協作型共治下的超大社區治理之道

摘" 要" 黨建引領社區共治的邏輯機制有待深入探討，基于“價值—制度—主體”的分析框架，分析S市K社區的黨建引領社區共治實踐，提煉梳理共治主體間的協作機制。具體而言，通過宣傳教育、黨員示范和服務群眾以及創建社區特色品牌文化活動以凝聚價值共識；通過搭建整合多方主體的治理平臺，探索創建公共空間以及成立紅色業委會以強化制度建設；通過落實黨員“雙報到、雙報告”制度，廣泛挖掘社區能人以及發揮家委會的撬動作用以聚合多元主體。需求推動與頂層設計的制度支撐力，主體協同和資源整合的黨建引領力，利益統籌與公共理性的社會導向力是黨建引領社區共治的內在動力。

關鍵詞" 黨建引領；超大社區；協作型共治

2017年，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，要完善城鄉社區治理體制，把社區建設成為“共建共享的幸福家園”。“多元共治”成為社區治理的最新樣態，強調要充分發揮多元主體的作用。黨的二十大報告提出，“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“完善共建共治共享的社會治理制度”。我國長期推行“社區共治”制度，對城市社區共治的探索由來已久。黨建引領社區協作型共治的治理模式符合基層社區治理的基本需求，研究黨建引領超大社區共治，具有重要意義。

一、案例選擇：黨建引領超大城市社區的研究緣起

學術界指出，城市社區協同治理的內生力量是利益主體多元化，[1]而黨建引領是推動多方主體協同共治和提升整體治理能力的重要制度安排，并提出“一核多元”社區合作治理模式、“黨領共治”模式以及“政黨整合社會”實踐。[2，3]從文獻回顧來看，多數研究聚焦黨建引領社區共治的價值和路徑建議，尚未從機制層面探討黨建引領社區共治的邏輯。鑒于此，通過經驗證據構建解釋框架即“協作型共治”，提煉其核心機理，結合實踐案例探討黨建引領社區共治的作用機制，能給新時代基層社會治理提供經驗指導。

一些超大社區幾乎相當于一個小型城市的體量，是名副其實的“城中之城”。S市K社區是結束福利分房時代后的第一批商品房小區，是S市最大的單體開放式社區，占地面積約1平方公里，建筑面積約208萬平方米，有286棟樓，總規劃戶數1.25萬戶，實際居住人口近4萬人。在很長一段時間內，K社區曾以“大、雜、亂、鬧”為其典型特征，存在群租、居改非、違章搭建等亂象。2016年以來，K社區堅持黨建引領，做實基本管理單元，構建起黨建引領下的社區治理新格局，并在近年來探索建設“共治共享+創新創業”超大型社區治理模式。K社區由亂到治到實現多元共治的背后，究竟是什么因素在起決定作用？通過對S市K社區這一本土實踐對象進行考察，為理解現實中的社區共治提供一個可以借鑒的分析框架，從價值目標、關鍵主體和制度機制等三個維度出發，建構一個“價值引領（凝聚價值共識）—主體聚合（引導共治主體自覺履責）—制度保障（吸納并協同多元主體）”的分析框架，闡釋多元主體實現共治的現實圖景。價值因素涉及治理主體對社區治理的認知，制約社區共治格局的構建和運行效力。主體作為制度執行者，是構建社區共治格局的能動性因素，是形成社區共治模式的條件與情境。制度要素是主體開展治理的依據，能夠調整和約束治理主體的行為及相互關系，反映或決定社區治理的具體模式。

二、案例深描：協作型共治下的超大城市社區治理過程

社區共治的橫向協作關系是以黨的引領為手段，通過價值引領、平臺搭建、資源整合以及機制構建，為多方主體的橫向協作網絡搭建創造積極條件。S市K社區黨委在推動社區美好生活共同體構建過程中，以價值引領為導向、以多元主體復合為基礎、以制度協同為目標，推進多元治理力量合力協同行動，以應對多元化和復雜化的治理訴求。

（一）以價值引領助力共識凝聚

鑒于社區多元主體不同的價值立場和訴求，社區成為多元主體進行利益博弈的場所，價值理念作為非正式約束能夠培育和塑造各主體的價值認同，形塑社區主體的治理行為，超越個體主義治理，實現以共識為導向的治理安排。

