“銀齡講學”政策執行的制約因素與路徑選擇

摘 要：“銀齡講學”政策既是應對老齡化、發揮退休教師作用的關鍵舉措，也是促進鄉村教育公平和學習型社會建設的重要手段。該政策自2018年首次出臺以來，便持續受到多方重視，實施范圍不斷擴大。教育部等十部門于2023年聯合印發《國家銀齡教師行動計劃》，為各學段實施“銀齡講學”提供全面指導。為進一步提升政策執行效果，更好地發揮其綜合效益，研究聚焦“政策執行過程”這一影響政策成效的核心環節，以史密斯政策執行過程模型為分析框架，深入探討影響“銀齡講學”政策執行效果的制約因素，并據此提出相應的優化路徑。研究發現，制約“銀齡講學”政策執行的四大關鍵因素包括：政策文本本身的模糊性、執行機構規范性不足、政策目標群體面臨多重挑戰、外部環境的局限性。基于此，提出以下路徑選擇：增強政策文本的合理細化與實施準度、提高行政主體的執行能力與規范精度、健全目標群體的保障機制與參與深度、優化政策執行的外部環境與宣傳廣度。

關鍵詞：銀齡講學；政策執行；史密斯政策執行模型

中圖分類號：B230文獻標志碼：A

文章編號：1674-2338（2025）01-0085-09

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2025.01.009

一、問題的提出

國家衛生健康委員會曾指出，“預計‘十四五’時期，60歲及以上老年人口總量預計將突破3億，占比將超過20%，進入中度老齡化階段。2035年左右，甚至會進入重度老齡化階段”［1］。據統計，截至2023年底，全國60周歲及以上老年人口為29697萬人，占總人口的211%，其中65周歲及以上老年人口21676萬人，占總人口的154%。［2］在此背景下，為實施積極應對人口老齡化國家戰略，加強新時代老齡工作，提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感，成為重要關切。［3］

2018年1月，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出：“實施銀齡講學計劃，鼓勵支持樂于奉獻、身體健康的退休優秀教師到鄉村和基層學校支教講學。”［4］同年7月，《銀齡講學計劃實施方案》指出“要進一步加強農村教師隊伍建設，充分利用退休教師優勢資源，調動優秀退休教師繼續投身教育的積極性，提高農村教育質量”［5］，由此正式揭開了實施銀齡講學計劃的帷幕。截至目前，共有15個省市區域針對銀齡講學頒布了對應政策文本，分別是重慶市、河北省、山西省、吉林省、黑龍江省、江西省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、云南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區。

“銀齡講學”政策不僅有利于充分發揮資深教師的專業影響力，服務教育發展，更是我國積極應對人口老齡化問題的重要舉措。無論是2021年《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》的頒布，還是2024年法定退休年齡的延長，都反映出國家對應對人口老齡化的重視。因此，“銀齡講學計劃”的意義尤為凸顯。該計劃是國家“積極應對人口老齡化，深入挖掘老齡社會潛能，調動優秀退休教師繼續投身教育事業的積極性，推動建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國，加快建設教育強國”的重要舉措。從2018年至2023年，教育部累計招募2萬余名中小學退休教師，近1000名部屬高校、部省合建高校等“雙一流”建設高校退休教師開展支教支研。［6］在過去五年中，“中小學銀齡講學計劃”“高校銀齡教師支援西部計劃”等在探索發揮退休教師人力資源優勢，提升中西部教育發展水平方面已然積累了一定的經驗。［7］

國家不斷深化“銀齡講學”政策，以使其更好地適應時代變化和發展需求。比如2023年，教育部等十部門聯合印發《國家銀齡教師行動計劃》［7］，為未來在基礎教育、職業教育、高等教育等各學段全面、深入推進銀齡講學計劃奠定了基礎。然而，對于能夠反映這一政策實際執行情況的相關研究仍然相對不足，缺乏對政策執行的全面梳理及政策執行問題的系統反思。為了更好地發揮銀齡講學計劃的綜合效益，本研究聚焦銀齡講學政策本身，以史密斯的政策分析模型為理論視角，系統梳理、反思銀齡講學計劃在政策執行過程中的問題，并嘗試分析問題背后的阻礙因素，繼而探尋未來政策執行的有效路向。

