從供需適配出發：數字政務服務效能提升的路徑研究

摘" 要" 現有的數字政務服務討論多關注供給側，政府建設實踐也更側重于電信基礎設施建設與政務服務的數字化轉型，呈現出技術驅動、自上而下的“以供給為中心”的發展模式，難以匹配社會主體的多樣化需求。聚焦數字政務服務供給與公眾需求，從當前數字政務服務的實踐出發，探索數字政務服務與公眾需求錯位的原因，并提出可以通過供需雙向賦能、彌合認知偏差，推進技術迭代、提升數字能力，打破“縱橫”壁壘、完善數據流動機制，構建科學標準體系、優化評估監督方式，最終實現數字政務服務供給與公眾需求的匹配。

關鍵詞" 數字政務；供需適配；公共服務；數字化轉型

數字技術賦能政務服務已然成為政府治理能力現代化的重要議題。以區塊鏈、大數據以及人工智能為代表的數字技術在政務服務領域的推廣運用，既是優化政務流程和提升服務效率的重要手段，也是推動全民共享數字紅利的有效途徑。然而，隨著個體“偏好”的大量涌現，數字政務服務供給模式的調整卻表現出明顯的技術驅動和供給側導向特征，缺乏對公眾需求的準確理解與系統把握，出現了供給有效性和適配性不足的問題。在供給側，部分地方政府熱衷于進行前沿數字技術、智能軟硬件設備與服務場景的簡單加法。在需求側，公眾對數字服務的接入、獲取和使用的能力受年齡、經濟、受教育程度等因素的影響而呈現出巨大的差異，相關需求表達粗略分散，難以形成合力。

一、數字政務服務的供需適配性分析

（一）數字政務服務的供需適配性分析框架

供需之間具備相互影響、相互作用的特性。數字政務服務供需結構，可以理解為在政府主導下，政府、市場和社會協同整合各類資源以及相關要素，為公眾提供數字政務服務產品。在供給過程中，政府要充分認識公眾日益增長的對更高質量服務的要求，準確識別差異化需求，實現供給與需求的有效對接，以達到供需結構的相對平衡。本研究根據沙琳·庫克提出的檢驗社會服務供需適配性的四項基本標準，結合數字政務服務特點以及相關學者的研究，[1，2]提出數字政務服務的具體指標（見表1），并基于此探討當前數字政務服務的供需適配現狀。

（二）數字政務服務的供需現狀與問題分析

1.相關性：數字服務產品持續探索，數字形式主義相伴而生。自數字中國戰略目標提出以來，地方政府在公眾期望和轉型需求的雙重驅動下，競相出臺數字政府建設方案，積極探索數字技術與政府服務整合路徑，打造了多種類分布于不同領域的數字政務服務產品。然而，嚴格的層級劃分和相對獨立的縱向結構，使政務服務數字化轉型易囿于橫向比較之中，呈現出“技術先行”趨勢和“先行—跟進”效應。雖然基于組織實際匹配和嵌入相應技術結構，能在原有服務場景中提高服務供給效率和質量，[3]但政策制定往往滯后或超前于治理情境的變化，這需要政策制定者根據實踐發展和公眾需求進行前瞻性預測和適時調整。[4]政府觀念相對于技術迭代升級的滯后，會導致其在技術應用上的盲目追求和過度依賴，進而滋生出數字形式主義這一傳統治理弊病與數字技術結合的新癥。

2.可及性：數字基礎設施發展良好，公眾數字素養有待提高。搭建具備數據采集、保存和傳輸能力的數字基礎設施，是實現對公眾需求進行即時捕捉和精確識別的基礎。[5]在網絡建設方面，我國“雙千兆”網絡服務廣泛普及，5G基站等新基建發展迅速，建成了全球規模最大的光纖和移動寬帶網絡。截至2023年底，我國算力總規模達到每秒2.3萬億億次浮點運算，位于世界領先水平。實現政務服務效能提升，公眾數字素養和技術應用能力仍是關鍵。《數字中國發展報告（2023年）》表明，公眾掌握不同數字技能的程度存在明顯差距，多數受訪者的數字素養停留在基礎應用操作層面。若缺少其他可供選擇的服務獲取途徑，全面的數字化轉型可能會引發“數字霸凌”等負面效果。此外，一些數字政務服務平臺的界面設計復雜，部分功能“深藏不露”，增加了用戶的檢索時間，也相對提高了使用門檻。

