菲律賓南海政策演變的理論闡釋

摘 要：在中美南海博弈不斷升溫的背景下，厘清菲律賓南海政策演變存在何種運作邏輯成為一個兼具理論和現實意義的問題。在修正新古典現實主義理論的基礎上，以美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢為前置變量，以菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估以及菲律賓獲取美國戰略援助的能力為單元層次自變量，構建解釋菲律賓南海政策演變邏輯的跨層次分析框架。阿基諾三世政府和杜特爾特政府的菲律賓南海政策為這一理論框架提供了經驗層面的證據?；诳鐚哟畏治瞿Ｐ?，預測小馬科斯政府南海政策激進化的風險較高。對此，中國決策者可采取兩種風險防范措施予以應對。

關鍵詞：新古典現實主義理論；菲律賓南海政策；美菲同盟；中菲南海爭端；小馬科斯政府

中圖分類號： D81" 文獻標識碼：A" 文章編號：1672-335X（2025）01-0025-17

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202501003

伴隨著中美南海博弈日益激烈，菲律賓南海政策發生戲劇性波動。具體而言，阿基諾三世時期，菲律賓聯合美國不斷挑戰中國南海主權，還在海牙常設仲裁法院對中國提起仲裁，造成中菲南海爭端問題的復雜性。杜特爾特上臺后，菲律賓南海政策發生大幅轉向，選擇擱置中菲南海爭端問題，積極與中國發展經貿和南海能源開發合作。然而在杜特爾特執政后期，菲律賓南海政策激進化的風險再次上升。其主要表現為，菲律賓在2021年內公開抵制中國漁船和漁民的力度和頻度明顯增強?；诖吮尘?，本文所關注的重點問題主要包括：在中美南海博弈不斷升溫背景下菲律賓南海政策緣何會發生反復波動？是否有某些相對穩定的結構性因素和單元層次因素在其中起作用？這些因素是什么以及它們是如何互動和起作用的？

一、對現有文獻的批判性回顧

關于中美南海博弈不斷升溫背景下菲律賓南海政策演變的邏輯問題，既有研究運用體系、單元以及跨層次等不同的分析路徑提供了豐富的解釋。這些多樣化的研究視角解釋了菲律賓南海政策演變的運作邏輯，也為理解菲律賓南海政策發展提供了豐富的資料。下文對既有文獻作出重新歸類，通過對比討論透視其不足。

（一）對既有文獻的梳理

為了更好地理解既有研究對菲律賓南海政策演變的解釋邏輯，本文將既有關于菲律賓南海政策演變的研究重新歸類為以下六個類別：權力競爭論、實力差距論、經濟依賴論、國內政治驅動論、領導人偏好論以及跨層次因素互動論（如圖1所示）。

一是權力競爭論。權力競爭的視角屬于體系層次分析路徑，強調菲律賓作為弱小國家不可避免會受到中美南海權力競爭格局的影響。這部分學者認為中國崛起及其引發的中美南海權力競爭是菲律賓南海政策的重要影響因素。例如，雷納托認為中美權力競爭是菲律賓南海政策演變的關鍵驅動力。在這種體系壓力下，作為美國堅實盟友的菲律賓選擇與美國共同在南海地區制衡中國，從而導致阿基諾三世政府調整其安全政策，推行南海制華政策。^［1］與之相對的是，馬克·布萊恩·F·馬南坦認為中美權力競爭為菲律賓提供了某種機遇，促使杜特爾特政府大幅修改了阿基諾三世時期的對抗性南海政策，并與中國建立了更強大的關系。^［2］溫斯頓與雷切爾則作出一般性分析，涵蓋前述兩種情況。他們認為，作為弱小國家，身處在中美戰略競爭格局中，菲律賓所擁有的戰略選擇實質上非常有限。為了維護南海利益，菲律賓不得已對華同時采取平衡和接觸政策，導致菲律賓不斷調整其南海政策，選擇以靈活的方式獲取更多回報。^［3］

二是實力差距論。有學者從實力差距的視角認為，中菲實力差距與菲律賓南海政策的演變具有很強的因果關系，這一視角同樣屬于體系層次分析路徑。該視角充分展示了結構現實主義理論的重要觀點，即，國家間能力分布作為體系刺激因素對國家對外政策起著決定性作用。^［4］其中，唐志茂認為，中菲實力差距懸殊促使菲律賓采取雙重手段維護其南海利益，從而導致菲律賓南海政策在綏靖和硬平衡之間變化。^{［5］（P91-115）}還有學者追蹤中菲實力差距的變化情況，對菲律賓南海政策的激進化傾向作出解釋：鞠海龍認為，美國對菲律賓的戰略支持改變了中菲實力差距，從而導致阿基諾三世政府推行激進化南海政策。^［6］

三是經濟依賴論。經濟依賴的視角同樣屬于體系層次分析路徑，但與上述兩種視角強調國家間綜合實力對比不同，該視角重點關注經濟實力的作用力。經濟依賴的視角反映了一種爭議性觀點，即國家間不對稱的經濟相互依賴會產生經濟實力，而這種經濟實力可以轉化為政治影響力，最終導致對外政策跟從。^［7］阿里爾認為，菲律賓在經濟上高度依賴中國，在某種程度上導致中國擁有能夠對菲律賓對外政策施加影響的經濟實力。^［8］基于此，一些學者將這種思路應用于菲律賓南海政策研究。例如，馬杜認為中菲間不對稱的經濟依賴關系對菲律賓南海政策施加重要作用力。這直接表現在，中國對菲實施有效的經濟制裁，迫使菲律賓在南海爭端上作出政治讓步。^［9］相應地，理查德認為中菲經濟關系的衰落削弱了中國在菲的經濟影響力，從而導致阿基諾三世政府推行對抗性南海政策。^［10］

