新時代高校制度建設促進依法治校的現實挑戰與優化路徑

摘" 要" 我國教育法律供給相對不足，形成了教育政策、高校規章制度等“軟法”與法律法規協同調整高等教育法律關系的態勢。各高校根據教育法律法規及政策逐步構建起以章程為核心的學校制度體系，作為學校內部治理的重要依據。透過實踐檢視，高校規章制度在制定與適用中仍存在一定問題。在進一步加強高校法治工作、全面推進依法治校的大背景下，應當進一步加強對高校規章制度建設的法律規范，從而促進依法治校效能。

關鍵詞" 高校制度建設；依法治校；法律規范；高校自治權

新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。高校面臨的主要矛盾也在發生著深刻轉化，由辦學資源短缺逐步向制度供給不足轉化。師生員工及社會更加關注高等教育發展的公平公正，法治在高校治理中的作用進一步凸顯，高校應更加重視校內規章制度體系建設，持續提升制度支撐保障能力，提高學校治理體系和治理能力現代化水平。

一、新時代高校制度建設進展及其重要性

伴隨全面依法治國戰略部署的不斷深化，高校制度建設在依法治校體系中發揮著越來越重要的作用，以章程為核心的高校規章制度體系已然成為高校內部治理的重要依據。

（一）高校規章制度體系建設的發展進程與主要特點

新中國成立之初，中共中央以《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》等政策文件高密度介入教學、生產勞動、研究生培養、科學研究、思想政治及黨建等高校各方面日常工作，高校以章程與校規治理的法治環境與意識尚未形成。

1998年，全國人大常委會頒布的《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第三十九條關于高校治理結構的規定指出，高校黨委具有討論決定學校基本管理制度的職責；第四十一條規定，高校校長具有制定學校具體規章制度的職權。以上條款以法律形式授予了高校具體制定學校管理制度的權限，這一思路也被該法2015及2018年兩次修正所堅持。2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）也以法律形式明確了民辦高校的決策機構及校長制定學校規章制度的權限。

此后，教育部印發多部關涉依法治校的工作文件，對高校規章制度體系建設予以指導?！蛾P于加強依法治校工作的若干意見》（2003年）明確要加強高校制度建設，《全面推進依法治校實施綱要》（2012年）進一步要求健全高校依法辦學自主管理的制度體系，突出高校在辦學中的制度制定自主權，《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（2020年）對構建系統完備的高校規章制度體系提出了實體與程序方面的要求，提出了高等教育規律與法律保留原則相結合的高校章程及校規制定原則。至此，通過學校章程與校規進行學校治理的思路及如何構建高校規章制度體系的路徑已基本清晰。

各高校根據《高等教育法》《民辦教育促進法》等法律法規及一系列教育部規范性文件，逐步構建起以章程為核心的學校規章制度體系，作為學校內部治理的重要依據。有學者對我國高校規章制度體系建設的特點進行了總結，認為多數高校基本建立了統一規范的規章制度體系，用以支撐學校改革發展與依法治校；校規側重內部治理，使學校在基本問題、重大事項的處理上有章可依；校規的制定越來越注重法治意識和程序正義。［1］

（二）高校制度建設在依法治校體系中居于重要地位

對于高校規章制度在依法治校中發揮的作用，理論界普遍持肯定態度。有學者認為，校規亦是“法”，是調控學校與社會、政府、師生之間法律關系及相應管理行為的“法”，在校內具有普遍約束力。［2］有學者指出，我國依法治校的實踐忽視了教育治理中廣泛存在的公共政策、學校章程、校紀校規等“軟法”資源?！耙婪ㄖ谓獭敝胺ā辈⒉痪窒抻诰唧w法律規定，兼含“硬法”和“軟法”，教育政策、學校章程、校規等廣見于教育治理實踐中，且發揮著法律難以替代的作用。［3］

為給予高校更大的辦學自主權，教育部于2017年下發《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，轉變政府職能和管理方式，變事前審批為事中事后監管，推進了高校治理結構改革。同時，該意見也明確要求，高校應在規章制度體系建設的基礎上，依法依章程行使自主權。司法實踐中，在裁判高校與學生間的教育管理糾紛時，受訴法院往往認定校規是高校對學生作出處分決定的依據，且對校規的審查保持適度克制與司法謙抑。