二、理論框架：史密斯政策執行過程模型

政策學者格雷厄姆·艾利森（Graham T.Allison）指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執行。”［8］（P.176）因此，本研究將“政策執行”作為剖析“銀齡講學”政策執行效果的重要視角，并將史密斯的政策執行過程模型作為分析框架。

（一）史密斯政策執行過程模型

史密斯政策執行過程模型由美國政治科學家史密斯（Did B.Smith）于1973年在《政策執行過程》一書中提出。該模型指出，以下四要素（見圖1）是影響政策執行成效的關鍵：一是理想化的政策，即具有合法性、合理性及可行性的政策方案，如政策文本是否科學合理、政策內容是否可行；二是執行機構，即負責政策執行主體，比如特定的組織、機構，是否有足夠的資源以及能力確保政策順利實施；三是目標群體，即政策的直接作用對象，其利益訴求、對政策的接受程度也會影響政策執行效果；四是環境因素，指影響政策執行的外部環境，如經濟環境、文化環境、社會環境等。［9］在史密斯看來，政策執行就是這四大要素互動的過程。互動過程中會產生的“張力”（即緊張關系），需要借助“直接處理”或者“間接建制”（即建立新制）的方式予以“回應”、解決，進而使得政策順暢執行，以實現預期目標。［10］

（二）模型適切性及分析框架建構

史密斯政策執行過程模型自提出以來，廣泛運用于多個領域的政策分析。在教育學領域，該模型也已被用作分析“雙減”政策、“縣管校聘”“國優計劃”等多項教師配給政策。銀齡講學政策是教育部組織實施的一項支教計劃，鼓勵各地招募身體健康、教育教學經驗豐富的退休教師（以校長、教研員、特級教師、骨干教師為主，年齡一般在65歲以下，具有中級及以上教師職稱），到脫貧地區、欠發達的民族縣、革命老區縣、邊境縣以及新疆生產建設兵團團場等農村及教育資源薄弱地區的縣鎮和農村學校講學，旨在充分利用退休教師的專業優勢和經驗優勢，以提升農村教育質量，促進教育均衡發展。［5］

對照上述四要素，結合銀齡講學計劃具體內容，本研究構建出了如下分析框架（圖2）：第一，理想化的“銀齡講學”政策方面：主要從“政策文本”的角度予以分析，重點關注文本中體現的政策內容是否完備、政策指令是否清晰、準確；第二，“銀齡講學”的政策執行主體：主要包含行政部門組織架構、執行人員的能力水平等，這些因素直接影響政策執行的效率與效果；第三，“銀齡講學”政策的目標群體主要為：退休后響應國家號召、重新加入教師隊伍的銀齡教師本人；第四，影響“銀齡講學”政策執行的外部環境因素主要包括：經濟層面的政府財政支持、政治層面的組織保障、社會層面的宣傳引導等。以上因素的交互作用，共同影響著銀齡講學政策的執行效果。

三、“銀齡講學”政策執行中的問題與原因

基于以上分析框架，研究將從政策文本、執行機構、目標群體、環境因素四方面系統反思“銀齡講學”政策執行過程中的問題及背后的可能制約因素。

（一）政策文本：內容規定的模糊性

政策文本作為政策執行的基石，其清晰性、合理性和可執行性直接關系到政策實施的效果與成敗。針對現有國家層面實施的“銀齡講學”相關政策（見表1）進行文本分析發現，既有部分政策內容表述模糊，這不僅會給實際操作帶來困擾，還可能導致政策執行偏差或執行效果較差。具體表現如下。