3.質量性：服務人員數字能力較高，服務質量安全問題頻出。""" 政府重視強調提升干部隊伍的數字能力。通過培訓、在線學習、參觀考察等方式，提高各級領導干部對數字技術的認識，使其具備了良好的數據識別分析能力。政務服務的持續再生產，是內外部環境倒逼，邏輯、戰略與結構調適的復合結果。[6]一些智慧政務大廳和平臺的建設尚未對數字技術持續進步、公眾需求不斷提高的外部環境作出及時反應，自助服務操作復雜，平臺信息更新延遲，智能問答效果不佳等問題頻出。故障終端維修緩慢、平臺瑕疵難以快速處理也顯露出政府在智能設施后期維護和支持上的短板。隨著個人信息的披露途徑越發分散與隱蔽，政府借助先進技術開展全面社會治理的愿景與公眾隱私安全保障需求間的分歧愈加突出。國家信息安全漏洞庫數據顯示，2023年上半年新增安全漏洞10475條，其中高危漏洞占比27.81％。數字政務系統面臨系統漏洞和高級威脅持續增加的風險。

4.相適性：服務供給機制仍需精準化，數字弱勢群體關懷不足。多元化的公眾需求，使傳統自上而下、依賴于主觀判斷與經驗的服務供給模式難以為繼。用戶的特定屬性，如年齡結構、行為偏好以及職業限制等，均會對數字政務服務的效能發揮產生影響，對需求側結構性差異的忽視會導致目標用戶的低使用率。數字政務急需一套能夠提供精準和個性化推薦的服務機制，改變泛化的信息推送和服務測算。數字政務服務的設計和實施理應遵循普惠和包容原則。觀察各省份投入使用的綜合性政務平臺，超過七成都配備了適老功能，但有半數以上的適老模式在頁面跳轉時無法維持，超過六成在通過第三方平臺進入時不支持使用。另外，眾多政務應用對適老模式的理解仍顯膚淺。設計改進往往僅停留在視覺層面的調整，如增大字體、加寬行間距、放大圖像等，并未充分考慮老年人群的認知、操作習慣及技術接受度，致使適老模式在實際應用中的效果難以達到預期。

二、數字政務服務供需適配偏差的成因分析

（一）價值邏輯層面

1.供給側服務理念的錯位。在數字政府和數字治理的推進過程中，少數干部受功利主義影響，在決策時，未能以提高政府服務效率和質量為準繩，而關注其能否在限定時間內展示出顯著“成績”。這種追求短期成效而忽視長遠規劃的傾向，阻礙了數字政務服務的持續穩定發展。在缺乏科學規劃和統籌安排下，部分地方政府急于融入數字政務服務浪潮，倉促開發和建設政務信息系統和數字政務平臺，各平臺之間充斥著服務項目雷同、內容交叉、互聯互通性弱等問題。重視數字政績打造而疏于對群眾實際需求的考察和采納，不僅加重了基層公務人員的工作壓力，導致有限資源的嚴重浪費，也偏離了數字化改進服務于群眾的初衷。

2.需求側的慣性思維和“經濟人”理性。數字政務服務推廣中更深層次的挑戰在于用戶的心理障礙和對數字技術的抵觸情緒。一方面，公眾易受慣性思維束縛。數字政務服務的目標群體大多習慣于長期接觸使用的傳統政務工具并受限于其自有技能，難以對數字技術有用性和易用性進行正確感知，從而表現為對學習使用新興數字服務產品的消極態度。另一方面，用戶群體普遍展現出“經濟人”理性特征。實際的生存壓力會讓公眾對短期經濟利益需求變得尤為迫切。在面對學習和使用成本較高的數字政務服務時，公眾會轉而選擇將有限的時間和精力投注于其他收益更高、更易實現的活動上。就某種利益驅動的觀點表達也很難對集體決策產生決定性影響，即使能夠產生一定作用，其兌現過程也非常緩慢。所以，公眾在數字政務參與過程中，即便遇到困難，也很少會向有關部門進行意見反饋，面對政府的需求收集和滿意度調查，也多抱有與自身關聯不大的消極想法。

