新時代“楓橋經驗”在城市基層的落地條件與創新性發展

摘 要：新時代“楓橋經驗”在城市落地顯示出有別于鄉村的特殊性。通過對上海市兩個社區矛盾化解案例的調查發現，黨的領導拓展了權威在場的治理效應，形成了第三方權威“前臺”面對、公共權力權威“后臺”推動、專業權威“站臺”加持的格局；同時，專業調解、細節管理與工作專班在“楓橋經驗”于城市社區矛盾化解中體現出堅持與再發展并行的特征。具體是，專業調解進階式地汲取了法治要素、細節管理開放式地吸納了管用實用好用策略、工作專班擴散性地激活了組織載體功能。這一結論為新時代“楓橋經驗”在城市基層其他領域的矛盾調解提供了經驗借鑒。

關鍵詞：“楓橋經驗”；城市基層；城市社區矛盾；權威在場

中圖分類號：D035文獻標志碼：A

文章編號：1674-2338（2025）01-0115-11

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2025.01.012

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）對健全社會治理體系作出重要部署：“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。”［1］無疑在未來相當長時間里，新時代“楓橋經驗”將成為實現社會“高質量發展和高水平安全良性互動”的重要參照和遵循，將在全國范圍內的社會治理領域全面推行，深刻地影響著社會治理的進程。如果回顧相關政策歷程，則能夠發現黨的二十屆三中全會的重要部署具有良好的政策連續性：自2019年黨的十九屆四中全會將新時代“楓橋經驗”寫入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》以來，各地各方都執行有序，并制定了地方性政策。尤其是2021年第十八次中央深改會議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，為避免我國成為“訴訟大國”作出全面部署，重申“要堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控”［2］。這一部署意味著“楓橋經驗”已經成為一項全國性的政策安排，包括城市在內的全部基層單位都需要將源頭解紛的工作重心真正下沉到社區，全面提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

中國城鄉差異巨大，城市的異質性特征決定了基層社會矛盾調解的內容和方式方法自然也有別于鄉村。一般情況下，城市人口密度約為鄉村的數倍乃至數十倍，而且生產能力也遠大于鄉村，城市發展越快意味著新滋生的矛盾數量就越多，調解的難度和力度也大于鄉村。據統計，上海市自2021年實施《促進多元化解矛盾糾紛條例》的一年間，總計受理85萬余件，其中人民調解組織受理43.2萬件，司法公安聯動處置非警情警務32萬件，法院系統的非訴調解7.8萬件，信訪受理2.4萬件。［3］隨著城市高質量發展對社會的解構進一步加深，此類糾紛將呈現繼續遞增的態勢。據上海市“解紛一件事”平臺數據，平臺僅對接司法局、工商聯、婦聯、農委和銀保監局等5家單位，2022年全年共調解的糾紛類型即高達430多種。［3］當前，很多城市實踐中的多方協同化解機制間接驗證了這種復雜性，同時這種解紛主體的多元化更加凸顯了城市社區矛盾糾紛的交叉性。有研究發現，目前城市較為集中的十類社區糾紛中，婚姻家庭糾紛、涉法涉訴糾紛、管理服務糾紛、經營消費糾紛、勞動爭議糾紛長期居高不下，而公共服務供給所帶來的矛盾化解難度更加突出。［4］根據社會矛盾演進規律，如果出現不同類型、多重矛盾的疊加效應，將極其可能衍生為系統性風險。［5］因此，新時代“楓橋經驗”在城市落地必須充分認識城市社區矛盾的偶發與多發相交叉、原發與衍發相表里、易發（燃點低）與頻發相交織、歷史遺留與新近滋生相并存等特征。矛盾類型與表現必然迥然有別于農村。因此，如何實現從鄉村到城市的創新性發展，成為堅持和發展新時代“楓橋經驗”的“必答題”。

由此，本文將圍繞新時代“楓橋經驗”的城市落地及其創新性發展問題，重點回答：新時代“楓橋經驗”在城市基層矛盾化解中存在怎樣的共性和特殊性？新時代“楓橋經驗”在城市落地的關鍵影響變量有哪些？為了回答這些問題，本文選擇上海市的兩個社區為調查對象，試圖發現基層矛盾糾紛化解的基本經驗和路徑特征，繼而進一步豐富“楓橋經驗”的理論體系。

二、文獻回顧與解釋框架

（一）文獻回顧

黨的二十屆三中全會指出：“國家安全是中國式現代化行穩致遠的重要基礎。”這一命題是理論與實踐相統一的總結，也是中國式現代化建設實踐升華的理論成果。盡管“楓橋經驗”的矛盾調解屬性同國外以非訴糾紛解決機制（Alternative Disputes Resolution，ADR）相似［6］，但中國固有的“無訟”思想傳統則是“楓橋經驗”獨特性的文化支撐。正是基于這種文化傳統，學術界關于社區調解的研究成果多從社會治理理論視角下展開，表現在理論與實踐兩個面向。

在理論淵源上，社會治理理論秉持并發展了馬克思主義結構論思想：社會具有優先性，社會結構類型決定著國家走向，也決定著行動選擇。這是因為國家是從社會產生的，并反作用于國家加諸社會的各種行動：“社會聯系的各種形式，對個人來說，才表現為只是達到他私人目的的手段，才表現為外在的必然性。”［7］（P.684）