第一，在銀齡講學政策實施過程中，銀齡教師與受援學校之間的權利與義務界定尚不明晰。盡管國家層面的相關政策普遍要求各受援縣教育局與擬招募的銀齡教師簽訂服務協議，旨在通過正式文件明確雙方的責任與權益，如《關于做好2024年銀齡講學計劃有關實施工作的通知》中指出，各受援縣教育局應與銀齡教師簽訂銀齡講學服務協議，保障雙方權益。然而，這些政策文件往往未能詳盡闡述銀齡教師應享有的具體權利（如教學自主權、合理待遇、工作條件保障等）以及他們需履行的明確義務（如教學時間、教學質量承諾、遵守學校規章制度等），導致在實際操作中，雙方權利與義務的邊界模糊。

第二，關于銀齡教師的管理與評價機制，目前亦存在明顯的細則缺失問題。政策文件雖然倡導加強對銀齡教師的管理與服務支持，以及建立科學合理的評價體系，但具體到如何管理、采用何種評價標準與方法來全面評估銀齡教師的教學成果與貢獻，則鮮有詳盡的指導性細則出臺。如《關于做好2024年銀齡講學計劃有關實施工作的通知》中雖提到“對于工作期間表現優秀的，在評優表彰等方面優先考慮，可按照有關規定給予表彰、獎勵。對于工作期間考核不稱職或存在問題的，按照有關規定處理”［11］，但并未深入闡述具體如何實施。這在一定程度上影響了對銀齡教師工作的有效監督與激勵，也限制了銀齡講學活動的高質量發展。

在剖析銀齡講學政策實施過程中遇到的問題時，我們不難發現，其根源之一在于政策內容規定的模糊性。這種模糊性并非偶然，而是國家級政策在制定時為了兼顧各地域、各學校的差異性，力求廣泛適用性的必然結果。國家級政策往往采用較為抽象和概括的表述方式，旨在賦予各地區一定的政策空間，以便根據當地實際情況靈活調整與落實。然而，這一初衷在實際操作中卻可能引發一系列問題，例如各地在執行“銀齡講學”政策時往往難以形成統一的標準，導致執行過程中出現偏差。這種現象在學術界已多有論述，如“選擇性執行”理論便揭示了政策執行者可能根據個人偏好或地方利益選擇性地執行政策內容，從而使得政策效果大打折扣。［12］此外，有研究表明，當政策規定模糊時，容易滋生各種亂象，如資源分配不均、服務質量參差不齊等，這些都在不同程度上阻礙了銀齡講學政策的順利推進。［13］

（二）執行機構：執行過程的欠規性

政策執行機構相關主體對政策的把握、所具有的資源、政策執行的能力等，均對“銀齡講學”政策的實施成效具有重要影響。在實踐層面，盡管不少地區已然參與了銀齡講學計劃的推進工作，但政策執行機構也面臨著一些現實挑戰。

第一，教育部門責任重大，但資源有限。銀齡講學計劃涉及多個部門，比如2023年，《教育部教師工作司負責人就〈國家銀齡教師行動計劃〉答記者問》中指出，銀齡講學計劃的貫徹落實需要各級教育、科技、工業和信息化、民政、人力資源和社會保障、衛生健康、科學院等部門發揮各自優勢，甚至需要充分調動地方、學校、社會力量投入積極性。［14］當前，國家級相關政策多由教育部、財政部聯合發布，肩負主要責任。但該政策并非僅僅吸引退休教師并安排他們到受援校任教那么簡單，而是涵蓋了銀齡教師的后續生活、醫療保障等多方面。因此，僅依靠教育部門、財政部門，難以有效實現預期政策目標。此外，各行政部門均有其法定職責和工作重心。在原有任務緊迫的情況下，新的任務分配無疑會加重執行人員的工作負擔，甚至可能影響本部門核心工作的推進。加之未提供額外的勞動報酬，協作部門及其人員對政策的認同度不高，部門之間存在結構性摩擦，導致教育部門在政策實施過程中孤立無援，步履維艱［15］，進而影響銀齡講學計劃的落實效果。