（二）技術能力層面

1.數字技術成熟度較低。數字政務領域，廣泛采用的生成式人工智能主要基于自編碼或自回歸語言模型等預訓練模型，其本身并不具備搜索能力，也無法實時獲取最新信息。基于預訓練語言模型生成的答復，自然缺乏必要的時效性和靈活性。政府目前使用的統計分析工具諸如QiviData數據分析系統等，在處理文本和數據中表現出色，但在圖像、音頻、視頻等多模態數據的整合與結果產出等方面仍存在局限。此外，傳統“圍欄式”數字安全管理體系已不再適應政府信息公開透明的發展趨勢，如何平衡好數字開放與安全管理之間的關系，是當前數字政務服務建設中的重要議題。政務服務的數字化轉型并非一蹴而就，這期間技術上的瑕疵和缺陷難以避免，但對其帶來的政務服務質量問題不應忽視。

2.基礎條件和資金投入不足。盡管不同評估機構所采用的評價指標存在差異，但針對數字政務發展狀況的測量結果普遍指向一個共同規律，即經濟實力強的地區往往展現出更高的數字政務服務能力。這一現象可從兩個維度解釋。其一，經濟發達地區更能為政府推進數字政務服務建設提供堅實的物質基礎和保障。信息技術基礎設施的建設與維護、軟硬件設備的更新換代、數字人才的培養與吸引，均需龐大資金鏈的長期投入。其二，供需的雙向作用，民眾對于政務服務數字化轉型的強烈需求，又將促進數字政務建設。在經濟落后區域，信息的不對稱性、數字基礎服務的匱乏以及數字素養的相對較低，都會造成公眾對新技術的適應性較差以及對數字化轉型需求的敏感度較低。這就導致經濟落后地區在數字化轉型過程中，無論是自身基礎條件，還是后續資源支撐，都存在嚴重不足。

（三）運行機制層面

1.內部溝通協調機制缺失。隨著數據處理的需求愈發密集和復雜，數字政務服務在需求管理和信息整合方面的不足逐漸暴露。統一標準體系和運行框架的缺失，使各部門在匯總和報告公眾需求時往往只能進行基礎的整理和分類，無法實現數據的深度整合和有效利用。一些機構和部門放大了自身局域網絡的特殊性以及工作信息的私密性，要求建立獨立運行的網絡系統和數據中心，較少考慮到部門之間的信息共享和互聯。不同信息系統之間在設計、建設、運行、維護等方面，缺少統籌規劃和整體協調，各部門之間信息化資源交互有限，資金與設備等物質資源的配置也相對分散，這就使得數字政務服務系統呈現出“縱強橫弱”的特征，導致了資源的浪費和較低的信息利用水平。

2.數據動態交互機制尚待構建。信息公開能夠使公眾全面客觀地了解數字政務服務的發展現狀，對激發公眾建言獻策、有效協調內外部環境均具有關鍵作用。公眾需求的不完全表達一方面就來源于政府信息公開的不及時、不充分。在現代社會，信息的快速傳播和變化是常態，政務服務的數字化轉型應盡力與這一節奏相匹配。“數據斷更”、部分板塊的長期空置以及數據更新的滯后不僅會造成政府決策與實際需求的脫節，轉型方向不明確，還可能錯過發現和解決問題的最佳時機。為實現不同場景和服務需求間的精準匹配，數據的動態交互需要捕捉公眾表達中隱含的需求導向，對固定場景和服務下產生的當量數據進行聯動整合，并基于此預測公眾的未來需求，使數字政務服務建設更具前瞻性。然而，目前的數據抓取、分析和反饋機制卻未能發揮應有作用。