第一， 通過宣傳教育，調動多方主體參與社區治理。黨建工作充分發揮其教育引導職能，通過宣傳教育改變其他社區主體生產方式和轉變生活觀念，提高公共參與意識，形成社區共治輿論導向，將參與社區共治的價值理念轉化為自覺行動。正如赫希曼指出，人類的感知、自我感知和對事物的解釋應該與他們闡明事件時協調一致。[4]缺乏信息導致人們低估社區參與的價值，通過主題學習教育、“雙服務”崗位先鋒行動等工作提升黨員的責任意識，K社區黨組織通過信息的公開共享提升居民對社區公共事務的關注度。比如，K社區通過拍攝紀錄片《不可或缺的平凡》，記錄了“保潔阿姨的一天”，并在小區大屏、微信公眾號以及學習強國APP上宣傳，通過宣傳引導有效提升了居民的垃圾分類意識。

第二，黨員示范和服務群眾，激發居民的共同體精神。社區中的黨員不僅與普通居民一起共享生活空間和共遵道德規范，還必須以黨性要求自己時刻保持思想與行動上的先進性。采用自上而下的動員邏輯會使居民的參與變得被動，退休老黨員是社區自治的骨干力量，具有一定的威望和能力，較為擅長動員并采取恰當策略。在K社區治理實踐中，老黨員自覺以身示范，潛移默化地提高了社區治理主體的公共參與意識，并通過情感說理等方式感召、動員多元主體參與公共事務。從理性選擇的層面來看，協同只有在能夠提升各參與主體價值目標的情形下才容易發生和運行。基層黨組織通過積極服務群眾，有效解決民眾的訴求，從而增強民眾參與社區活動的意愿并在良性互動中形成社區意識。K社區在群租房整治中，實現了多元治理主體（黨員、居民志愿者、樓組長）的優勢聯動和精準治理，在滿足居民需求的同時創造社區共享價值。

第三，創建社區特色品牌文化活動，增強社區居民的集體意識。社區黨組織在引領社區共治過程中，必須發揮文化導向功能以構建社區共同體意識。在共同居住和生活而形成的地域性共同體中，居民的社區認同不僅有經濟利益的考慮，也包含了情感和文化認同。K社區通過社區資源和社會資源的整合調配，開展親子類、家庭類活動、草坪音樂節、環城健康跑等社區文化活動，在提高居民的知識文化水平的同時，增強居民的社區認同感和責任意識，塑造了社區共治價值體系。比如，“萬人拔河賽”面向K社區286個樓棟，增強了樓棟內鄰里之間的凝聚力和集體榮譽感，使多元共治主體將價值共識內化為責任感。

（二）以主體聚合嵌入共治空間

積極公民由獲得感、參與、組織和自主性等要件構成，而參與是最為重要的內容。[5]在“一核多元”的結構框架中，黨組織發揮核心領導作用，能夠激發多元主體廣泛參與和協同共治。K社區發揮基層黨委的凝聚功能和組織優勢以整合治理資源并激發不同治理主體的主體性，動員居民能人、專業人士、社區社會組織參與公共事務治理，使各主體圍繞黨組織的指令和任務互相協作。

第一， 黨員“雙報到、雙報告”利用了社區內的政治資源促進社區參與，有效實現資源、管理、服務下沉到基層。在職黨員擁有一定的資源，能夠滿足社區內的服務需求，實現資源共享。此外，這一做法通過黨員亮明身份、參與服務的形式促進社區逐漸形成互助精神并產生鄰里意識，有助于實現個人和組織與社區在利益、情感、文化上的聯結、捆綁，打造具有情感聯結的熟人社會。

第二，充分吸納社區能人，整合內生資源以滿足居民專業化和個性化需求。基層黨組織有序和高效地組織廣大民眾自下而上地參與共同締造，激發多元主體內生動力，形成黨建引領多元行動主體積極行動的基層社會治理網絡。首批88位來自各行業的“社區合伙人”的專業背景，覆蓋物業工程類、綠化管養類、社區文化類、財務管理類、法律服務類五大領域，能夠為業委會履職提供有效、及時的專業支撐，提升社區治理能級。K社區工作人員提出：“如果僅通過公示公告發布信息，業委會碰到問題會求助居委，但居委工作人員不一定有專業資質，還需求助專業部門，一套流程走下來，時間需要很久。如果業主中有一些專業人士，可以咨詢其專業意見和建議，再讓業委會決定是否采納。”此外，社區合伙人充分利用自身的社會資源和專業知識，滿足居民需求，推動美好社區建設。