在實踐維度，它源于黨和國家“五位一體”戰略部署的政治安排，以及長期以來從社會建設到社會管理再到社會治理的實踐經驗總結，為國家向社會延伸權力并為社會訂立規則提供合理性和正當性依據。將社會治理理論應用于解釋社區矛盾化解，其針對性有三大特征。一是社會治理具有黨和政府主導的政治屬性。在官方話語體系下，“主導”有兩層含義，即黨的政治領導和政府負責。對于社區非訴解紛而言，黨的領導既是一個實踐問題，更是一個理論命題。既有研究中的“強國家強社會”“共生型國家與社會關系”等主張均無法全面準確描繪社會治理中的黨的領導體制格局，一種全過程的、絕對的政治領導。［8］有研究認為，黨的領導是人民調解、行政調解和司法調解的政治原則，也是政治領導體系的根本機制，是矛盾糾紛有效化解的保障。［9］二是社會自主，它同黨和政府主導相輔相成。有研究認為，基層矛盾調解的自主性方式顯示出“既是民間組織，又帶有官方專職化色彩”［10］（P.112）特征，系“啟用地方資源的本土化轉型路徑，也呈現了國家和社會相互融合的積極面向”［10］（P.108），因此顯示出半正式治理的特征。三是治理理論的應用與拓展。一方面，社會治理理論不但奠定和充實了黨和政府的主導性地位，而且以制度方式賦予了社會諸主體的協同地位，同時還鼓勵市民個體的有序參與；另一方面，治理是動態而非靜止的，不同的治理模式均有一個適應的過程，其適應的能力往往受到治理主體及其機制的影響。［11］這為社區矛盾化解提供了更多政策工具選項。需要說明的是，社會治理具有宏觀建構的理論稟賦，在社區層面的矛盾糾紛化解“落地”則需要更加系統化的理論支撐。與此同時，社會治理的目標同矛盾化解目標不盡一致，后者追求秩序，而前者則以共同體作為目標。因此，在以微觀生活見長的社區矛盾化解場域，社會治理的宏大敘事存在針對性的不足。

關于社區矛盾的研究，學科交叉成果顯著，在方法論上更體現出經驗提煉與知識建構齊頭并進的態勢。比如，實用法學追求的定紛止爭目標也是政治學、社會學等學科的學術關懷，其強調“發揮基層的主動性和創造性，尊重群眾的首創精神，主動發掘可推廣可復制的基層實踐經驗，及時上升為制度層面”，可謂是交叉思維的產物。［12］將“楓橋經驗”定性為國家治理的法治特質，顯示出中國式治理的原創稟賦。也有研究從社區權力結構角度探究社區治理中的失序現象，并區分兩大矛盾類型：一是居民對社區治理權力結構的不滿而引發的沖突，各種形式的“炒物業”就是典型；二是因治理不當而誘發的新矛盾。比如，有學者借用周飛舟教授關于“懸浮型政權”概念，在基層治理語境中來討論因公共權力缺席或癱瘓無力而帶來的治理失序狀態。［13］此外，還有因社區治理能力不足而帶來的結構分化問題［14］，因“三駕馬車”掣肘而導致的社區治理僵局問題［15］，居民參與中的“搭便車”與有限理性問題［16］等等。以上權力懸浮研究都是從不同角度對社區矛盾予以溯源或解釋，尤其是基于社區治理體制的觀點拓寬了社區矛盾研究視野，但鮮有矛盾糾紛化解的具體方案研究。

基于城市社區矛盾的特殊性以及矛盾識別和研判的復雜性，僅從既有的“楓橋經驗”制度經驗去回應城市社區矛盾化解必然面臨諸多不適應。從城市矛盾化解的角度來看，早在2019年的全國調解工作會議上，中央就明確提出構建包含行業性、專業性調解在內的大調解工作格局，這為社區糾紛調解奠定了制度基礎。同時，城市匯聚了絕對數量的法律職業共同體資源，盡管城市也存在對此類法律專業人士認同度偏低的問題［17］（PP.180-184），但資源優勢顯而易見，如豐富的“體制內”和“體制外”法律人群體，以及高校和科研院所的專家學者，他們以不同專業方式服務于社區糾紛調解的需要。城市社區有別于鄉村，矛盾化解更需要專業化調解的出現，以“非訴調解”為主的訴源治理機制作為一個重要路徑由此被提出。最高人民法院《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》提出，“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量”，主張從前端預防的方式減少糾紛發生，防止大量糾紛涌入法院。［18］訴源治理作為一種治未端而非末端的矛盾化解模式，它更為強調基層治理的有序性與有效性，屬于“楓橋經驗”與社會治理的融合戰略。［19］然而，整體來看，其在構建矛盾糾紛多元化解機制方面仍從法院自身需求出發［20］，忽視了社區治理中其他主體在矛盾化解中的協同作用。由此，本文認為，“楓橋經驗”在城市社區的落地除了要堅持傳統經驗，還需要進一步加強創新性發展，從而更好地去回應上述問題。

（二）解釋框架

通過在上海社區的多次實地調研與考察，本文發現了新時代“楓橋經驗”在城市基層成功落地的條件。其中，“權威在場”和“工作專班”具有制度的共通性和治理的連續性。調研發現，上海的這兩個社區矛盾化解案例都是以工作專班模式得以解決的，其治理經驗體現出政府與社會組織、專家、社區居民互動的特征：基層政府給予政策支持、專家貢獻了專業知識、社會組織織造了信任網絡。結合既有理論和兩個案例事實，本文從權威在場、細節管理、專業調解和工作專班四個方面展開，同時回答新時代“楓橋經驗”在哪些方面堅持了傳統“楓橋經驗”的精髓，又在哪些方面進一步拓展了傳統“楓橋經驗”的應用空間等問題。