四是國內政治驅動論。這種視角屬于單元層次分析路徑。其主要關注與菲律賓國內政治相關的變量，并認為這些單元層次變量對菲律賓南海政策的演變具有很強的影響力。例如，布倫達·塔恩認為，菲律賓南海政策的演變在很大程度上是由于菲律賓總統、官僚和軍事機構之間的角色爭奪。塔恩運用這一角色爭論理論解釋杜特爾特政府將強硬的南海政策轉變為溫和的南海政策的動因。^［11］楊超則著重分析菲律賓政治利益集團，包括總統/內閣、立法機構/司法部門/軍界、經濟精英/知識精英/媒體、民眾等四個層次主體對南海問題的共識和分歧，在此基礎上研究菲律賓南海政策演變的原因。^［12］艾琳發現菲律賓領導層換屆、不斷發展的反華民族主義和羞恥感文化是菲律賓南海政策形成和演變的三大國內驅動力。^［13］此外，還有部分學者根據一些特殊的菲律賓國內政治因素對南海政策的演變邏輯作出分析，如菲總統與國內民族主義和國內政治機構（尤其是司法機構）之間的政治博弈，菲律賓對外國支持的高度依賴和國內治理機構的脆弱性等。^［14］

五是領導人偏好論。該視角強調菲律賓總統具有強大的權力制定菲律賓南海政策，其偏好是菲律賓南海政策演變的重要影響因素，同樣屬于單元層次解釋路徑。理查德認為，菲領導人的不同政策偏好是菲律賓南海政策演變的主要驅動力：阿羅約政府偏好大國平衡政策，因而選擇在南海問題上與中國開展合作；阿基諾三世政府偏好對華制衡政策，因而大幅調整前任的南海政策，選擇聯合美國在南海問題上高調挑戰中國；杜特爾特政府追求獨立自主政策，因而再次大幅扭轉前任的南海政策，選擇在南海問題層面與中國開展合作，逐步脫離美國遏制中國的戰略軌道。^［15］還有一些學者基于菲總統的認知偏好研究菲律賓南海政策演變的動因?？驳纤沟葘W者認為，菲總統對國家利益的認知偏好是菲南海政策演變的關鍵動因：阿基諾三世政府強調國家利益中的安全利益，導致菲律賓加強美菲同盟關系，并在南海問題上挑戰中國；杜特爾特政府則強調國家利益中的政治與經濟利益，導致菲律賓選擇與美國保持一定的距離，并在南海問題上與中國發展合作關系。^［16］

六是跨層次因素互動論。這一視角強調結合體系層次與單元層次因素更系統地對菲律賓南海政策的演變邏輯作出解釋。例如，陳靜雯和齊為群從雙重博弈的視角出發，將中美運用博弈籌碼與菲律賓互動的結果作為體系刺激因素，以總統為首的統治集團與菲反對派精英和社會大眾的政治博弈作為單元層次自變量，認為二者共同對菲律賓南海政策的演變施加重要作用力，最終導致杜特爾特政府扭轉阿基諾三世時期的激進型南海政策。^［17］相似地，仇振武和劉金源也從雙重博弈的視角研究菲律賓南海政策演變的動因。他們將中菲實力差距懸殊作為體系壓力，以杜特爾特政府優先處理國內問題的政治偏好作為單元層次自變量，認為二者共同導致菲律賓南海政策從激進對抗向溫和務實轉變。^［18］更具代表性的是，林恩在新古典現實主義理論的指導下，選擇中菲實力差距懸殊作為體系刺激因素，以國內主要行為體（如總統、官僚機構和利益集團）之間的博弈作為單元層次自變量，進一步指出二者間互動是菲律賓南海政策演變的重要驅動力。^{［19］（P57）}

（二）反思：既有文獻的不足

盡管既有研究已經為我們提供了豐富的解釋，但卻存在不同程度的理論不足。第一，權力競爭論、實力差距論、經濟依賴論、國內政治驅動論以及領導人偏好論陷入單一歸因的窘境。正如跨層次因素互動論所指出的，體系層次因素和單位層次因素都是菲律賓南海政策演變的重要驅動力。第二，跨層次因素互動論雖然避免了單一變量解釋的問題，但大多數相關研究忽視了體系層次因素和單元層次因素間可能存在的邏輯聯系。由于缺乏理論指引，大多數相關研究難以理清跨層次變量間的邏輯聯系?？赡軙е聝煞N局限性：其一，可能對菲律賓南海政策的演變邏輯作出似是而非的分析；其二，無法對菲律賓南海政策的未來演變方向作出更精確的預測。第三，既有研究不重視對菲律賓南海政策進行概念化和操作化，這不利于觀察菲律賓南海政策演變的的具體細節，也無法精準地研究自變量對菲律賓南海政策演變施加作用力的方式。此外，現有文獻還忽視了“身份”的影響力，溫特認為國家行為或國際體系的改變根源在于國家身份的發展、維持或轉變。這對尋找更準確的自變量形成阻礙作用。^{［20］（P38-39）}根據現實政治，美國盟友的身份是菲律賓的關鍵特性，這無疑會對菲律賓對外政策，尤其是其安全政策形成重要作用力。

鑒于此，本文立足于“菲律賓是美國的盟友”的前提，擬選取一個合適的理論解決現有研究的理論不足問題，并在此基礎上構建跨層次分析框架，結合體系層次和單元層次因素更有效地研究中美南海博弈不斷升溫背景下菲律賓南海政策演變的邏輯。

二、菲律賓南海政策演變的邏輯：一個跨層次分析框架

為避免研究陷入單一歸因的窘境，本文試圖在修正新古典現實主義理論的基礎上構建一個新的跨層次分析框架，結合體系層次因素和單元層次因素，更有效地研究中美南海博弈不斷升溫背景下菲律賓南海政策演變的邏輯。