（四）規范監督層面

1.標準規范尚未統一。當前，我國在數據采集、處理、整合、共享、應用等數字全流程管理的關鍵環節還存在著一定的標準空白。不同部門在開放目錄、數據存儲規范和權屬界定等方面的差異，使得數字政務在跨部門互聯互通以及數據共享上阻礙重重。標準的研制與設定是基礎，標準的執行與實施是關鍵。現有的數字政務服務標準缺少完善的應用實施機制，一些高質量的標準并未能真正應用于實踐之中。此外，我國數字政務服務領域的標準制定多由單一主管部門主導。這種分散的標準制定模式在一定程度上導致了標準過度繁殖、重復性嚴重，數字政務建設的地方性標準和民間工程標準泛濫。

2.評估監督方式仍需優化。一方面，評價指標的片面化問題亟待解決。大數據和區塊鏈技術的應用為全過程監督、智能化分析和精準性決策提供了可能。但部分地方政府出于對評估可行性和風險規避的考量，傾向于收集、考察網頁瀏覽量、用戶注冊人數、政府回復效率此類易量化指標。這種片面且簡單的監督考核易誘導策略性行為，擴大數字政務服務與公眾需求間的偏差。另一方面，單一的監督主體限制了監督的廣度和深度。雖已有政策倡導加強政務監督主體的多樣性，但在實際執行中對數字政務服務進行監督約束的仍然是政務系統內部的平行部門或上級管理部門，政務體制外的監督主體很少參與其中。而內部的監督主體受資源配置、時間精力及知識稟賦等因素的限制，其評估結果往往缺少一定的全面性、獨立性和專業性。

三、數字政務服務效能提升的路徑探索

（一）價值邏輯：供需雙向賦能，彌合認知偏差

數字技術作為一種工具和手段并不具備自主思維，是公眾對傳統政務服務的不滿以及新服務要求的出現，催生了將先進數字技術引入政務服務應用場景中的動力。在價值觀念層面，數字政務服務供給者思想觀念的轉變是數字政務服務效能提升的動力源泉，公眾對數字政務服務參與觀念的轉變是擴大數字政務服務內需的根基，二者共同形成了數字政務服務供需適配的底層邏輯。在供給側，政府人員應摒棄功利主義和形式主義思想，樹立正確的政績觀，將滿足群眾需求作為數字政務服務建設的根本目標。對多元化、多層次、個性化需求進行全方位精準剖析，構建供給主體與服務對象之間的互動協作網絡，將技術進步服務于人自由發展的底層邏輯和根本追求進行層層傳導，在實踐中予以實現。

需求側的管理策略應當包含多樣化激勵措施，如積分獎勵、優先服務等，提升公眾參與公共數字服務的意愿，轉變其回避數字政務的傳統思維。加強政策引導和社會宣傳，發揮數字政務服務建設高水平地區的示范效應，多維度展示數字政務簡單、便捷、高效等優勢，激發公眾使用數字政務的熱情和積極性。針對公眾可能存在的搭便車心理和對需求表達的猶豫，政府要逐步建立起公眾對數字政務服務的信任感。通過暢通政民交流渠道，輔以定期開展民意調查，掌握公眾訴求及時改進工作，同時提高公眾參與的透明度，使公眾清晰自身意見和需求被數字服務供給者和決策者所關注和采納。

（二）技術能力：推進技術迭代，提升數字能力

彌補供需雙方在數字技術和數字能力方面的缺陷與不足，是提升數字政務服務效能的基礎。政府要不斷推動數字技術優化升級，加強技術與服務場景的深度融合。采取漸進式引入方式，開發和集成應用輔助技術，如屏幕閱讀器、語音識別和導航輔助等。重塑用戶使用界面和服務流程，提供更為直觀和便捷的訪問路徑，降低使用成本，縮短學習曲線。提高技術穩定性，確保適老模式、語音提示等數字友好型設置在所有操作中均能穩定運行。安全是發展的前提，相關部門需打造主動、快速、有效的“監測—防御—響應”機制，重視對于防火墻、入侵檢測、數據加密等網絡安全技術和相關智能設備的引進和應用，提高相關研究成果的轉化和投入使用率。在主動監測防御的基礎上，加強網絡安全工作常態化認知。