第二，地方政策執行機構未能貫徹執行國家相關政策，比如部分省市尚未形成專業的計劃實施工作小組，而是每年由各省份和兵團自行組建臨時工作組并報送名單，缺乏對過程的全程追蹤、對執行情況的總結與回顧，淪為“表面執行”，卻不用為最終的執行結果直接負責，難以有效貫徹執行銀齡講學計劃。另外，一些省市也沒有出臺規范的政策文本（見圖3），沒有做好上傳下達、政策宣講與解讀等工作，也會影響政策效能。

以上難題的出現，和我國教育部門在權責劃分上相對較弱的傳統有一定的關系，教育行政部門常常在諸多教育改革中面臨權責不符、資源有限的尷尬境地。一方面，教育部門肩負著重大的教育使命；另一方面，教育問題錯綜復雜，涉及社會諸多領域。然而，教育部門所能掌控的權力僅限于其系統內部，這也是教育政策執行不力的一個重要原因。對此，公眾常將教育政策失敗歸咎于教育行政部門，實則不然。我國幅員遼闊，地方經濟發展水平、教育資源分布存在一定差異，加之統一化政策標準與執行規范不夠明晰、政府對這一新施政策缺乏系統監督與定期評估，因而可能導致銀齡教師政策在不同區域、不同省市的實施過程、實施效果都存在較大差異。

（三）目標群體：銀齡教師的挑戰性

政策目標群體指那些由于政策的強制性而必須對其自身的行為模式重新進行調試的群體，他們對政策的接受度是影響政策執行成效的重要因素。［16］“銀齡講學”政策的目標群體以校長、教研員、特級教師、骨干教師為主，他們退休后被“返聘”的部分，是銀齡教師的主要來源。

當前，銀齡教師群體正在面臨或可能遭遇一些挑戰。首先，問題在于生活適應性與相關保障機制不足。鑒于銀齡教師普遍年歲已高，若被派遣至偏遠地區支教，他們不僅需要克服因地域轉換帶來的生活不便，如氣候、飲食差異等，還需特別關注自身的健康保障問題。特別是在醫療資源相對匱乏的地區，就醫不便可能成為一大隱憂。值得注意的是，根據教育部等十部門聯合發布的政策指導，銀齡講學計劃重點支持中西部脫貧地區、欠發達的民族縣、革命老區縣、邊境縣以及新疆生產建設兵團團場等義務教育階段學校。這意味著許多銀齡教師將前往這些條件較為艱苦的地區，他們不僅要快速適應新環境，還需評估個人身體條件是否足以應對可能的地域健康挑戰。另一重大挑戰則在于，有些銀齡教師參與教育教學時，面臨著參與模式單一、參與深度不足等問題。政策文本中明確提及，申請教師可以開展課堂教學、聽課評課、開設公開課、組織研討課、舉辦專題講座等多種教學活動，以充分利用其豐富的教學經驗和專業知識，輻射教師隊伍建設、學校發展。然而，在實際操作中，不少銀齡教師的角色往往被局限于課外輔導、臨時性教學任務或行政協助等較為邊緣化的崗位［17］，這既限制了他們專業能力的全面展示，也削弱了他們在教育改革與發展中的核心作用，進而影響其參與的積極性、專業成就感及長期職業發展的可持續性。這種參與模式的局限性，還可能阻礙銀齡教師自我價值的全面體現，影響其對教育事業持續投入的熱情和教育效果。

深究其因，客觀上，銀齡教師的年齡特點與身體素質是不可忽視的重要方面。隨著年齡的增長，其身體機能逐漸衰退，對生活環境、醫療資源的需求也相應提高。他們更傾向于穩定、舒適且醫療條件良好的生活環境，以確保身心健康。然而，政策初衷在于促進教育資源的均衡分配，鼓勵有情懷的、有條件的銀齡教師前往欠發達地區支教。這些地區往往因經濟、地理等條件限制，生活設施與醫療資源相對匱乏，難以滿足銀齡教師的實際需求，存在一定程度的供需矛盾。