（一）新古典現實主義理論的修正和拓展

新古典現實主義認為，僅強調國家間力量對比的體系層次變量或僅強調國內因素的單元層次變量，都不能有效解釋國家對外行為及其變化。在新古典現實主義理論中，羅斯·基甸的理論為本研究選取單元層次變量提供了指導?；檎J為“國家決策者的看法”（the perception of decision makers）以及“國家提取和動員能力”（state extractive and mobilization capacity）是承接體系壓力的關鍵干預變量，對國家對外行為產生重要作用力。^［21］具體而言，國家間權力分配所形成的體系壓力只能通過影響國家決策者的政策決定，進而對國家對外行為形成作用力。進一步，基甸指出國家領導人可能無法輕易獲取國家的全部物質權力資源，僅引入“國家決策者的認知”作為國內干預變量是不充分的。因此，研究者還應該考慮“國家提取和動員能力”的作用力，以此更系統地研究國家對外行為的邏輯。

然而，直接運用基甸的理論解釋菲律賓南海政策演變的邏輯存在問題。主要原因在于，“國家提取和動員能力”作為關鍵干預變量的前提條件是國家領導人無法輕易獲得國家的全部物質權力資源。與此相對的是，菲律賓決策制定者在提取和動用國家資源層面具有絕對優勢。為此，需要對“國家提取和動員能力”作出符合現實政治的修正?？紤]到菲律賓能夠在中菲實力差距懸殊的情況下推行極具挑戰性的南海政策，本文認為，存在與美菲同盟具有莫大關聯性的單元層次自變量驅動著菲律賓南海政策的演變。對此，本文認為“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”對菲律賓南海政策選擇施加更為關鍵的作用力。

此外，考慮到中國加速崛起帶來的體系壓力，本文將“美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢”作為體系層次自變量，并將其設置為前置變量。結合現實政治和研究需求，本文擬選取“菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估”作為影響菲律賓南海政策選擇的單元層次第一自變量，選取“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”作為影響菲律賓南海政策的單元層次第二自變量，并將菲律賓南海政策作為因變量，下文對各個自變量進行詳細的概念化與操作化。

（二）核心變量的概念化與操作化

1.前置變量

在對“美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢”進行概念化和操作化之前，需要作兩個方面的說明：一是美菲同盟與中國海洋實力對比態勢須具備長期性、持續性特征，才能作為體系刺激因素發揮作用；二是考慮到菲律賓海洋實力薄弱，本文將通過衡量“美中海洋實力差距”判斷美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢。另外，考慮到一國海洋實力在大多數情況下被定義為海洋區域內的軍事實力赫德利·布爾認為，海洋實力在大多數情況下被定義為海洋區域內的軍事實力，包括海洋表面上下，并涉及海洋上方的空中軍事實力。同樣地，美國海軍戰略家馬漢也強調海洋軍事實力，認為海洋實力是通過運用各種優越的海洋武裝力量實現對海洋的控制。因此，海軍武裝力量是一國海洋軍事實力的重要組成部分，是一國獲取海洋控制權的重要戰略工具。^{［22］［23］（P207-228）}，本文擬將以一國的海洋武裝力量這一主要方面來衡量一國的海洋實力。一國的海洋武裝力量，主要包括海軍和海軍艦隊兩個方面。其中，海軍艦隊主要有潛艇、航空母艦、巡洋艦以及驅逐艦四種類型，都是海洋軍事實力的重要組成部分。^［24］

結合現實政治，美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢包括兩種情況：一是在美中海洋軍事實力差距長期處于不斷縮小的狀態下，美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢朝著不利于菲律賓的方向發展；二是在美中海洋軍事實力差距長期處于不斷擴大的狀態下，美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢朝著有利于菲律賓的方向發展。

2.單元層次第一和第二自變量

本文選取“菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估”為單元層次第一自變量，承接著前置變量“美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢”的體系刺激作用。結合國際現實，本文認為，“菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估”包括兩種情況：一是菲律賓國家決策者判斷南海安全局勢處于平穩狀態；二是菲律賓決策制定者判斷南海安全局勢處于緊張狀態。另外，文章擬梳理與分析菲國家決策者重要講話和聲明、菲政策報告以及菲內外行為，以此判斷菲國家決策者對南海安全局勢的評估結果。

相對而言，對“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”進行概念化與操作化則更為復雜，還應先討論中國因素對該變量的影響力。中國在經濟和軍事領域對菲律賓形成不同程度的外部壓力，無疑對菲律賓對外行為形成不可忽視的作用力：其一，中菲軍事實力差距懸殊對菲律賓形成巨大的軍事壓力；其二，中菲不對稱經濟依賴關系對菲律賓形成強大的經濟和政治壓力。因此，菲律賓獲取美國戰略援助必然以改變中菲軍事實力差距、中菲不對稱經濟依賴關系為戰略目標，這一思路為“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”的操作化提供了實現路徑。

根據現實政治，本文認為菲律賓獲取的美國戰略援助包括三種類型：經濟援助、軍事援助以及經濟和軍事相結合的戰略援助。其中，經濟援助主要包括美國向菲律賓提供的替代性經濟資源和優惠；軍事援助主要包括美國對菲的安保承諾以及具體的軍事援助行動。美國對菲的安保承諾應是更有效的軍事援助，其決定著菲律賓能否獲得足夠的美國軍事援助。結合前述標準，本文將“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”做如下操作，主要包括四種情況：一是菲律賓獲取美國戰略援助的能力較弱，即菲律賓無法獲得足夠的美國經濟援助和軍事援助；二是菲律賓能獲取美國戰略援助的能力較強，即菲律賓獲得足夠的美國經濟援助；三是菲律賓獲取美國戰略援助的能力強，即菲律賓獲得足夠的美國軍事援助；四是菲律賓獲取美國戰略援助的能力很強，即菲律賓獲得足夠的美國經濟援助和軍事援助。

（三）跨層次分析框架的構建

菲律賓南海政策是因變量，承受著前置變量——“美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢”，與單元層次自變量——“菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估”以及“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”的作用力。菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估對菲律賓南海政策選擇起著塑造作用，而菲律賓獲取美國戰略援助的能力則對菲律賓南海政策選擇形成正向或反向作用，也可能存在作用不明顯的情況，進而影響菲律賓南海政策的演變發展。