二、新時代高校制度建設促進依法治校面臨的現實挑戰

新時代對高校治理體系和治理能力現代化水平提出了新的更高的要求。高校規章制度體系建設在法治規范化程度、制度供給水平、適用能力等方面仍存在差距與挑戰。

（一）高等教育法律供給不足使校規依據作用凸顯

德國學者認為“重要性理論”支撐著教育事務的法律調整密度，立法機關自行作出有關教育領域的重要決定，而不能放任給教育行政機關。［4］因此，德國成文法對教育事務的規范程度很高。與此不同的是，我國教育法治基礎較薄弱，教育法律供給相對不足，法律法規規章與“軟法”協同調整教育法律關系形成了習慣。

我國教育立法總量較少，現行有效的教育法律9部、教育行政法規13部、教育部門規章40部。高等教育法律法規宏觀性、原則性更強，操作性條款主要載于教育部門規章及大量的教育政策中，各高校的章程、校規是學校內部治理的重要依據。以對學生實施開除學籍懲戒為例，《高等教育法》第四十一條規定了校長通過校長辦公會或校務會對學生行使懲戒的職權，宏觀授予了高校對學生的學籍管理與懲戒權；教育部門規章《普通高等學校學生管理規定》則對處分的原則、權限、程序、期限等作出了細化規定；各高校結合學校自身實際，按照規章有關精神，制定了學校學生處分條例，并與規章一同作為對學生開除學籍的依據。由于涉及學生受教育權這一憲法權利，學位及對學生懲戒的有關法律法規規章屬于立法重點，具有較為完善的體系，而高等教育其他領域受法律保留、規范的程度相對較低，主要依據校規予以規范。高等教育法律供給相對不足，導致高校用于內部治理的規章制度法律效力位階相對較低，其制定、運行與適用缺乏系統的法律規范性要求。

（二）法律對高校制度建設的規范尚不充分

《高等教育法》第三十九條、四十一條規定校長有討論決定學校基本管理制度的職權，屬于對高校規章制度制定權的宏觀規定。除此之外，現行有效的高等教育法律體系中，只有教育部2011年發布的部門規章《高等學校章程制定暫行辦法》對高校規章制度建設規范作出了規定。該規章從內容、制定程序、核準與監督等方面對高校章程的制定做了規范，指出高校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作，為以學校規章制度為依據加強高校內部治理提供了法律依據。同時，該規章也明確章程要以憲法法律法規為依據、遵循高等教育規律、完善學校自主管理與自我約束的體制機制等原則，體現了法治對自治的約束，明確高校規章制度存在法律界限。

對高校規章制度的規范要求更多出現在有關教育政策中。《關于加強依法治校工作的若干意見》（2003年）明確，要根據法律和國家的有關規定，建立健全學校教育教學制度，保障國家教育方針的貫徹落實；對違反法律、法規規定的學校管理制度和規定，要及時修改或者廢止，體現了高校規章制度應在法律框架內制定的要求?！度嫱七M依法治校實施綱要》（2012年）提出了牢固樹立法治意識、構建系統完善的現代學校制度體系、提高學校依法管理的能力和水平等依法治校要求，并對提高學校制度建設質量提出了較為系統的要求，明確高校規章制度要遵循法律保留原則，不得超越法定權限和教育需要設定義務，奠定了對高校規章制度進行法治規范的依法治校總體基調。

（三）高校制度建設水平存在差異

透過司法審查發現，高校規章制度制定水平與依法治校的要求存在差距。本文通過“北大法寶”提供的案例查詢系統，對1999年以來國內有關高校教育行政爭議與權利救濟案例進行了調查，搜集到45件高校開除學生學籍案例。通過對所涉裁判文書的延伸文本分析，發現高校規章制度制定水平尚未達到“定分止爭”的目的。

不同高校對高等教育法律法規規章存在理解偏差，導致校規制定水平的高低差異?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規定》第五十二條關于開除學生學籍使用的是“可以給予開除學籍處分”，不是“應當”或“必須”，具體要根據第五十四條的教育與懲戒相結合原則，結合學生違法、違紀行為性質和過錯的嚴重程度來判斷。然而，在校規制定實踐中，較多高校直接將規章中的幾類作弊情形與開除學籍掛鉤，未考慮教育與懲戒相結合原則。例如，《四川某大學學生考試違紀作弊處理辦法》第十八條規定，請他人代替考試者、替他人參加考試者，給予開除學籍處分；《山東某大學學生管理規定》第七十九條第（四）項第5目規定，對由他人代替考試、替他人參加考試行為嚴重的，給予開除學籍處分。但是，有高校能全面領會規章有關條文間的邏輯關系。例如，《江蘇某大學學生違紀處分規定》第五條規定，學校給予學生處分，應當堅持教育與懲戒相結合；第十四條規定，學生有八種情形的，可以給予開除學籍處分。