1.權威在場

“楓橋經驗”的核心在于基層矛盾糾紛化解，以基層政權建設的權威機制推動“矛盾不出村”。理論上，新時代“楓橋經驗”在城市社區落地的“解紛”或“矛調”機制也具有這種稟賦特征，即并不排斥政治權威的“在場”。一方面，黨委領導下的權威體制機制，其建構具有制度化影響力，而如何構筑矛盾預防和化解的防線，減少基層矛盾進入訴訟環節的可能性，則需要對權威的出場策略做出安排。比如，代表公共權力權威的黨和司法機構雖然并不“沖”在最前沿，但人民調解委員會卻必須接受基層黨和政府及人民法庭的指導。另一方面，代表制度權威的國家法律法規和政策在解紛裁決中雖不是唯一準繩，但社會規范的作用并不同法律法規存在本質沖突。在城市，這種以社會規則為基準的現象盡管次于農村地區，多將歷史、社會關系等非法律因素考慮在內，法律法規的調解作用要比農村顯著得多。諸如交通沖突的民事賠償、工地傷亡、醫患沖突、拆遷等，當事方的法律選擇工具理性主義立場決定了矛盾化解不能忽略法律之外的其他路徑。換言之，權威在場和權威推動為基層矛盾化解提供了有效參考選項。

2.細節管理

在經驗上，“楓橋經驗”的實施多以雙方妥協、合意為成功要件，其過程不具有強制性特征，因而對于細節的要求更高。在經驗上，鄉村社區的非現實性矛盾比例較低，如果矛盾協調人員工作做得細致，就能夠有效提升調解成功率。在城市社區，異質性社會決定了矛盾調解的難度，再加上雙方的社會關系交集不多，對從事矛盾調解的主體提出了更大挑戰，在調解過程中既要有“溫度”地回應人民群眾的訴求，又要不疏漏細節問題，技術性地把握“氣場”臨界點，以促成調解的合意方案形成。總而言之，細節管理在鄉村的成功經驗如何在新時代“楓橋經驗”的城市落地中得到繼承和進一步發展，是需要加以重點考察的關鍵變量。

3.專業調解

一般來說，城市化程度越高，社會分工越細，各類糾紛的復雜程度就越高，因而城市社區的矛盾化解離不開專業化支持。一方面，從矛盾類別來看，城市中常見的金融、證券、建筑、保險、知識產權等民事糾紛，都需要專業化力量的介入。比較而言，新時代“楓橋經驗”城市版擁有比鄉村更為豐富的專業化資源，具備專業調解的條件。另一方面，黨的十五大報告早已提出，我們要依法治國，建設社會主義法治國家，而法治正是城市社區矛盾調解專業性的集中體現。習近平總書記指出：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。……堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。”［21］（P.295）理論上，將矛盾“大事化小、小事化了”的方案本質上是一種矛盾擱置策略，容易導致矛盾反復，更為復雜的是一旦原有的矛盾治理觸發調解、司法等程序，是難以從源頭上予以化解的，不完全符合矛盾調解的低成本、可及性原則，客觀上是加大了治理重心下移的難度。從結果來看，調解方案是矛盾調解的結論性文書，不具有強制性，因此雙方對方案的遵守與否直接決定了裁決認同。在城市，居民法治意識相對較高，這種反復性的概率很大，存在訴諸司法渠道的風險，唯有提高雙方對末端裁決結果的認同度，才能夠從前端環節解決未病問題。因此，為了達到源頭治理社區矛盾的目標，調解主體需要建構與維護對于調解結果的認同，這是裁決文書做出的依據，更是裁決能否得到貫徹執行的前提。

4.工作專班

城市作為一個人口高度密集的陌生人社會，彼此之間缺乏情感紐帶與日常聯結，因此，城市社區的矛盾化解難以簡單地依靠鄉村的情感或精英機制來處理，更需要“理性”因素的介入。社區矛盾往往具有生活習慣、利益訴求等多元化的差異，對規范化、程序化的“組織載體”的需求是必然趨勢。從學理上而言，工作專班一般被視為議事協調和執行機構，源于科層制難以解決復雜治理任務時的權宜性方案［22］。在經驗中，工作專班多與常規的科層權力交織在一起，分為短期型、階段型、常設型專班。［23］工作專班能夠整合多方資源，尤其是各種專業力量、社區力量甚至黨政力量。從矛盾化解過程來看，設立專班意味著矛盾處理是合規合法、有章可循的，同時專班作為組織載體，可以通過建立一整套的矛盾收集、分類、處理與反饋機制，將不同類型的矛盾策略化處理，并將這些機制以創新擴散的方式移植到其他社區。因此，組織載體的出現決定了矛盾化解過程中能否調動豐富的資源與有效的機制來推動“楓橋經驗”在城市社區的落地，同時決定著矛盾化解的有效機制能否低成本地移植到其他社區，提升其場景適用性。