關于菲律賓南海政策選擇，本文認為主要包括以下四種類型：一是合作型南海政策，即與中國共同開發南海資源，且不尋求與美國加強海洋軍事合作以制衡中國；二是務實型南海政策，即擱置中菲南海爭議，與中國共同開發南海資源的同時，逐步與美國加強海洋軍事合作以制衡中國；三是激進型南海政策，即公開否認中國南海領土主權的同時，進一步與美國加強海洋軍事合作以遏制中國，并對華發動低烈度的海洋軍事挑戰；四是對抗型南海政策，即公開否認中國南海領土主權的同時，聯合美國對華發動高烈度的海洋軍事挑戰或戰爭以奪取更多的南海領土。

經過上述操作，本文提出菲律賓南海政策演變的五種情境（詳情如表1所示）：第一，當美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢朝著有利于菲律賓的方向發展，并且菲律賓國家決策者判斷南海安全局勢處于平穩狀態時，不管菲律賓獲取美國戰略援助的能力較弱或較強，菲律賓都會對華推行合作型南海政策。第二，當美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢朝著不利于菲律賓的方向發展，并且菲律賓國家決策者判斷南海安全局勢處于緊張狀態時，不論菲律賓獲取美國戰略援助的能力較弱或較強，菲律賓都會對華推行務實型南海政策；若菲律賓獲取美國戰略援助的能力強，菲律賓會對華推行激進型南海政策；若菲律賓具備獲取美國戰略援助的能力很強，菲律賓會對華推行對抗型南海政策。

在此基礎上，本文試圖構建新的跨層次分析框架（如圖2）。該框架的運作邏輯如下：美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢作為前置變量，影響著菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估，進而對菲律賓南海政策選擇起著塑造作用。而菲律賓獲取美國戰略援助的能力強弱則對菲律賓南海政策選擇形成正向或反向作用，也可能存在作用不明顯的情況，二者的互動影響著菲律賓南海政策的演變發展。

三、實證研究

為驗證本文理論模型及其因果機制的有效性，援引阿基諾三世和杜特爾特兩屆政府的南海政策作為實證檢驗。另外，在驗證本文的跨層次分析框架的有效性之前，首先對美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢作集中分析，以此廓清“美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢”這一前置變量對菲律賓南海政策的影響情況。在此基礎上，本文重點關注“菲律賓國家決策者對南海安全局勢的評估”以及“菲律賓獲取美國戰略援助的能力”兩大單元層次自變量對菲律賓南海政策的影響，以此更好地結合體系層次和單元層次因素理解菲律賓南海政策的演變邏輯。

（一）美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢：加速朝著不利于菲律賓的方向發展

多年來，美國海洋實力雖然仍位列世界首位，但處于絕對萎縮狀態。亨利·亨德克斯認為，美國要重新建立海洋霸權，必須每年投入2400億元左右的財政資金打造一支昂貴的海軍艦隊。^{［25］（P1-146）}但近二十年來，美國對海軍建設的財政投入卻始終沒有超過2000億美元（如圖3）。目前看來，美國海軍在艦隊規模、艦隊組成、基于海岸的基礎設施等方面都存在明顯的不足。長期以往，美國海洋實力將難以有效支撐其開展大國競爭。

反觀中國，中國海洋實力在過去30多年間不斷增強。從航空母艦到輕型護衛艦，中國軍艦在數量上得到了很大的擴充。值得關注的是，自2010年以來，中美海洋實力差距處于加速縮小的狀態。這主要表現在：中國的潛艇數量在2010年已經與美國持平；中國分別在2012年、2019年、2020年以及2022年建造了航空母艦和巡航艦；中國決策者還計劃在2035年之前建造6艘航母并發展一種新型艦載戰斗機，尋求自身海洋軍事實力的大幅提升。中國海洋實力加速增強的結果是，中國的軍事影響力已經外溢至南海地區，正不斷動搖美國在該地區的軍事主導地位。菲律賓大使羅馬納認為，南海地區的力量平衡近幾年來發生了顯著變化，表現為過去由美國第7艦隊主導南海秩序，而現在中國海軍已經對美國的主導地位形成強大的挑戰。^［26］

基于此，可以判斷美中海洋實力差距長期處于不斷縮小的狀態，并且自2010年以來中美海洋實力差距呈現加速縮小的趨勢。這意味著，在中美南海博弈不斷升溫的背景下，美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展。在這種體系壓力下，菲律賓國家決策者會形成對南海安全局勢的評估，這一評估將對菲律賓南海政策選擇形成塑造作用。與此同時，菲律賓獲取美國戰略援助的能力也會對菲律賓南海政策形成重要的作用力。下文將援引阿基諾三世和杜特爾特時期的南海政策選擇作為主要的實證案例，驗證前述跨層次分析框架的有效性。與此同時，基于本文的跨層次分析框架，下文還將對小馬科斯政府南海政策及其演變發展作詳細分析和預測。

（二）阿基諾三世政府時期

1.阿基諾三世政府評估南海安全局勢處于緊張狀態

阿基諾三世政府曾多次發表重要政策講話和聲明，稱菲律賓警惕中國南海維權行動。阿基諾三世還將中國比作納粹德國，呼吁其他東南亞國家領導人正視中國對南海地區所構成的“安全威脅”。^［27］菲律賓國防部發言人彼得·保羅·加爾韋茲也曾表示菲軍方關注到了中國在南海地區的填海工程，并認為中國對南海地區的安全與穩定構成嚴重威脅。^［28］菲外交部長德爾羅薩里奧甚至發表了“菲律賓已經用盡了與中國和平解決南海問題的所有政治和外交途徑”的言論。^［29］