（四）高校制度適用中存在分歧與爭議

校規制定水平的差異也導致在其適用中出現針對相同行為處理標準分歧的局面。以45件高校開除學生學籍案例為例，針對使用手機等通訊工具作弊、使用微信群等自媒體工具組織作弊、代考替考等幾類作弊行為，不同高校根據各自校規對相同作弊行為給出了開除學籍與留校察看的不同懲戒。

有學者指出，在法治實踐中，執法人員應當從最高位次開始選擇所適用的法律，但有的執法主體認為區域性、地方性、職能性規則更具有操作性，因而舍棄與之沖突的上位規則。［5］這便是我國行政法領域中存在的“法扣除”現象，該現象會導致法的同一性受到挑戰。在高等教育法律適用中，也存在“法扣除”現象。在張某不服山東某高校開除學籍案中，學校適用了校規而非教育部規章，這一校規經司法審查被認定與規章矛盾不能作為對學生懲戒的依據。上位規章與校規矛盾而適用校規舍棄規章，這便是一種“法扣除”現象。究其原因，一方面，由于校規操作更便捷與靈活；另一方面，部分高校工作人員法治思維與意識仍有欠缺，尚未跟上從管理法走向控權法的現代教育法治理念。

三、新時代高校制度建設促進依法治校的優化路徑

面對新時代新要求，高校制度建設應以法治建設為根本，正確認識與處理國家法律與高校制度的關系問題，加強國家立法供給與監督指導，提升高校規章制度體系的法治化程度，從制度根源上保障依法治校效能。

（一）加強高等教育領域的法律供給

我國高等教育法律體系對于高校規章制度建設的規范化要求比較宏觀，更為周密的規范要求主要以教育政策文件形式下發，存在治理依據法律效力位階偏低的問題。誠然，根據學者意見，公共政策、學校章程、校紀校規等“軟法”資源應當與教育法律法規規章一同構成“依法治?！敝械摹胺ā薄５诋斍拔覈⒎ɑA與司法實踐，仍應加強高等教育成文法立法工作，加強國家層面高等教育的法律供給。

習近平總書記在2020年中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！笔膶萌珖舜蟪Ｎ瘯⒎ㄒ巹澝鞔_啟動教育法典編纂工作，并于2023年11月召開第一次會議，成立教育法典編纂工作組。法典的編纂研究工作正有序推進。應當考慮在教育法典的編纂中納入對高校規章制度體系建設的規范要求，在法治軌道上推進高校制度建設。宏觀層面上，通過法典落實、擴大高校辦學自主權，明確法律對高等教育的規范界限與調整密度，明晰法律與高校規章制度間的關系，厘定教育政策、高校規章制度等“軟法”在高等教育治理領域的法律效力。操作層面上，規范高校規章制度的制定、適用與運行。明確高校規章制度建設保障國家教育方針貫徹落實的目標，明確高校規章制度應遵循法律保留原則、在法律框架內構建等基本原則，對高校規章制度體系的基本框架、管理流程及組織實施進行規定。同時，加強高等教育單項立法與教育部門規章建設等配套立法工作。

（二）加強對高校制度建設的國家監督

國家對高等教育的監督權限在近年的學術研究中呈現了進一步擴大的趨勢，學者們在認可學術自由與高校自治的制度性保障前提下，同樣認為高校不因自治而成為法外治權。要以高校制度建設推動依法治校效能，除以法律規范高校規章制度的制定、適用與運行外，也應加強國家監督力度。國家對高校自治行為實施一定限度的監督，可以避免出現借學術自由之名形成法外治權的情況。