為提升全民數字素養與技能，激發公眾數字需求，政府應不斷供給高質量數字資源，加速數字基礎設施建設。線上可以建設完善大眾教育平臺，如國家開放大學等，使數字知識獲取渠道更加便捷。對于具有廣泛用戶基礎和傳播力的短視頻平臺，可推動其內容生態向科普知識、職業技能、專業學習等領域拓展。在線下，鄉鎮、社區作為政務服務的基礎單元應擔負起提高數字弱勢群體數字素養的責任。開發面向數字弱勢群體的教育資源，如簡易教程、視頻演示、圖示手冊等，鼓勵居民參與數字素養提升課程。面對經濟欠發達地區數字政務服務建設上的“捉襟見肘”，相關部門要統籌調整、合理利用有限資源，充分發揮地方專項債券和中央基建投資的作用。降低投資風險和資金回籠周期，吸引和鼓勵社會資本廣泛參與。

（三）運行機制：打破“縱橫”壁壘，完善數據流動機制

只有打破政府部門間各自為政的壁壘，才能推進數據信息的互聯、互通、互享。首先，應當健全數據管理制度，優化數據治理結構。深化政府部門改革，設立數據管理專門機構，協調數據流通和監管數據使用。其次，建立跨部門協作機制，如數據共享平臺、聯合工作小組，促進不同部門之間的溝通和協調，提高數據共享的效率和效果。為激發政府部門在數據共享和協作中的積極性，應采取表彰等激勵措施，營造良好的合作氛圍。最后，通過技術手段推動跨部門信息系統集成，實現數據的集中管理和應用，消除部門間的條塊分割，打通政府內部的數據圍墻。

精準的需求管理和迅速的需求響應是數字政務服務區別于傳統政務服務的最大優勢。想要充分發揮數字政務服務效能，就必須暢通數據流動渠道，建立政民持續對話機制。推動數字政務信息公開化、透明化，保持公眾對數字政務信息的持續接收。定期維護政民互動交流渠道，跟蹤用戶數字服務體驗并收集反饋，掌握公眾需求，為公共服務供給的動態調適指明方向。主動推送涉及公共利益、公眾權益的決策、措施和信息，提高公眾的參與度和對政策的了解。利用數據可視化和用戶畫像技術，構建適合不同群體需要的定制化界面，增強服務的易用性、針對性和互動性。此外，數據經紀人作為數據要素催生的社會新業態，可以代表數據擁有者行使權力，作為中介擔保在數據交易過程中控制風險，挖掘數據要素價值。政府可以培育一批專業的數據經紀人連接供需雙方，緩解數據資源搜尋、獲取與整合間的矛盾。

（四）規范監督：構建科學標準體系，優化評估監督方式

加強數字政務服務建設，一方面，要建立一套通用的數字基礎規范。從數字政務服務的核心價值和根本目標出發，確立數字政務服務的基礎概念和建設理念。在此基礎上，研制涵蓋采集、轉換、分析與可視化在內的全過程數據處理通用規范。保證不同系統和平臺間的兼容性，降低技術摩擦。另一方面，要積極推進數據標準的具體落實。充分考量標準的實用性和可操作性，設計實施細則和操作指南。對不符合標準、存在缺陷的系統，采取不予驗收或限期整改的嚴格態度和處理辦法。差異化的標準不僅會造成數字政務服務建設過程中的混亂，還會帶來資源的重復浪費。可以通過國務院制定統一的標準框架，省市級單位根據地方實際情況細化，而地級市以下行政單位則不建立獨立標準，保證標準的統一性和適用性。

在數字政務服務評估中，應遵循獨立、專業和系統的原則，將用戶滿意度放在評估服務成效的核心位置。通過建立多方參與的評估機制，匯聚不同領域專業視角，確保評估結果能夠真實、全面地反映數字政務服務實際發展情況。在監督環節，引入包括非政府組織、媒體和公眾代表在內的社會監督力量，通過舉辦聽證會、開設監督專欄、完善在線平臺監督功能等手段，拓寬監督途徑。針對監督反映的問題要及時響應和處理，提升政府公信力，吸引更多主體參與，形成廣泛社會監督網絡。打造從社會監督、發現問題、響應處理到改進反饋的閉環管理流程，持續推動數字政務服務改進，實現動態優化。

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（作者單位：安徽大學管理學院）

【責任編輯：馬玉】