基于權威在場、細節管理、專業調解和工作專班四大關鍵變量的分析，本文搭建了以下解釋模型，以探討社區矛盾化解中的工作機制。這四個變量呈現互為補充、過程遞進的關系，分別指向矛盾化解所需的外部環境條件與內部機制，從而應對社區糾紛處理的各種困境。本文的兩個案例均以第三方為骨干的“工作專班”作為矛盾化解的組織載體，扮演著連接政府、社會組織、社區“三駕馬車”與居民的關鍵角色，在運轉中形成了權威在場、專業調解、細節管理與工作專班的矛盾化解機制。其中，權威在場是賦權工作專班的權力機制，也是對調解裁決加以確認的權威機制；專業調解是構建社區矛盾化解方案被接受及落地的能力機制，是決定案結事了的關鍵變量；細節管理是調解過程有效的技術性機制，是檢驗主體調解能力的關鍵指標；工作專班是以組織結構的形式將矛盾化解過程及有效機制固定下來，推動創新擴散。四大機制間關系見圖1。

三、研究方法與案例選擇

在研究方法上，本文選擇了上海市H鎮Y、Z兩個社區進行雙案例比較研究。關于案例比較方法，密爾（John Stuart Mill）最早提出了求同法和求異法，前者系從總體差異性基礎上尋找關鍵相似性，在案例選擇上要求主要特征完全不同，

而僅在自變量與因變量上保持一致；而后者旨在從總體相似性基礎上尋求關鍵差異性，要求案例在

其他主要特征上完全一致，而在自變量與因變量

上保持差異。隨后普沃斯基（Adam Przeworski）和圖納（Henry Teune）將其發展成“最具差異性系統”與“最具相似性系統”使其在社會科學領域得到廣泛應用，前者用于排除看似可能實則無關的原因，而后者用于找出所有可能的原因。分別參見John Stuart Mill. A System of Logic： Ratiocinative and Inductive .New York： Harper and Brothers， 1882，pp.278-281；Adam Przeworski， Henry Teune. "The Logic of Comparative Social Inquiry. New York： John Wiley，1970，pp.31-35，皆轉引自高奇琦《從單因解釋到多因分析：比較方法的研究轉向》，《政治學研究》，2014年第3期。沿著這一方法脈絡審視本文的兩個案例，可以發現以下特征。

其一，基本情況相似性。Y、Z社區均隸屬于H鎮商圈附近的優質商品房小區，兩個社區的人口總量皆約2500到3000，人員構成相似，居民整體素質水平較高。兩個社區存在相似的背景，最大程度避免了在案例比較中因基本情況如社區規模、人員構成等基礎變量差異導致的結果變異。

其二，矛盾表象的差異性。雖然Y、Z兩個社區矛盾都指向非個體的居委會、業委會、物業公司等社區自治組織，但兩個社區在矛盾主體、性質及其持續時間上差異較大。具體情況可參見下表1。

其三，化解結果的一致性。案例結果是H鎮成立了由第三方社會組織為骨干的工作專班，并最終成功化解了矛盾，均被視為新時代“楓橋經驗”的典范。綜合來看，兩個社區的案例矛盾表象上的千差萬別與化解結果上的相同特質，恰好符合求同法與最具差異性原則來分析其背后關鍵的影響變量，同時兩個案例基本情況的相似性又最大限度地控制了潛在變量對案例結果的影響，確保了既有分析的可靠性。這是本文進行雙案例比較的前提。

在資料收集方面，筆者自2019年起針對H鎮開展了長期追蹤探索新時代“楓橋經驗”的社區矛盾化解觀察，搜集該地區的豐富案例。2022年8月，筆者開啟了為期3個月的追溯式調研，通過訪談包括H鎮司法所所長、專班小組組長及代表性成員、社區居委書記、業委會主任、其他居委成員等多個主體，了解不同對象與組織在矛盾化解過程中的態度、互動與行為，繼而梳理出兩個社區矛盾化解的全貌。隨后，作者又多次對特定領導和工作人員以微信和電話方式進行深度訪談，以確保資料的完整性和有效性。

四、新時代“楓橋經驗”在城市社區的落地與創新性發展：兩個案例的呈現

（一）案例背景

2020年8月，Y社區物業使用過期的清潔劑清理水箱被居民發現。在一片譴責聲中，物業公司“引咎”發出準備退出的公告，但新的物業招標、入駐尚需要時間。在這個空檔期，剔除Y社區的存量矛盾，解決增量矛盾更具現實性和復雜性，居民與物業、業委會沖突日益惡化并衍生出更為深層次的矛盾：居民的不滿情緒涉及切身利益的物業費使用、物業管理細節、業委會成員履職情況；接下來，這種不滿進一步轉化為對業委會換屆選舉程序、物業財務等問題的關注和參與；繼而，演變為對業委會任職人員的不滿，最終導致業委會集體辭職。無獨有偶，居委書記休產假，社區的“三駕馬車”同時出現人員變動，小區治理架構面臨崩潰。

Z社區的沖突爆發始于2021年12月。Z社區業委會在選聘物業、物業費漲價等事項進行民主投票時，遭到業主強烈反對，源于居民對居委會黨支部書記不信任、意見大，性質上可以歸為非現實性沖突。［24］（P.35）追溯起來，居民針對居委會黨支部書記的矛盾早在2018年就發生過，本次“票決”是各種隱藏矛盾的“總爆發”。居民認為居委會、物業和業委會相互勾結，維修基金使用不透明。這一態度和傾向在微信群里十分顯著，一度失控。Z社區面臨群體投訴激增、居民生活失序、小區矛盾頻發等困境，而居委會現有“三駕馬車”治理結構和治理能力均不足以化解這一矛盾。在Z社區，針對黨支部書記的不信任持續時間長達五年多，大量社區事務擱置，社區運轉接近停擺。