面對中國的南海維權行動，阿基諾三世時期的菲國防類報告開始強調“南海制華”的緊迫性?！?011年菲律賓國家安全政策：維護民主果實》指出，中國在國際社會的強大影響力，很可能導致南海爭端問題的解決有利于中國……中國在南海地區開展活躍的軍事行動，將導致中菲陷入沖突困境。^［30］菲國家防務部門發布的《改革國防部以有效地應付21世紀的國防和安全挑戰》指出，國防部改革的首要戰略目標在于應對“西菲律賓?！钡牡貐^環境變化，尤其是爭端國的行為，以此保護國家領土和海洋利益。^［31］《菲律賓武裝部隊現代化法案》指出，菲律賓正在發展和提高菲律賓武裝部隊的能力。^［32］

為了在南海地區制衡中國，阿基諾三世政府尋求大力擴充軍備并強化菲日防務合作。阿基諾三世時期，菲律賓致力于建立國家軍火庫，推進“菲武裝力量長期性實力發展計劃”，以此提升海洋軍事實力。2011年3月，菲軍方宣布將投入183億美元用于防衛“南沙群島”。^［33］2013年5月，阿基諾三世政府推進一項價值750億比索、旨在優先提升菲律賓海軍實力的軍事升級計劃。^［34］阿基諾三世還承諾在2017年之前投入839億比索用于推進軍事現代化項目。^［35］在強大的軍費支持下，阿基諾三世政府不斷推進新的軍事采購計劃，購入輕型戰斗機、運輸機、輕型攻擊直升機、軍用卡車等重型軍事武器。此外，阿基諾三世政府尤其重視強化與日本的戰略安全合作，以此增強其外部制衡中國的軍事實力。在這種背景下，菲日海洋軍事合作不斷升溫。除了加強開展聯合軍演和軍艦訪問活動以外，阿基諾三世還對外宣布菲律賓已經允許日本軍機和海軍艦隊使用菲軍事基地，為日本軍隊提供后勤服務，拉攏日本深度參與南海爭端問題。^［36］

基于此可以判斷，在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的狀態下，阿基諾三世政府評估南海安全局勢處于緊張狀態。

2.阿基諾三世政府獲取美國戰略援助的能力由較強向強演變

第一，在經濟援助層面，在阿基諾三世執政初期菲律賓獲得了足夠的美國經濟援助，但在阿基諾三世執政中后期則出現相反情況。根據世界銀行的統計數據顯示，菲律賓在機電產品領域尤其依賴于世界貿易，具有高度的經濟脆弱性。其中，在機電產品的出口領域，美菲貿易關系的緊密程度相對于中菲而言更高。但在該產品的進口領域，美菲貿易關系的緊密程度在2013年至2016年期間則比不上中菲。因此，阿基諾三世執政中后期（2013—2016年），菲律賓對中國的經濟依賴度持續增強。再加上在阿基諾三世時期美國對菲的經濟援助金額呈現下降的趨勢（如圖4），菲律賓難以降低對華經濟依賴?；诖丝梢耘袛?，在阿基諾三世執政初期，菲律賓能夠獲得足夠的美國經濟援助用以彌補中菲經濟關系破裂的經濟損失，但在阿基諾三世執政中后期則呈現相反情況。

第二，在軍事援助層面，菲律賓在阿基諾三世執政初期無法獲得足夠的美國軍事援助，但在阿基諾三世執政中后期則出現相反狀況。自2001年美菲積極開展反恐合作以來，美國積極向菲律賓提供軍事援助，包括軍事設備和軍事技術。2012年，美國不僅協助菲律賓發展海岸監視系統，還加強美國軍隊在菲律賓的前沿軍事存在。2014年，美國向菲律賓提供了兩艘軍艦，還從全球安全應急基金（GSCF）中提取4000萬美元用于提高菲律賓軍事技術，培訓菲律賓軍隊等。^［37］除此以外，美國在2010年至2016年期間還大幅增加對菲軍事援助額，至2016年已超過15億美元（如圖5所示），以此大力協助菲律賓建設和增強海洋實力。

但最根本的是，美國在2010年至2011年期間不愿明確《美菲共同防御條約》的適用范圍，美菲軍事關系始終無法得到實質性升華。這直接導致菲律賓在阿基諾三世執政初期無法獲得足夠的美國軍事援助，難以改變中菲軍事實力差距懸殊的長期狀態。然而自2012年起，美國逐步明確《美菲共同防御條約》的適用范圍。在2012年中菲黃巖島對峙事件中，奧巴馬堅稱美國會基于《美菲共同防御條約》對菲律賓履行安保責任，在中菲軍事對峙中保衛菲律賓。^［38］2014年4月，美國還與菲律賓簽署了新的、旨在協助菲律賓應對海洋威脅以及維護菲律賓海洋安全的防務合作協議——《美菲加強防務合作條約》。奧巴馬還對外稱，該協議凸顯美國捍衛菲律賓的“堅定”承諾。^［39］同年8月，弗里林海森、格蘭杰、卡爾弗特和莫蘭等美國國會議員強調《美菲共同防御條約》的重要性，并重申奧巴馬政府捍衛菲律賓的安保承諾。^［40］2015年11月，奧巴馬在馬尼拉港發表講話稱，美國承諾堅定保護正在與中國陷入激烈領土爭端的長期盟友菲律賓。2016年4月，美國國防部長阿什頓·卡特和其他美國參議員還不斷呼吁美國采取更多實際行動顯示美國對菲的安保承諾。^［41］

基于此可以判斷，在阿基諾三世執政中后期，美菲戰略防務合作已經有了突破性進展。美國向菲律賓傳達“堅定”安保承諾的頻度、力度和廣度明顯升級，且維持在高水平，促使菲律賓在阿基諾三世執政中后期獲得足夠的美國軍事援助。

3.阿基諾三世政府推行以激進型為主要特征的南海政策

在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的狀態下，阿基諾三世政府評估南海安全局勢處于緊張狀態。由于阿基諾三世政府獲取美國戰略援助的能力由較強向強轉變，最終導致菲律賓南海政策從務實型演變為激進型（如圖6）。

