的基礎上，綜合考量各種因素，促使雙方在爭議事項上達成合意。

3.通過正式和非正式磋商彌合雙方利益分歧

相較于仲裁庭或法院，委員會有著更廣泛的發揮空間，既可以按照調解程序進行常規的調解，也可以通過與雙方開展各種正式和非正式磋商和交流，對雙方立場和主張形成更全面、深入和廣泛的認知和理解，以更好地彌合雙方利益分歧，協助雙方尋求更多的利益交匯點以達成妥協。

（三）避免失敗的調解結果產生不利影響

如果調解成功，當事國可在調解報告提出的建議基礎上，通過談判方式達成正式協議，最終解決爭端。而一旦調解失敗，委員會作出的調解報告雖對雙方無法律約束力，但是由于其中包含與爭端事項有關的事實或法律問題的結論（如對所涉事實的查明、對《公約》相關規則的解釋等），不可避免地將會對雙方后續為解決爭端采取的其他措施產生影響。對此，在調解失敗后，雙方均應充分重視調解報告可能產生的消極影響，防止對己方不利的調解報告形成國際輿論和政治壓力，為后續程序設置障礙和阻力。調解失敗后，尤其當調解報告涉及對本國不利的《公約》規則的解釋時，當事國可在各種官方和非官方場合（如聯合國大會、政府間談判、國際會議和論壇等），通過各種方式和渠道重申本國立場和主張，以抵消調解報告對本國產生的可能不良影響。

此外，《公約》并未對調解失敗后解決爭端的方式作出明確規定。比較兩種可行的途徑，雙方應重啟談判以在爭端事項上達成一致。雖然再次達成合意的現實可能性較小，但重啟談判卻是消除調解失敗給雙方帶來嚴重對立和分歧的最有效的方式，而在強制調解失敗后直接將爭端提交強制性程序很可能使雙方的矛盾延續并進一步發展。對此，雙方應盡力回歸談判，以一種雙方均可接受的方式達成談判結果。

六、余論

目前，適用強制調解程序解決的爭端僅存一例，但結果較為成功，展現了該制度在解決國家間海洋爭端實踐中不可忽視的價值和功能。強制調解制度所具有的自身優勢可使其成為當事國解決爭端的備選方式之一，相較于《公約》第15部分確立的產生具有約束力結果的爭端解決機制，強制調解有其優越性，并對前者起到了一定的補充作用。同時，必須對強制調解制度具有的潛在缺陷和局限保持高度重視和警惕，并采取相應的措施加以糾正，力求使該制度在未來解決國家間爭端時發揮更大、更重要的作用。

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The Application， Limitations， and Its Measures of Compulsory Conciliation System in the United Nations Convention on the Law of the Sea

Huang Ying

（School of International Relations， Tianjin Foreign Studies University， Tianjin 300204， China）

Abstract： Compulsory conciliation system is an important part of the dispute settlement mechanism of the United Nations Convention on the Law of the Sea （UNCLOS）， which is only applicable to the settlement of special types of maritime disputes that meet certain conditions. The purpose of establishing the compulsory conciliation system is to coordinate the conflicts and contradictions between the jurisdiction of coastal states and the reasonable use of marine claims of other states， and to maintain the integrity and effectiveness of the dispute settlement mechanism established by the Convention. The compulsory conciliation system has been put into practice and effectively resolved maritime disputes between countries. Although the compulsory conciliation system has its own advantages， it still has many limitations. In order to fully utilize the effectiveness of the compulsory conciliation system， relevant measures should be taken to supplement the principle provisions of UNCLOS to break through the limitations of the system. The concrete measures include cooperation between the parties before and during the conciliation process to promote the smooth progress of the procedure， clear positioning and scope of authority of the committee， and avoiding adverse effects on failed conciliation results.

Key words： UN Convention on the Law of the Sea （UNCLOS）; compulsory conciliation system; conciliation procedures; maritime disputes

責任編輯：王明舜

基金項目：國家社會科學基金重大研究專項“全球海洋治理的國家實踐及其發展態勢研究”（20VHQ005）

作者簡介：黃影（1985- ），女，河北秦皇島人，天津外國語大學國際關系學院副教授，法學博士，主要從事海洋法、國際爭端解決研究。