（二）落地前提：黨委領導下的多重權威在場

新時代“楓橋經驗”的內涵在于“通過關心群眾、組織群眾、依靠群眾來解決群眾自己的事情，做到‘小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交’，矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態”。因系黨的群眾路線在基層矛盾化解中的表現，發展城市社區的“楓橋經驗”，黨的領導要素必須前置。本文的兩個案例同樣體現出“黨的領導權威始終在場”的特征，具體表現為三種形式：一是黨政部門權威，本質上，這是公共權力權威的出場，領導者通過建構組織成員對行動的認可來鞏固其權威，從而確保治理行動的成功；二是專業權威，主要由社區中的離退休干部、律師和其他知識分子構成，為社區韌性難題的解決提供技術性指導；三是第三方權威，第三方的“超然”地位還不足以取得居民的普遍認同，唯有疊加了某種權威因素才有助于取得矛盾化解的新突破。本文兩個案例的第三方是獲評上海市三星級社會組織的社區工作室，其負責人擁有豐富的社區調解經驗，由這位H鎮“金牌調解員”來兼任工作專班組長，其專業權威性不言而喻。其中，后兩種權威形式都是以黨的領導權威“授權”的形式出現的，同時又以自身能力強化著黨的領導權威。三重權威的在場機制參見圖2。

通過調研，本文發現了權威在場的運轉邏輯：在兩個案例中，工作專班由社會組織代理，其第三方權威盡管顯示出專業調解的不可替代性，但還需要其他權威的協同配合。這是因為社會組織的專業權威類似于一種法理型權威和魅力型權威的融合體，它是通過承擔部分社區管理職能來激發社區活力而發揮作用的。［25］H鎮的工作專班成立于社區矛盾而導致的權力懸浮“空檔期”，因此單靠第三方的專業權威是不夠的，在實踐落地中出現了三類權威的相互“補臺”效應，客觀上推動了矛盾調解的順利進行。

其一，第三方權威的“前臺”面對，實施主體是以第三方社區社會組織為骨干的工作專班。社區治理中存在很多韌性難題，在解決過程中既需要多跑腿，又要能夠靈活做出應對，黨政部門在此方面的短板顯而易見。而這些恰恰是工作專班的優勢，同時工作專班事務性工作者被矛盾當事人視為“戴著尚方寶劍”的權力代理人。正如專班組長所言：“我們工作的第一個任務就是收集小區反映的問題。然后，以工作簡報（方式）向上匯報，領導回復后，我再到別的部門去協調這些相關問題，領導批示（此事必須）要解決，就一定要解決。”由此可見，工作專班的“前臺”機制有效規避了政府直接面對社區原子化矛盾的風險。

其二，公共權力權威的“后臺”推動，實施主體為鎮黨政部門。在Y、Z兩個社區的矛盾化解過程中，H鎮黨委和政府始終沒有直接面對社區沖突，而是扮演著“后臺”支持者的角色。一方面，工作專班是由鎮政府號召成立的，首次進場是和H鎮相關工作人員同去的，授權意圖明顯；另一方面，鎮政府相關職能工作人員被吸納為工作專班成員，以便隨時能夠回應調解中的部分問題。同時，工作專班的階段性工作進展需以工作簡報方式向H鎮黨政部門匯報，至于調解過程中遇到的難題或資源支持需要向鎮提出申請。由此，可以認為是H鎮黨委和政府的公共權力權威構成了工作專班運轉的基礎性權威。

其三，專業權威的“站臺”加持，實施主體為社會力量。我們在調研中發現，工作專班的專業權威主要體現為兩點。一是專班組長的個人魅力。她是全國模范調解員，退休前還擔任過居委會主任、副書記、業委會主任，在社區矛盾調解中享有聲望，在群眾中有威信。專班組長針對矛盾的判斷力是其專業性的體現，亦是其靈活治理能力的突出象征。二是律師顧問等專家團隊的專業魅力。在解決方案涉及法律實務時，律師的專業界定和解答更具公信力：“很多話只有從律師的嘴巴里說出來，才有說服力。”（工作專班組長語）專家個人和專業團隊雙重魅力下的權威嵌入，形成了工作專班“專家站臺”的權威機制，客觀上提升了社區矛盾糾紛化解的績效。

（三）新時代“楓橋經驗”在城市社區落地的創新性發展

1.專業調解：法治要素的進階式汲取

相較于鄉村矛盾調解多依托于血緣親密關系、鄉土地緣關系和宗教崇拜關系為支撐的情感模式［26］，城市社區“楓橋經驗”的突出特質是專業調解的引入，這種特征不是對鄉村模式的完全取代，而是汲取法治要素基礎上的一種進階式替代。一方面，如前文所述，專業權威中已經吸納了律師群體的加入，法治手段與精神的融入提升了矛盾調解結果的有效性與說服力；另一方面，社區調解的目標是將“非訴”原則落地，實現“案結事了”。一般認為，在眾多解紛工具中，司法判決機制是制度化程度最高、最穩定、最系統的機制，其裁決的權威性有助于實現案結事了的目標。需要指出的是，法院系統也具備使用“非訴”手段化解矛盾的制度化機制，但當下訴訟“爆炸”現狀決定了大量矛盾無法全部通過司法裁決途徑解決。理論上，矛盾調解同屬于“非訴”案件，其目標是緩解治理成本和司法壓力，力求使矛盾化解不至于進入訴訟程序。H鎮兩個案例中的工作專班是“第三方”機制，其顯性特征是“非訴”的專業調解，對于社區自治組織、政府職能部門和居民都不具有強制力，之所以能夠取得矛盾化解的理想結果，根本原因在于矛盾雙方都對裁決結果表達了認同。這種認同意味著糾紛得到了實質性化解，是法律有效性的體現。