其次，知識更新與信息技術發展的快速步伐也是導致問題出現的重要原因之一。盡管銀齡教師擁有豐富的教學經驗和深厚的專業知識，但在當前知識爆炸、信息技術日新月異的時代背景下，他們面臨著知識脫節與信息技術應用困難的挑戰。隨著人工智能、大數據等新技術在教育領域的廣泛應用，傳統教學模式與方法正經歷著深刻的變革。然而，由于年齡、學習能力及資源獲取渠道的限制，銀齡教師往往難以迅速掌握并熟練運用這些新技術，導致他們在新時代教育變革與發展中的參與度與影響力受到一定限制。

（四）環境因素：外部環境的局限性

史密斯主張，政策所蘊含的意圖和規范在實際情境中實施時，不可避免地會受到外部環境因素的影響。在外部環境不利的情況下，政策執行將受到制約。然而，與“政策執行的自然環境相比，其所處的社會環境要重要得多”［18］（P.100）。“銀齡講學”政策的執行也不例外，影響其政策有效執行的外部環境主要有以下兩方面。

第一，經濟環境差異直接導致了各地財政支持力度的不同，最直觀地反映在部分地區銀齡教師補貼不足，以及補貼配比設置不合理等方面。農村和邊遠地區由于經濟條件相對落后，往往難以獨立為銀齡教師提供具有競爭力的薪酬和福利待遇。這種經濟上的限制不僅削弱了這些地區對優秀退休教師的吸引力，也直接影響了銀齡教師計劃在這些區域的實施效果。銀齡教師們雖懷揣著對教育事業的熱愛與奉獻精神，但面對生活成本上升和物質條件不足，他們的積極性與穩定性難免會受到影響。在補貼配比設置上，雖《教育部辦公廳財政部辦公廳關于做好2023年銀齡講學計劃有關實施工作的通知》等文件明確了中央與地方財政的分擔機制［19］，但在實際操作中，這種配比設置并未能充分考慮到地區間的經濟差異和銀齡教師的實際需求。西部省份雖由中央財政全額負擔，但中部和東部省份的銀齡教師補貼則更多地依賴于地方財政，而地方財政的緊張狀況往往限制了補貼水平的提高。此外，即便是同一省份內，不同地區的經濟發展水平也存在顯著差異，這進一步加劇了補貼配比設置的不合理性。例如浙江省舟山市的銀齡教師每人每年有10萬元講學經費，主要用于支付教師勞務費和購買意外保險。為吸引先進地區的優秀退休教師支援海島，舟山市外講學教師還將給予報銷一年兩次探親交通費，受援學校也將為銀齡教師及配偶提供必要的生活設施。［20］而經濟相對落后的省份諸如寧夏回族自治區所頒布的銀齡講學政策文件顯示，支援該地的銀齡教師，按中央標準，給予每人每年2萬元的經費。［21］ 兩地銀齡教師補貼的巨大差異反映出政策傾斜在實際執行中的局限性。這種情況下，前往邊遠艱苦地區支教的銀齡教師不僅面臨著生活上的巨大壓力，還需克服基礎設施和教育設備落后等重重困難，這無疑增加了他們的工作負擔和心理壓力。

第二，“銀齡講學”政策的宣傳與傳播方式尚未有效利用成熟的網絡環境。近年來，隨著中央與地方政府對“銀齡講學”的日益重視，一系列扶持政策相繼出臺，包括人年均2萬元的經費保障、周轉宿舍等生活設施的提供，這些措施為銀齡教師群體提供了堅實的后盾，極大地推動了“銀齡講學”政策的實施與發展。然而，遺憾的是，當前對“銀齡講學”政策的具體保障措施和監管機制缺乏足夠的宣傳力度和輿論引導強度，這導致許多銀齡教師對這些利好政策知之甚少。現有的政策宣傳大多停留在政府層級的公告發布層面，形式單一且缺乏深度，未能有效激發銀齡教師的參與熱情和社會各界的關注。在此背景下，我們應看到，銀齡教師作為教育領域的寶貴財富，他們不僅資歷深厚、教學經驗豐富，更在長期的職業生涯中積淀了深厚的教育家精神。他們樂于奉獻、勇于創新，是傳承與發展教育事業的重要力量。因此，將教育家精神融入“銀齡講學”政策的宣傳中，不僅能提升政策的吸引力和感召力，還能夠激發更多銀齡教師投身于這一崇高事業。