第三，發揮家委會等治理主體的撬動作用。社區黨委成員可以發揮其身份優勢，帶動社區社會組織和積極分子來動員和聯結普通居民，達到遞進式吸納群眾的效果。K社區居委會與家委會中的骨干群體進行溝通以傳達想法和建議，詢問能否參與或者以何種形式參與社區治理。比如，學校家委會廣泛動員學生家長參與平安守護校園項目，依托“家校社”三方的良好互動，為開展相關活動快速招募志愿者。

（三）以制度建設促進資源整合

協同共治是一個復雜的集體行動過程，多元主體協同治理結構能否實現或在多大程度上發揮作用，有賴于主體的廣泛參與和持續互動，更仰賴于系列基礎性制度安排。K社區涉及的利益相關者眾多，通過精細化構建基層治理制度以統籌和協調多方協同共治，保障各主體聯動及資源整合，使社區主體在互動中調適行動方案、完善制度體制，逐步形成穩定成熟的社區治理機制。

第一，構建聯動制度與機制。社區通過社區黨組織、網格區域黨組織等黨組織體系，以及社區大黨建等形式，整合各類治理資源，形成良好的共治機制。一是召開片區網格月度例會。開展社區共治可以看作是基層政府的行政權與多元自治權的有效劃分與運行過程，良好的溝通協調機制有助于多元主體就相關事項進行咨詢協調。K社區作為街道的單獨網格之一，配備了網格長、常務副主任、專職副主任、工作人員以及職能部門力量。片區網格的月度例會邀請各主體與會就社區居民重點投訴內容、參會部門近期重點工作等進行資源銜接和統籌安排，并根據具體議題邀請相關部門參加。二是社區聯席會議。基層黨組織是市場行為主體、社會自治組織和社區居民在社會共治利益上的協調者、監督者和中介者。K社區“兩委一中心”組織架構（社區黨委、社區委員會、社區中心）通過調動資源，形成共同發力、整體推進的治理態勢。三是把黨的組織設置與網格化管理的技術充分整合。以黨員身份把多主體資源融入網格服務中，將多主體置于群眾監督之下，促使黨組織的縱向領導與黨員的橫向服務有效融合，實現黨領導下的結構耦合。K社區設立社區片區網格治理委員會，建立從K社區黨委到4個居民區黨總支、下屬15個管理網格、286個樓棟黨小組四級管理架構，組建“第二書記”“第二梯隊”102人，社區報到黨員775名。

第二，搭建組織化聯動平臺。在加強黨組織建設的基礎上，建立協商聯動平臺以實現信息交換和融通，發揮社區參與主體的資源和專業優勢，避免因信息不對稱、供需不平衡等因素而導致的共治目標差異化的困境。K社區通過“莘智匯”公共空間整合強化各主體的治理力量，不同企事業單位和主體通過對空間內各類微心愿進行認領，實現資源共享。同時，K社區的社區議事平臺引導居民就相關問題進行協商討論，社會自治專家也支持參與，有助于居民獲得情感歸屬和社區認同并實現多方聯動。

第三，“三駕馬車”合力共治。居委會、業委會、物業公司遵循不同的運作邏輯，缺少權威性主體的有力引導導致各種權力存在一定程度的交織、博弈甚至掣肘，主體間難以形成合作共治的合力。K社區一居黨總支指導成立物業活動型黨支部，將物業服務企業打造成黨組織聯系群眾的重要平臺，推出“守護晚霞”“樂鄰工匠”等特色服務，提升群眾對物業服務的滿意度。此外，業委會是基層社會治理的重要載體，不斷加強社區黨組織對業委會的領導和指導，K社區黨委行使對業委會人員的“人選建議權”“結構建議權”“資格審查權”，業委會能夠有序高效地開展工作，贏得居民信任。

三、經驗總結：黨建引領超大城市社區共治的原生動力

基層治理質效主要受頂層設計、政黨功能和社會變化等因素的影響，要著重從頂層設計、政黨功能和社會變化三個方面剖析K社區黨建引領社區共治的內在原生動力，構建黨建引領超大城市社區共治的驅動機制。