認同是接受調解方案的前提，是案結事了的關鍵。工作專班盡管吸收了鎮司法所官員的參與，但沒有邀請人民法院法官，整個矛盾調解過程更沒有運用司法建議，但結果均達到了案結事了目標，起到了與司法“裁決”同樣的效果。這表明，矛盾調解要達到“非訴”和“息訴”目標，尊重結果的裁決認同是關鍵變量。H鎮社區工作專班推動的裁決認同表現在以下三個方面。

其一，業主代表的認同。在Y社區，事關物業選聘的方案無法達成共識，工作專班在協商會上傳達了一位身份為區人大代表的社區居民建議，在過渡期實行公開招標的方案得以順利通過。一位居委工作人員坦陳：“調動不起來樓組長和業主代表，開展工作真的很難。居民不關心你每天都在搞什么事，你的消息都是通過樓組長和業主代表傳達下去的，如果他們壓根沒看到、沒聽到，工作就沒辦法開展。”在H鎮，此類居民代表很多，如人大代表、政協委員、工會代表等“大咖”本來就具有很強的能量，動員他們并獲得其認同，對矛盾化解方案出臺和落地都有事半功倍的效果。

其二，開展潛移默化的情感治理，為裁決認同織造聯結紐帶。中國的社會變遷甚速，情感治理方法因具備非正式制度的稟賦特征，為締結社會認同而啟動的情感治理往往扮演著“塑造符合理性的完美生活”的角色。［27］大到拆遷動員，小到社區公共事務參與，情感治理鮮有缺席的機會。不止一位居委會人員在接受訪談時承認：“居委工作還是要靠人情，這是沒辦法的事情。中國是熟人社會，城市社區也不例外。”在Y社區，很多“刺頭兒”正是被這種情感感化而最終選擇配合工作專班的工作。訪談中有工作人員提到：“有個‘刺頭兒’說自己被我們道德‘綁架’了，他說疫情期間我們對他蠻好的，現在征詢他（意見），不好意思不同意的。”無疑，這種 “不好意思”正是基于過去付出的情感。在具體工作方法上，工作專班也豐富了“三駕馬車”的治理工具箱，如承諾、擔保、代理等，不獨是矛盾化解，對于基層治理而言也同樣能夠產生深遠影響。

其三，喚起居民的認同。H鎮兩個社區矛盾均涉及社區公共事務問題，而且“急難愁盼”問題久拖不決，甚至是簡單的公共產品供給也無法得到滿足。在Z社區，一棵高大的杉樹擋住了陽光，而且一到冬天枯葉就飄進居民院子中去。居民一直在反映，可是矛盾僵局使問題無法得到解決。被訪談的Y社區居委工作人員說道：“很多事情（矛盾）看起來解決不了，只要征詢居民意見，他們（當事人）都不好再固執己見，畢竟抬頭不見低頭見的。”社區是人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體，居民對于社區矛盾化解方案的裁決認同度越高，案結事了的概率就越大。

2.細節管理：管用實用好用策略的開放式吸納

鄉村是一個熟人社會，傳統“楓橋經驗”的落實往往依托于既有的宗族與能人權威。而城市社區作為一個陌生人社會，鑒于社區矛盾的瑣碎和日常化，需要在堅持傳統“楓橋經驗”有效策略的基礎上加強細節管理。本文發現，這兩個案例都體現出開放式吸納的細節管理特征。比如，在Y社區，工作專班進駐社區后，即在社區內設置了專門的辦公場所，一邊收集居民意見信息，一邊定期開展協商。通過會議協商、一對一協商、一對多協商，以及組織對個人協商等不同方法，匯集居民意見并作出研判。訪談中工作人員也多次提到，“每周我們都要去那邊開好幾次（協商）會（議），跟物業開（會）、跟居委等開（會），目的就是解決他們的（矛盾）問題”。這種多主體、多部門參與的會議為掌控信息的真實性、全面性提供了保障，特別是為訴求方的理性表達提供了溝通平臺，進一步豐富了管用實用好用的調解策略。

策略一：控場。管理學的“控制”系管理功能的概念，指發現目標偏離并加以糾正的過程。［28］在Y社區，其矛盾的根源在于舊的物業已經解聘，而新物業公司則要漲價。由于缺乏與居民的溝通，漲物業費的決定遭到了居民強烈抵抗，居民認為是業委會、居委會和物業“三方勾結”。這種情緒在線上的業主群和線下的物業管理中都在發酵，沖突場面僵持難下。工作專班進場后的第一次接待，Y社區來了很多居民，大家你一言我一語，場面幾近失控。專班組長及時調整方法，顯示出較強的控場能力，她在訪談中提到：“我跟他們說，人多嘴雜，還不如你們相互溝通，統一幾張嘴，把所有的問題有效闡釋清楚。”這種控場能力迅速扭轉了混亂局面，為居民與工作專班順利接洽創造了條件。