通過分析以上制約因素，我們不難發現，區域間、城鄉間的環境差異是制約銀齡教師政策有效實施的重要因素。一方面，不同區域之間的經濟發展水平、教育資源分配存在顯著差異，導致銀齡教師在不同地區的待遇、工作環境及支持體系大相徑庭。在經濟相對落后的鄉村地區，由于基礎設施薄弱、教育資源匱乏，銀齡教師的工資福利、醫療保障、住房條件等往往難以得到有效保障，這極大地影響了他們的工作積極性和長期駐留的意愿。另一方面，城鄉之間的文化差異也是不可忽視的制約因素。城市與鄉村在生活方式、社會習俗、教育觀念等方面存在顯著差異，這種差異要求銀齡教師不僅要具備豐富的教學經驗，還需要具備較高的文化適應能力和人際交往能力。然而，在實際操作中，部分銀齡教師可能因難以適應鄉村的文化環境，而導致教學效果不佳或產生職業挫敗感。此外，該項政策作為一項相對較新的政策舉措，其在實施過程中不可避免地會遇到諸多挑戰。由于政策出臺時間不長，相關的配套措施、執行細則及評估體系尚未完善，導致政策在執行過程中存在諸多不確定性和模糊性。這不僅增加了政策實施的難度，也影響了政策效果的評估與反饋。此外，缺乏足夠的典型案例和突出貢獻的人物來引領和示范，也使得政策在宣傳推廣過程中缺乏說服力和吸引力，難以激發更多銀齡教師參與鄉村教育的熱情，同時也限制了政策在更廣泛范圍內的推廣和應用。

四、推動“銀齡講學”政策執行的路徑選擇

史密斯政策執行過程模型通過建制與反饋環節，旨在化解執行四要素之間的張力與沖突，實現協調統一。為進一步提升政策執行效能，提高執行效率，降低執行阻力，并鞏固執行基礎，本研究從政策文本、執行主體、目標群體及社會環境四方面出發，梳理執行過程中存在的問題并分析影響因素，對“銀齡講學”政策的執行提出優化路徑。

（一）增強政策文本的合理細化與實施準度

為有效解決銀齡講學政策文本中部分內容抽象程度過高的問題，提高政策的清晰性、合理性和可執行性，從而推動銀齡講學政策的順利實施和高質量發展。針對政策文本內容提出以下優化路徑。

第一，細化權利與義務界定。在相關政策文件中，可以明確列出銀齡教師應享有的具體權利，如明確教學自主權、合理待遇的具體標準（包括薪資、福利、住房補貼等），以及工作條件保障的具體內容等。同時，政策文本也可以詳細闡述銀齡教師應履行的義務，如教學時間要求、教學質量標準、需遵守的規章制度等。此外，可由教育部或省級教育行政部門牽頭制定統一銀齡講學服務協議模板，為各地“銀齡講學”政策的執行提供基本參考，同時留足自主空間，允許各地根據實際情況進行靈活調整。在具體執行過程中，各地可以充分調研、論證后，基于模板、結合具體情況進行修改與運用。多方協同，不斷完善銀齡教師支教管理與評價體系，并進一步加強相關教育立法，以確保銀齡講學計劃順利開展。［22］

第二，完善管理與評價機制。在政策文件中增加關于銀齡教師管理與服務支持的細則附錄，包括日常教學管理流程、師資培訓計劃、生活保障措施等。確保各地在執行過程中有章可循，減少執行偏差。明確銀齡教師的教學成果與貢獻的評價標準與方法，建立科學合理的評價體系，可以包括學生評價、同行評價、學校評價等多個維度，并設定具體的評價指標和權重。同時，進一步明確評價結果的運用方式，如作為續聘、評優表彰等的重要依據。建立健全監督機制，對銀齡教師的工作進行定期檢查和評估。對于表現優秀的銀齡教師給予表彰和獎勵，以激發其工作積極性；對于工作不力的教師，則采取相應的反饋及預警措施。