具體而言，阿基諾三世上臺執政初期，菲律賓雖然繼續強化與美國的海洋軍事合作，但選擇擱置中菲南海爭議，尋求與中國共同開發南海資源。2011年8月，阿基諾三世總統訪華，向中國承諾采取和平手段解決南海爭端問題，并與中國共同探討南海資源共同開放的問題。然而，在阿基諾三世執政一年后，菲律賓多次公開否認中國在南海的領土主權與海洋權利，還單方面提出強制仲裁請求。與此同時，阿基諾三世政府大力強化與美國海洋軍事合作，提高菲律賓制衡中國的海洋軍事實力。2014年4月，菲律賓還與美國簽署了新的防務合作條約——《美菲加強防務合作條約》（EDCA），正式允許美國大幅增加在菲軍事存在，美菲同盟關系加速升溫。除此以外，菲律賓還在南海地區對中國發動了低烈度的軍事挑戰。其中，較具代表性的是2012年中菲黃巖島對峙事件。這場軍事對峙事件持續了近兩個月。

（三）杜特爾特政府時期

1.杜特爾特政府評估南海安全局勢處于緊張狀態

杜特爾特政府曾多次發表極具挑戰性的政策講話和聲明，稱菲律賓將采取強硬行動維護其南海利益。在競選期間，杜特爾特就公開承諾將乘摩托艇前往與中國有爭議的島嶼，在島上插上菲律賓國旗。^［42］執政后，杜特爾特曾多次表示中國在黃巖島開展島礁建設是不可接受的，還警告中國若不退出中業島，菲律賓將派遣軍隊執行“自殺任務”。^［43］菲外交部長艾倫·彼得·卡耶塔諾也曾對外宣稱：“中國在黃巖島的島礁建設是菲律賓的一條紅線，若中國獨自開采南海自然資源，菲律賓就會向中國開戰?！?sup>［^44］

面對中國在南海地區不斷增長的影響力，杜特爾特時期的菲國防類報告凸顯對中國南海維權行動的強烈擔憂，并強調加快實現菲律賓海軍現代化的必要性?！?018年菲律賓國家安全戰略報告》指出，中國正在南海地區開展“激進的”維權行動，引發了菲律賓乃至所有東盟國家對南海安全局勢的長期性戰略擔憂。^［45］《菲律賓國家安全政策（2017—2022）》顯示，杜特爾特政府認為中菲南海爭端是對菲律賓領土和主權完整的首要安全挑戰……南海安全面臨復雜而脆弱的局面。^［46］《菲律賓海軍2020年戰略航行計劃》指出，南海地區處于“中國正改變地區秩序”的緊急狀態，菲律賓尋求加快實現海軍現代化計劃，促使菲海軍在2020年成為一支強大而可信的海軍，能夠在國家邊界和專屬經濟區范圍內保衛菲律賓的海洋利益。^［47］

為了應對中國堅定的南海維權行動，杜特爾特政府繼續擴充軍備和強化日菲防務合作。杜特爾特政府雖然以溫和立場與中國開展關于南海問題的政治磋商，但另一方面卻大力投資建設海軍、空軍，尋求大幅增強自身海洋軍事實力，甚至還激進地在南中國海地區部署軍隊。此外，杜特爾特政府同樣重視強化與日本的戰略安全合作，繼續增強其外部制衡中國的海洋軍事實力。自2016年2月底簽署《日本與菲律賓政府關于防衛裝備及技術轉移的協定》以來，菲日強化戰略合作以制衡中國又向前邁進一大步。近幾年間，日本不間斷地向菲律賓提供各種海洋軍備，與菲律賓加強海洋防務合作和軍事演習，致力于協助菲律賓提高海洋軍事實力。

基于此可以判斷，在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的狀態下，杜特爾特政府評估南海安全局勢處于緊張狀態。

2.杜特爾特政府獲取美國戰略援助的能力較弱

第一，杜特爾特政府無法獲得足夠的美國經濟援助。杜特爾特執政期間，菲律賓在關鍵的機電產品貿易領域呈現高度依賴中國的趨勢。根據世界銀行的相關統計數據顯示，在機電產品貿易領域，中國近幾年位列菲律賓對外進口和出口國家中的首位。雖然美國對菲的經濟援助額在2018年后總體呈現大幅上升的趨勢（如圖7），在某種程度上有助于提高菲律賓經濟發展能力和降低菲律賓對華經貿依賴度。但在短期之內，尚沒有國家可以在關鍵的機電產品領域取代中國在菲律賓的經濟地位?；诖丝膳袛啵诙盘貭柼貢r期，菲律賓無法獲得足夠的美國經濟援助。

第二，杜特爾特政府無法獲得足夠的美國軍事援助。特朗普執政時期，美國向菲律賓提供軍費援助和軍事武器的意愿不高。直到杜特爾特上任后的第二年，美國才向菲律賓提供全新的軍事武器（數百只機槍、手槍和榴彈發射器等），但這些武器的殺傷力較低。^［48］對此，杜特爾特不僅抱怨美國將菲律賓視為二手武器的接收者，還表示不會再向美國購買軍事武器。^［49］拜登上臺后，杜特爾特政府獲取美國軍事援助的資金甚至出現大幅減少的情況（如圖8）。杜特爾特政府的高級發言人哈里·羅克曾在例行記者會上稱，美國向菲律賓提供的軍費援助，與其他亞洲國家相比，相當于零錢。^［50］