（一）黨建引領力：主體協同和資源整合

隨著政府不再是基層治理中的單一治理主體，政黨也需要進行角色轉換和功能調試來形成多元主體協作共治的治理格局。黨組織只有充分踐行群眾路線，才能提升民眾對社區共同體的認同，黨員群體發揮先鋒模范作用，積極收集并反映民眾的訴求，并動員更多的民眾參與社區治理。不同的治理主體在治理目標和利益訴求上存在差異，公共利益的復雜性需要政黨協調各方，整合利益差異。

一方面，主體協同有助于增強黨建引領社區共治的行動力。黨建引領社區共治是相互協調與統籌領導的過程，離不開黨組織的組織動員和其他主體的協同參與。橫向維度上，基層黨組織通過結構嵌入的方式，整合具有共同價值目標且可以調動的多元主體，為基層黨組織聯結社區治理多主體提供基礎，也為多元主體協同共治提供可能。黨領導的基層社會治理，并非否定社會治理體系中的多元主體，而是在多元中聚焦一元。基層黨組織直接聯系和服務群眾，以協商民主、黨建化治理、賦能型治理等方式整合多元主體，健全以黨建為核心的社會協同治理體系。縱向維度上，在實現橫向一體化實現協同共治的前提下，為激活各方主體自身優勢，通過政治引領的方式提高居民思想高度，使社區治理多元主體能夠自覺采取符合公共利益的合作行為，實現集體行動的利益最大化。

另一方面，資源整合有助于增強社區黨建引領的戰斗力。資源是黨建引領社區共治的物質稟賦，只有將社區治理場域中的分散資源加以發掘、整合與集中，才能實現治理資源的最優配置和高效利用，有助于增強黨組織的領導力、凝聚力與服務能力，為黨建引領社區共治提供足夠的支撐。

（二）制度支撐力：需求推動與頂層設計

“新制度主義”認為制度變遷或制度創新的動力源于對外部環境的適應以及關鍵決策力量的推動，黨建引領社區共治的制度安排同樣受到外部力量的驅動。一方面，自下而上的居民需求推動制度建設。進入新時代以來，隨著我國社會主要矛盾的轉變，廣大社區居民的需求也發生了深刻變化，他們不僅追求更高的生活質量，而且希望參與社區公共事務。這些訴求寄希望于黨的引領帶動，不斷發揮黨領導社區治理、團結動員群眾、推動中心工作的堅強戰斗堡壘作用，以黨建引領激發社區治理活力。制度具有長期性和規范性作用，需要通過制度引領推動基層治理現代化。具體而言，通過明確多元治理主體的責任和權力邊界來建立多元協同的基層治理體系，使黨建引領社區共治更加制度化。另一方面，自上而下的行動部署落實制度安排。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出要實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。隨著治理和服務重心的下移，社區成為實現基層治理現代化的重要場域，社區主體多元導致權責利的矛盾，使得各類資源無法得到有效整合利用，而通過基層黨組織發揮統籌協調作用，將黨的領導貫徹到基層治理的全過程，激發各主體參與社區治理的活力是破解這一難題的有效方式。

（三）社會導向力：利益統籌與公共理性

在多元社會的背景下，不同的治理資源決定了多元治理主體在治理結構中扮演不同的角色，各主體強調各自的權利擴張，這種角色偏差可能阻礙治理共識的形成，導致議而不決的局面。城市社區既是生活區也是商業區，傳統的治理理念和組織架構已經難以適應變化的基層社會。隨著基層民眾權利意識的提高，對公共服務的需求也日益增加，需要統籌各治理主體的利益和需求，而黨建引領多元共治契合社區治理的現實需求。而且，公共性強調在協商中達成共識并維護公共利益，有助于構筑社會主體間的信任基礎并重塑社會價值認同。“共治有效性”得以體現的主要緣由是充分發揮了“公共理性”在“共治模式”中的價值導向作用。黨建引領社區共治通過主體協同、關系協調以及結果共享削弱個體化與社會團結之間的內在張力，深化了身份認同并構筑穩固的社會凝聚機制。因此，在推進基層社會治理現代化進程中需要培育以公共精神為價值基礎的公共理性，建立具有高度共識度的價值認同，提高基層社會治理的活力。

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本文系上海市哲學社會科學規劃辦公室一般課題“全過程人民民主的制度結構及其內在銜接問題研究”（編號2023BZZ002）的階段性成果。

（作者系華東政法大學政府管理學院博士研究生）

【責任編輯：易玉潔】