第三，提高政策文本的明確性和可操作性。在政策制定過程中，盡量采用具體、明確的表述來闡述政策內容，以減少執行過程中的歧義和誤解。在政策發布后，及時組織相關人員進行政策解讀和培訓，確保各級教育行政部門和學校能夠準確理解政策精神并有效執行。建立政策執行過程中的反饋機制，及時收集各地在執行過程中遇到的問題和困難，并根據反饋情況對政策進行適時調整和完善。

（二）提高行政主體的執行能力與規范精度

執行機構需充分認識到銀齡講學政策的重要性。這一政策不僅有助于緩解我國老齡化問題，還能讓老年人群充分發揮其人生閱歷和專業知識，為教育事業注入新的活力。為有效提升政策執行機構的執行能力與規范性，確保“銀齡講學”政策得到有效落實，實現預期政策目標，針對政策執行機構提出如下優化路徑。

第一，加強跨部門協作與資源整合。在國家級政策層面，進一步明確各參與部門的職責范圍，建立跨部門協作機制，確保各部門能夠充分發揮各自優勢，共同推進銀齡講學計劃。為參與協作的部門提供必要的資源支持，包括財政補貼、人員配備等，并設立激勵機制，鼓勵各部門積極投入政策執行工作。設立定期的溝通協調會議或工作群組，加強部門間的信息交流與合作，及時解決執行過程中遇到的問題。

第二，提升地方政策執行機構的執行能力與規范性。要求各地方教育部門成立專業的銀齡講學計劃實施工作小組，負責政策的具體執行、過程追蹤、情況總結與回顧等工作，確保政策執行的連續性和有效性。各地方應根據國家相關政策精神，制定詳細、規范的地方政策文本，明確政策執行的具體要求、操作流程和評估標準，確保政策執行有章可循。通過多種渠道和方式，加強對銀齡講學政策的宣傳與解讀，提高政策執行人員的認識水平和執行能力。同時，可以通過培訓、調研、聽證會以及實施問責制度等方式，加強銀齡教師與受援校之間的溝通，根據學校實際需求組建供需匹配的優質“銀齡講師”團隊。［23］

第三，強化政策監督與評估構建。包括政府內部監督、社會監督、媒體監督在內的多元化監督體系，對政策執行過程進行全程監督，確保政策執行不偏離預定軌道。建立政策執行效果的定期評估機制，對政策執行情況進行全面、客觀地評估，及時發現并糾正執行過程中的偏差和問題。根據評估結果和反饋意見，及時調整政策執行策略，優化政策執行流程，確保政策目標的實現。

（三）健全目標群體的保障機制與參與深度

馬斯洛的需求層次理論是心理學領域中一項著名的理論，它將人類的需求從低到高分為五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。［24］這一理論為我們理解人類的行為和動機提供了有力的框架。在教育領域，特別是針對銀齡教師這一特殊群體，我們可以從馬斯洛需求理論出發，關注他們的真實需求，從而更好地激發他們的教學熱情和積極性。

第一，完善生活適應性與健康保障機制。基于生理與安全需求，為前往偏遠地區支教的銀齡教師提供全面的生活支持服務，包括安排適宜的住宿、提供符合其飲食習慣的餐飲，以及必要的日常生活用品。與當地醫療機構合作，為銀齡教師提供定期的健康體檢、緊急醫療救助和便捷的醫療服務通道。同時，建立健康檔案，跟蹤記錄其身體狀況，及時發現并處理健康問題。根據銀齡教師的身體條件和健康狀況，靈活調整派遣地區和支教時間，避免過度勞累和不適。

第二，拓展銀齡教師參與模式與深度。基于尊重與自我實現需求，在政策執行過程中，明確銀齡教師的角色定位與職責范圍，確保其能夠充分發揮專業優勢，參與課堂教學、教學研討、師資培訓等核心教學活動。鼓勵和支持銀齡教師開展多樣化的教學活動，如公開課、專題講座、教學指導等，同時提供必要的資源和平臺支持，促進其專業能力的全面展示。對表現優秀的銀齡教師給予表彰和獎勵，提高其參與積極性和職業成就感。同時，關注其職業發展需求，提供必要的培訓和晉升機會。