策略二：勸說與承諾。在管理溝通中，勸說與承諾是一門藝術，也是衡量管理能力和管理水平的重要指標。［29］Y社區業委會啟動換屆之后，原有維修基金無法使用，然而恰逢年關，負責做外墻的裝修公司付款程序未走完，拿不到錢。老板在農民工討要工資的壓力下，以跳樓的方式來制造轟動效應。在現場，工作專班請來律師，通過專業化的“勸說”讓其權衡利弊，同時承諾先預支部分維修基金，讓其支付農民工工資。同時，工作專班做出鄭重“承諾”：待新的業委會成立后，所有款項按本付息一次性結清。這種必要的“承諾”得到了專班成員之一的鎮聯絡員的“權威確認”，并形成書面協議，從而順利化解了這一矛盾，沒有發生矛盾衍生效應，及時終止了靠跳樓“鬧大”事件。在Z社區，由于矛盾積累已久，無論是居民，還是當事人的居委會黨支部書記，勸說是擺事實、講道理、論法理的常用工具，伴隨著矛盾化解的始終。

策略三：退讓。“退讓”是協商的常見機制，是共識達成的重要策略，是合作治理不可替代的機制［30］，應用于社區沖突解紛中有助于消減矛盾的溢出效應。在Z社區的首次協商會上，居民向工作專班表示，若是書記在場，他們將拒絕發表任何意見，并做好了隨時退席的準備，對立情緒十分強烈。原則上，矛盾一方的缺席無疑無法進行溝通，而且居委書記不在場同社區協商的民主原則是不符的。針對這一難題，專班組長臨時將座談會議題調整為“調研會”，以“當事方回避”為由化解了會場的緊張對立局面：“我能不能叫他 （書記）走，這是個問題。我就說，我們今天是來聽取大家對小區管理的意見，請書記回避一下。領導是不是支持我這個做法，我當時確實有過擔憂，但是我們工作的第一步是先進入這個社區（入場）。”在本案例中，這種“退讓”策略沒有造成矛盾“升級”，反倒促進了矛盾化解進程。

3.工作專班：組織載體的改造式擴散

“楓橋經驗”的成功往往依托于較為靈活的本土化方式，具備地方治理特色。相較于這種特殊性，新時代“楓橋經驗”在城市社區的落地通常以規范化為前提，尤其強調治理方式的可復制及矛盾化解效果的可預期。從Y、Z兩個社區的實踐來看，這種可復制性正是依托于組織模式的改造式擴散實現的。具體來說，兩個社區都成立了工作專班，其結構的可改造特征正是創新擴散的重要前提。工作專班由鎮職能部門和社會組織、社會工作者等主要力量組成。從工作專班的組織架構來看，組長是第三方（系在民政系統注冊的S調解工作室）的模范人民調解員，曾經擔任過居委會主任，社區調解經驗豐富，在H鎮享有很高威望；專班同時吸納了鎮自治辦、信訪辦、城建中心等鎮級職能部門，為社區矛盾化解提供資源支持，顯示出權力部門“不缺席”的姿態；此外，“專班”還有居民區黨總支書記、居委主任、社區民警、小區結對律師等力量的加入。從發展先后順序來看，當Y社區矛盾得到化解后，該專班的一整套班子再次接受H鎮委托，入駐Z社區從事社區矛盾化解工作，并在保留原有班子核心主體的基礎上，吸收Z社區的書記、居民等人員加入，突出了Z社區的獨特性。由此可見“工作專班”的組織結構在矛盾化解過程中稍加改造便可以移植到其他社區，具有很強的創新擴散意義。

本文兩個案例中的“工作專班”主要是指為解決特定工作難題而在基層專門設立的臨時性組織，借鑒了黨政部門工作專班的一種治理機制。盡管從本文的兩個案例來看，其社區都面臨權力懸浮的問題，既有組織是失效的，新的組織載體，即工作專班的設立仿佛具備很大的偶然性。但從矛盾發展與化解的過程來看，成立工作專班來化解社區矛盾又是一個必然趨勢。正如上文分析，矛盾化解既需要黨的領導權威在場，并根據矛盾所需以第三方權威或專業權威體現出來，同時又需要以專業化調解資源為支撐，社區既有的自治組織形式很難將這些主體協同進矛盾化解的過程中，因此，設立一個工作專班來化解矛盾十分必要。從學理而言，工作專班并不是對科層制常態運作的取代，而是利用科層資源構建出一種協同各主體的治理結構來應對環境突變的調適機制［31］，故而具備隨時進場與退場的靈活性。本案例中兩個社區的工作專班為短期型，基于“問題導向”而成立，為推動“楓橋經驗”在城市社區落地而設，最終隨該社區矛盾化解而解散。值得注意的是，這種矛盾化解型工作專班的性質決定了其一旦在其他地區被需要，又可在原有框架下快速組織起來，并以改造式擴散的方式移植到其他社區繼續發揮作用。

五、結論與討論

黨的二十屆三中全會將社會矛盾化解提升到國家安全的高度加以強調，這一重要部署體現了黨對完善基層治理體系和社會治理制度建設的政治關切。本文發現，旨在化解社區矛盾的新時代“楓橋經驗”在城市基層治理中是有效的，它阻滯了矛盾的溢出效應，使其不至于衍生出更多次級矛盾，同時也不至于使矛盾惡化到影響“大局”的地步，從訴源層面規避了訴訟爆炸的隱患。

第一，上海基層社區矛盾調解案例中的“工作專班”系借用黨政部門工作專班的機制，其成功的關鍵在于彰顯黨的領導權威的同時，還創新性地發掘出專業性權威和社會性權威的協同效應。