但嚴重阻礙杜特爾特政府獲取足夠美國軍事援助的是，美國始終無法給予菲律賓明確的安保承諾。特朗普執政時期，美菲間沒有擬定新的防務合作協議，《美菲共同防御條約》也未產生實質性的突破。對美菲安全關系的深化發展更不利的是，一些基礎性防務合作協議，如《美菲部隊訪問協議》（VFA）和《美菲加強防御合作協議》（EDCA）還面臨終止或陷入形同虛設的困境。拜登上臺后，美國尋求修復和強化美菲同盟關系，并明確對菲的安保承諾。2021年1月底，美國新任國務卿布林肯在電話中對菲律賓外長洛欽表示，美國不承認中國在南海地區的領土主權，將致力于保護菲律賓。^［51］2021年7月，布林肯還對外宣稱：“若菲律賓船只或飛機在南海地區遭受到攻擊，美國將給予菲律賓軍事援助。”^［52］盡管如此，在杜特爾特時期，美菲防務合作始終無法達到阿基諾三世時期的高度，美菲同盟關系很大程度上處于修復和維持階段。由此可以判斷，在杜特爾特時期，美國無法給予菲律賓足夠的軍事援助，菲律賓挑戰中國南海利益的海洋實力基礎實際上非常脆弱。

3.杜特爾特政府推行務實型南海政策

在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的狀態下，杜特爾特政府評估南海安全局勢處于緊張狀態。由于杜特爾特在任期間獲取美國戰略援助的能力較弱，最終導致其大幅扭轉阿基諾三世時期激進型南海政策，轉而推行務實型南海政策（如圖9所示）。

具體而言，杜特爾特總統多次表示將與中國合作解決南海爭端問題，不會因南海爭端問題與中國開戰。^［53］不僅如此，杜特爾特政府還主動提出與中國聯合開發南海資源，并宣布解除對禮樂灘長達6年的石油和天然氣勘探禁令以排除中菲合作的政策障礙。為了進一步推動中菲南海能源合作，杜特爾特政府還積極與中國建立相關的合作和磋商機制。2021年中菲南海爭端再度惡化期間，菲律賓總統府仍堅稱南海爭端不會阻礙中菲在南海地區聯合勘探石油和天然氣的合作計劃。^［54］與此同時，杜特爾特政府繼續與美國加強海洋軍事合作以制衡中國。雖然杜特爾特曾威脅暫停與美國在南海地區開展軍事演習，但美菲聯合軍演從未被終止。相反，美菲聯合軍演的規模和頻率逐年增大，軍演目標的指向性也日益明確。

（四）小馬科斯政府的南海政策及其演變發展

基于本文的跨層次分析框架，同時輔之以阿基諾三世和杜特爾特時期南海政策的案例分析，不難發現，在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的體系壓力作用下，菲律賓國家決策者將南海安全局勢評估為處于緊張狀態。在此前提條件下，菲律賓獲取美國戰略援助的能力將是預測菲律賓南海政策演變發展的重要因素。特別是菲律賓獲取美國軍事援助的能力情況?？梢哉f，美國對菲安全承諾是激進化菲律賓南海政策的重要影響因素。

鑒于此，本文將重點關注美國對菲的安保承諾情況，在此基礎上分析小馬科斯政府的南海政策并預測其演變發展。小馬科斯執政至今，菲律賓獲取美國戰略援助的能力較弱。第一，小馬科斯政府無法獲取足夠的經濟援助。小馬科斯執政以來，中國仍是菲律賓最大的貿易伙伴。根據當地統計機構的數據，2022年中菲雙邊對外商品貿易額達474億美元。^［55］不僅如此，中菲在商業投資方面的關系也非常密切，許多在菲律賓經濟中占主導地位的大型菲律賓商業公司在中國國內都有大量的經濟投資?？梢哉f，盡管中菲存在難以解決的南海領土爭端，兩國的經濟關系依舊呈現強勁發展的態勢。不僅如此，在機電產品領域，中國仍處于菲律賓對外進口和出口國家中的關鍵地位。對此，菲貿易部長阿爾弗雷多·帕斯夸爾表示：“包括電子設備、電子機器在內的幾個行業一直是菲律賓對華出口潛力最大的。”^［56］2023年6月，菲律賓駐華大使弗洛克魯茲還表示：“盡管菲中兩國在其他問題上存在分歧，但兩國之間的經濟關系是非常密切的。”

在這種背景下，美國對菲經濟援助無法減弱菲律賓對華的經濟依賴。雖然美國自2018年以來已經大幅增加對菲經濟援助，但是這種經濟援助的增長動力不足，2020年后再次呈現出某種程度的下降態勢（如圖10）。從長期來看，這不利于減弱菲律賓對華經貿依賴。另外，拜登政府至今尚未恢復對菲律賓的貿易優惠，阻礙了包括電子產品在內的5000多種產品的出口，這將促使菲律賓在關鍵的電子產品產業領域更加依賴對華貿易。

值得關注的是，小馬科斯執政以來，美國整體而言給予菲律賓較多的經濟投資。相對于中國對菲經濟投資而言，菲律賓獲得美國方面的經濟投資是相當可觀的。2023年4月，據菲律賓商務部表示，一些知名的美國公司已經尋求在菲投資，其中6家美國公司在菲律賓有明確的投資計劃。這些美國公司將投入數十億美元的投資資金，并將為菲律賓人民創造數千個就業崗位。^［57］在一定程度上，美國的經濟投資有助于降低菲律賓對華經濟依賴。但需要明確的是，這些經濟投資在短期內還是無法扭轉菲律賓對中國的經濟依賴。

小馬科斯政府無法獲取足夠的美國軍事援助，但這一狀況正在改變。小馬科斯總統上臺后，中菲海洋實力懸殊仍是短期內難以改變的既定事實。小馬科斯政府需要得到大規模的美國軍事援助才有可能形成對中國軍事實力方面的平衡力量。截至目前，拜登政府確實給予了菲律賓一些積極的回應。2022年10月，美國駐菲律賓大使玫琳凱·卡爾森宣稱：“美國已向菲律賓提供1億美元的外國軍事融資，部分供菲律賓軍方按照自己的意愿使用，這作為支持菲律賓提升國防能力和軍事現代化努力的一部分?！?sup>［^58］但事實上，拜登政府似乎不太重視向菲律賓提供足夠的軍事援助。根據圖11所示，美國所給予的軍費援助呈現平穩下降的消極趨勢。在2022年，這些軍費援助資金竟戲劇性減少，創自杜特爾特政府以來的歷史新低。進入2023年，拜登政府向小馬科斯政府提供的軍援資金總額依舊處于下滑趨勢。可以說，美國尚未及時向菲律賓提供足夠的軍費援助，這必將嚴重阻礙小馬科斯政府實現海軍現代化的戰略目標。