第三，加強知識更新與信息技術培訓。基于社交需求，為銀齡教師提供定期的知識更新和信息技術培訓，幫助他們掌握最新的教育理念和教學方法，提高信息技術應用能力。鼓勵銀齡教師加入學習社群或工作坊，與同行交流經驗、分享資源，共同提高教學水平和信息技術應用能力。為銀齡教師提供必要的技術支持和設備保障，如配備適用的教學設備和軟件工具，確保其能夠順利開展教學活動。

（四）優化政策執行的外部環境與宣傳廣度

為逐步改善“銀齡講學”政策所處的社會環境，提高政策的吸引力和執行效果，為更多銀齡教師投身鄉村教育創造有利條件。我們可以通過以下路徑優化政策實施環境。

第一，重視經濟環境差異，加大經濟支持，優化補貼配比。中央與地方政府應進一步加大對“銀齡講學”計劃的財政投入，特別是對經濟欠發達地區和邊遠地區，確保銀齡教師能夠獲得具有競爭力的薪酬和福利待遇。充分考慮地區間的經濟差異，調整中央與地方財政的分擔比例，確保補貼水平能夠反映地區經濟實際和銀齡教師的實際需求，避免“一刀切”。同時，建立動態調整機制，根據經濟發展水平適時調整補貼標準；設立“銀齡講學”專項基金，用于支持經濟特別困難地區的銀齡教師支教活動，包括提供額外補貼、改善生活條件等。

第二，利用成熟的網絡環境，加強政策宣傳與解讀。利用新媒體平臺（如社交媒體、短視頻平臺、教育類APP等）進行廣泛宣傳，同時結合傳統媒體（如電視、廣播、報紙等）進行深度報道，提高政策的社會知曉度。通過舉辦政策解讀會、在線講座、發放宣傳手冊等方式，詳細解讀“銀齡講學”政策的具體保障措施和監管機制，讓銀齡教師充分了解政策紅利。在宣傳中融入教育家精神，講述銀齡教師支教的感人故事和先進事跡，激發銀齡教師的參與熱情和社會各界的關注。

第三，提升鄉村教育環境，縮小區域差異。加大對鄉村地區教育基礎設施的投入，改善學校的教學設施、住宿條件等，為銀齡教師提供良好的工作環境。通過政策引導和資源配置，逐步縮小城鄉之間的教育資源差距，提高鄉村地區的教育質量。促進城鄉之間的文化交流與融合，幫助銀齡教師更好地適應鄉村文化環境，提升其參與積極性，進而提升教育教學效果。

綜上所述，本文圍繞“銀齡講學”政策執行過程，構建了基于史密斯政策執行過程模型的理論框架，剖析了政策執行中面臨的四大核心問題：政策文本的模糊性、執行機構的規范性不足、目標群體銀齡教師的挑戰性，以及社會環境的局限性，并揭示了這些問題對政策有效執行造成的阻礙。為破解這些難題，本文提出了針對性的路徑選擇：一是增強政策文本的合理細化與實施準度，確保政策內容明確、可執行；二是提高行政主體的執行能力與規范精度，強化執行機構的效能與公信力；三是健全目標群體的保障機制與參與深度，關注銀齡教師的實際需求與期望，激發其參與熱情；四是優化政策執行的社會環境與宣傳廣度，營造良好的社會氛圍，提升公眾對“銀齡講學”政策的認知與支持。本研究期望以此能夠更好地調動銀齡教師的積極性和創造力，為建設教育強國貢獻智慧和力量。

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Constraints and Pathways for Implementing —An Analysis Based on Smith’s Policy Implementation Process Model

ZHANG Meng， JIANG Qiuhong， JIANG Junru

（College of Teacher Education， South China Normal University， Guangzhou 510631， China）

Abstract： The Key words： Silver Age Teaching; policy implementation; Smith’s Policy Implementation Model

（責任編輯：周亞東）