黨的二十屆三中全會《決定》指出：“黨的領導是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本保證。”［1］

這一命題是歷史經驗的總結，也經過實踐的驗證，可以說是對《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中關于黨的領導的進一步發展。2019年，最高人民法院《關于建設一站式多元解紛機制訴訟服務中心的意見》提出：“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設。”這說明堅持黨的領導已經成為全社會的共識，對于指導新時代“楓橋經驗”在城市落地提供了制度遵循。

歷史地看，傳統“楓橋經驗”也是在黨的領導下展開的［32］，這一特質在當下的城市基層落地中得到了繼承和創新性發展：黨的權威在“后臺”推動、第三方權威在“前臺”調解、律師等專業權威則扮演“站臺”者的角色。在中國治理場景下，黨的領導與黨的權威是治理的“常量”，Y和Z社區的矛盾化解經驗回應了學術界關于黨建引領的立場和觀點。作為調解主體的工作專班組長本身就是退休黨支部書記，其行動顯示出化解社區矛盾、創新社區治理、營造社會治理共同體的黨建引領能力。在Z社區的矛盾調解實踐中，居民對居委書記的不信任所引發的矛盾五年無解，社區權力幾近癱瘓，經過工作專班的調解有效解決了基層的權力懸浮（癱瘓支部）問題，使黨在社區落地有根。

第二，“新時代”和“城市基層”激發了“楓橋經驗”的傳統活力，矛盾調解結果表明既要從共性中發掘傳統調解方法的潛力，又要根據城市基層特殊性創新調解工作方式方法。

在本研究中，Y和Z兩個社區矛盾化解的主力是由第三方社會組織為骨干的工作專班，它接受H鎮委鎮政府的授權，其專業化的調解技能和科學化的策略設計，大大消解了其中的不確定性。比如，律師全程參與，律師專家就調解合約中的法律邊界、原則、法律適用成本與風險，以及相關案例講解，極大地推動了矛盾當事方共識達成的進程。因此，一定程度上可以認為是細節管理作為傳統“楓橋經驗”的重要法寶，其對有效策略的開放式吸納正是創新性發展的重要表現。

第三，關于工作專班的進一步討論。工作專班是城市基層啟動新時代“楓橋經驗”的創新性發展方案之一，在本案例中是成功的。基于本文的案例比較分析，工作專班仍有值得進一步探討的空間。

問題一，作為一種政府與社會聯結機制，工作專班能否在更廣的領域得到移植和推廣？本文矛盾化解工作專班是從黨政部門移植而來，而發揮第三方社會組織的主導作用是頗具創新特征的實踐探索。必須承認，有別于傳統的科層制治理和運動式治理，工作專班以其獨特的組織替代、議事協調和資源整合功能與社區的多元治理要求相適配，的確為社會韌性問題提供了新的治理思路。在具體的行動策略方面，工作專班既肯定政府的權威主導地位，又避免了政府與居民的正面沖突，同時也強調社會組織在社區治理中的積極作用，并吸收專家力量共同推動社區矛盾糾紛化解工作。從這一點上來看，工作專班蘊含著黨委領導下的社會協同化解社會矛盾的特質，與國家倡導的“人民調解、行政調解、專業性調解、司法調解等多種調解方式相互銜接”的多元調解機制是吻合的。無疑，誰充當工作專班主體、如何激活工作專班適用條件、何種問題需要組建工作專班，一旦這些問題得以明確，將工作專班作為一種政府與社會的聯結機制深層次嵌入社區治理，或可成為未來解決社區矛盾的備選方案。

問題二，工作專班的“任務導向”機制能否為基層機構改革提供方案？在本文的案例比較中，作為一種矛盾化解的工具選項，這種臨時性任務組織可以按需“出場”并適時“退場”，具有其他治理模式所無法比擬的低成本、靈活與高效的特征。換句話說，案例中的工作專班并不是一個“常設”的組織形態，與委托方的“任務導向”是吻合的，一旦任務完成便告解散。在推動基層治理體系和治理體系現代化的過程中，黨政部門面臨更多的“任務”壓力，在“成立機構、配備人員、經費到位”慣性下，加劇了機構臃腫和能力不彰的窘境。事實上，本文關于社區矛盾化解的工作專班系借鑒黨政部門的經驗，工作專班豐富了制度性自治的基礎，助力社區協同共治的展開，其經驗值得總結，如果能夠實現知識升華，無疑是能夠反過來回應基層政府機構改革實踐的。

必須承認，本文在研究方法上存在一些不足：本文通過求同法和最具差異性原則來比較Y、Z兩個社區的情況，受制于案例數量，盡管作者已經最大程度控制了相關變量，并對每一個因素的提出都經過嚴謹推理，但仍不可避免地忽視一些因素，甚至出現巧合因素被誤判的可能，因此更為準確的因果推斷仍需要結合更多的案例，尤其是反面案例去綜合論證。本文通過兩個社區在“專班”進場與治理前后的差異對比，在一定程度上可以削弱這種偏誤，因此，本文仍然認可工作專班在成功調解城市社區矛盾方面具有針對性，并認為權威在場、專業調解、細節管理、工作專班四種因素在新時代“楓橋經驗”的落地中發揮關鍵作用。

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WU Xinye， MA Yuyin

（School of Political Science amp; International Relations， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Abstract： The implementation of the Key words： “Feng qiao Experience”；urban grossroots; urban community conflict; authority presence

（責任編輯：蔣金珅）