在這種背景下，小馬科斯政府作出了更進取的政策舉動，即允許美國再次擴大其在菲律賓的軍事存在，以此換取美國更多的軍事援助。2023年2月，小馬科斯政府正式允許美國擴大在菲軍事存在，增加4個美國可以在菲使用的軍事基地。這幾乎是兩國防務協議中軍事基地數量的兩倍，也是美國30年來首次在菲律賓擁有如此大規模的軍事存在。即便如此，菲律賓仍難以在短時間內改變和抵消中菲海洋實力的巨大差距。進一步，小馬科斯政府若期望在中菲南海沖突中獲勝，關鍵仍在于其能否爭取美國在中菲南海爭端中給予菲律賓明確的安全承諾。

與特朗普執政時期相比，拜登政府對菲律賓的安全保護承諾確實更堅定了。但是，拜登政府公開發表的關于美國對菲安全保證的相關聲明所依據的法律條文實際上比有關媒體所認為的要復雜得多。另一方面，拜登政府也不愿與中國發生軍事沖突。拜登經常性宣稱：“美國不希望與中國開始一場新冷戰?！?sup>［^59］基于此可以判斷，未來一段時間內小馬科斯政府若執意在南海海域挑戰中國，拜登政府未必會作出其所堅稱的“美國對菲律賓提供堅定的安全保護”。

鑒于此，由于小馬科斯政府至今獲取美國戰略援助的能力較弱，既無法獲取足夠的經濟援助彌補中菲經濟關系受損下可能減少的經濟收益，也無法獲取足夠的美國軍事援助改變中菲海洋實力的巨大差距，小馬科斯政府在上任初期會對華推行務實型南海政策——擱置南海爭端，與中國共同開發南海資源的同時，逐步與美國加強海洋軍事合作以制衡中國。然而，伴隨著拜登政府明確化對菲安保承諾的意愿日益強烈，菲律賓獲取美國戰略援助的能力將逐步提高?？梢灶A測，在小馬科斯政府時期，菲律賓務實型南海政策存在演變為激進型南海政策的較高風險。

四、結論

在中美南海博弈不斷升溫背景下菲律賓南海政策存在何種演變邏輯，是本文尋求探討的核心問題。在修正新古典現實主義理論的基礎上，本文構建了解釋菲律賓南海政策演變邏輯的跨層次分析框架。阿基諾三世和杜特爾特時期的菲律賓南海政策，較好地驗證了這一理論框架的有效性。從現實政治來看，在美菲同盟與中國間海洋實力對比態勢加速朝著不利于菲律賓的方向發展的體系壓力作用下，菲國家決策者將評估南海安全局勢處于緊張狀態；在此前提下，本文進一步發現菲律賓獲取美國軍事援助的能力是分析和預測小馬科斯政府南海政策的重要因素?；诶碚撃Ｐ?，本文判斷小馬科斯政府南海政策存在演變為激進型的較高風險，但終會因美國難以給予菲律賓足夠的軍事援助而回落至務實狀態。換句話說，在美國仍拒絕更新美菲防務條約以明確應用于南海爭端問題的現實背景下，菲律賓南海政策在較長時間內將在務實型與激進型之間中不斷演變。

考慮到美國對菲軍事援助（特別是安全承諾）是激進化菲律賓南海政策的重要影響因素，中國決策者可采取以下兩種路徑應對菲律賓南海政策的負面走向：一是積極與美國加強對話磋商，盡力降低中美關系的對抗性。中美關系的緩和在一定程度上能夠降低美國利用菲律賓制衡中國的企圖，從而減弱美國明確對菲安全承諾的意愿；二是強化南海軍事行動以向美國顯示堅定的維權意志，引發美國對卷入高成本南海軍事沖突或戰爭的戰略警惕，進而促使美國降低對菲提供安全保護的意愿以避免輕易被菲律賓牽連進南海沖突當中。

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A Theoretical Interpretation of the Evolution Logic of the Philippines′ South China Sea Policy

——On the Marcos Government′s South China Sea Policy and Its Evolution

Xu Mengying^1，2

（1. School of Marxism， Guangdong University of Finance and Economics， Guangzhou 51000， China;2. Institute for National Security and Development， Guangdong University of Finance and Economics， Guangzhou 51000， China）

Abstract： In the context of the heated game between China and the United States in the South China Sea， clarifying the evolution logic of the Philippine South China Sea policy has become an issue of both theoretical and practical significance. Based on the revision of neoclassical realism， taking sea power situation between U.S.-Philippine alliance and China as a prior variable， and Philippines′ national policymakers′ assessments of the security situation in the South China Sea and the Philippines′ abilities to obtain U.S. strategic assistance as a unit-level independent variable， the paper aims to construct a cross-level analysis framework that can analyze the evolution logic of the Philippines′ South China Sea policy. The Aquino and Duterte governments′ South China Sea policy are taken as cases to test this theoretical framework. On the basis of the theoretical model， the paper predicts that the Marcos government′s South China Sea policy has a greater risk of evolving into a radical type. China′s policymakers can respond with two risk-prevention measures.

Key words： neoclassical realism theory; the Philippines′ South China Sea policy; U.S.-Philippine alliance; the South China Sea disputes between China and the Philippines; Marcos government

責任編輯：高 雪

基金項目：國家社會科學基金重點項目“美國對華戰略調整下的‘五眼聯盟’轉型與我國對策研究”（20AGJ005）

作者簡介：徐夢盈（1996- ），女，廣東廣州人，廣東財經大學馬克思主義學院講師，國家安全與發展研究院助理研究員，主要從事南海問題、亞太地區安全和美國對外政策研究。