國家對高校的監督權必然延伸至高校的規章制度建設中。首先，可對高校章程等關鍵制度加強備案等預防性監督，事前審查制度是否合法，未經備案的不生效力，發現違法的可以廢除。其次，加強司法審查監督力度，行政訴訟中可附帶提起對有關學校制度的審查，以確認其合法性。當然，國家是否可以基于合目的性對高校規章制度進行監督，值得推敲，即為使高等教育領域實現一體性發展理念，而允許國家對高等教育事務有較高參與權。針對這一問題，仍需謹慎處理，以免政府過度介入。

（三）提升高校制度建設水平

高校規章制度體系建設質量的高低影響依法治校效能的發揮，要關注其制定水平的提升，使其在法律規定框架內制定。高等教育法律關系復雜，存在大量不確定法律概念，因此需要保障高校學術自由、教師專業自主權以實現對相關事實的正確判斷。《高等教育法（2018年修正）》第十條規定，在堅守法律底線的前提下，國家依法保障高校學術自由，這是對高校學術自由的客觀制度性保障條款。對于學術性制度，法律框架為學術自由劃定了法治的底線，也為法律規范厘定了權限邊界。學術性制度不受外來不當干涉，但應接受合法性監督。行政性制度則不同，涉及師生基本權利的行政性事項，應當由法律確定；對于無關師生基本權利的學校行政管理細節性及技術性事項，可由法律概括性授權學校制定有關制度。無論是學術性還是行政性制度，均應在法律框架內運行，遵守法律條文及法律原則，執行明確性要求，使校內師生員工對學校制度所形成的校內規范與秩序能明確知曉與清晰了解，避免因制度模糊性導致高校裁量權的擴大。

合法性審查也是提升高校規章制度建設水平的重要環節。要加強高校法治工作隊伍建設，采取專兼結合的隊伍建設模式，以具備行政法等法學學科背景、有一定法律從業經歷、熟悉高等教育法律法規與有關業務的專職人員為主，熟悉高校法務的律師團隊為輔，組成工作團隊；組建專業咨詢委員會，在遇到疑難問題或缺乏上位法指導的情況下，邀請專委會商；也應廣泛聽取師生意見。在審查原則上，應采取實質合法性審查標準，不僅要符合法律法規及規章規定，也要符合法律原則與公序良俗。參考司法實踐中法院附帶審查規范性文件的標準確定審查內容，即“是否超越職權，是否與上位法抵觸，是否違反制定程序”。［6］

（四）提升師生法治意識與思維

公民法治意識的群體性建構是推進全面依法治國與法治社會建設的基礎性條件。在高等教育領域內，伴隨師生員工及社會對高等教育公平公正發展及高校內部治理法治化的關注，國家立法層面率先作出回應，教育部2017年對《普通高等學校學生管理規定》做出的修訂，展現了教育法治理念從管理法向控權法轉型的趨勢，體現了法律維護學生權利、服務學生發展的目的。一些高校也緊跟這一現代教育法治理念，推出學校內部治理規程，以法治化、規范化、制度化的治理模式服務師生發展，從學校規章制度建設層面進一步營造了師生法治意識提升的外部環境。

在抓好制度建設與外部環境的同時，也應注重法治思維與內在意識的建構，堅持把法律作為學校內部治理、解決矛盾沖突的基本依據，強化對高校規章制度的法治化規范，確保學校制度條文內容以師生權利保護為中心。一體提升高校治理者的法治意識與法治思維，使其在適用學校制度、治理學校過程中遵循法治原則，樹立規則思維、程序思維、責任思維，善于運用法律、規則及程序治理學校，使法治成為高校治理者必備的能力，并更進一步通過治理實踐在大學生踏入社會前形塑其法治意識，形成其法治信仰，從而通過依法治校推動依法治國。

參考文獻：

[1]［2］鄭寧.我國學校校規建設：政策演變、總體現狀以及對策建議[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2021（2）：179-188.

[3]靳瀾濤.何為“依法治教”之“法”：一個概念的檢討與拓展[J].教育學術月刊，2021（8）：

87-94.

［4］哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京：法律出版社，2000：114-118.

[5]關保英.行政法分析學導論（下）[M].北京：商務印書館，2011：478-481.

[6]于洋.論規范性文件合法性審查標準的內涵與維度[J].行政法學研究，2020（1）：101-115.

本文系江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“高校制度建設促進依法治校效能研究”（編號2024SJYB0644）的階段性成果。

（陸秦系江南大學法制工作辦公室主任、博士；陳婷系江蘇行德律師事務所主任）

【責任編輯：張卓】