中國式現代化視域下農村基層治理法治化路徑研究

摘" 要：黨的二十大擎畫以中國式現代化推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，為農村基層治理法治化的實踐路徑提供目標和方向。農村基層治理法治化是推進國家治理體系和治理能力現代化，實現中國式現代化的重要抓手和根本保障。該文結合惠州市農村基層治理法治化現狀，從中國式現代化視角審視和剖析當前惠州市農村基層治理法治化面臨的問題，并遵循中國式現代化所提出的總體目標和要求，提出切實可行的路徑，對于化解當前惠州市農村基層治理法治化的困境，推進農村基層治理制度化、規范化、現代化具有重要的理論意義和實踐價值。

關鍵詞：中國式現代化;農村基層治理;法治化;訴源治理;公共法律服務

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2025）01-0087-05

Abstract： The 20th CPC National Congress plans to promote the great rejuvenation of the Chinese nation with China modernization， providing goals and directions for the practical path of legalization of rural grassroots governance. The legalization of rural grassroots governance is an important starting point and fundamental guarantee for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities and achieving China modernization. Based on the current situation of legalization of rural grassroots governance in Huizhou City， this paper examines and analyzes the current problems faced by the legalization of rural grassroots governance in Huizhou City from the perspective of China modernization， and follows the overall goals and requirements put forward by China modernization， and proposes practical paths. It has important theoretical significance and practical value for resolving the current dilemma of legalization of rural grassroots governance in Huizhou City and promoting the institutionalization， standardization and modernization of rural grassroots governance.

Keywords： China modernization; rural grassroots governance; legalization; governance of litigation sources; public legal services

黨的二十大報告全面闡釋了中國式現代化的內涵，為實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興指明了發展方向。廣東是改革開放前沿，也是推進現代化建設的先行區，而惠州市是珠江三角洲地區中心城市之一，也是廣東省的重要發展地區，必然以推進中國式現代化為最大的目標。當前，惠州市落實廣東省委“1310”具體部署，以頭號工程的力度抓緊抓實“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百千萬工程”）。“百千萬工程”是中國式現代化探索道路上的重要實踐，是惠州市實現農村現代化、農業高質量發展和共同富裕為目標的重要工程。黨的二十大報告強調“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”。全力推進“百千萬工程”，離不開國家治理體系和治理能力現代化，更離不開農村基層治理法治化的堅強保障。農村基層治理法治化體現了中國式現代化對農村基層治理的必然要求，不僅是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分，也是實現依法治國戰略目標的重要環節。近年來，惠州市在農村基層治理法治化方面做出了積極努力，取得了一定成就，但是中國式現代化對基層治理提出了新要求，惠州市農村基層治理法治化在推進過程中還要解決農村基層治理法律制度體系不完善、訴源治理有待走深走實、公共法律服務建設有待進一步加強等方面的問題。如何解決好這些問題，為惠州落實“百千萬工程”穩定好根基，為惠州實現農業農村現代化提供堅實的法治保障，當下就迫切需要去探討、研究和尋找與惠州農村發展情況相適應的農村基層治理法治化路徑。

1" 中國式現代化與農村基層治理法治化

1.1" 中國式現代化

中國式現代化是一條具有深刻內涵和獨特特色的發展道路，是在中國特色社會主義指導下，根據中國的國情和發展階段，走出一條既符合現代化一般規律，又具有鮮明中國特色的現代化道路。這一道路強調堅持中國共產黨的領導，以人民為中心，推動經濟、政治、文化、社會和生態文明等多方面的協調發展，旨在實現國家富強、民族復興和人民幸福的現代化進程。在法治軌道上推進中國式現代化是實現中華民族偉大復興的必由之路，中國式現代化要以法治為依托，建設社會主義現代化強國必須建立在法治基礎之上。這也意味著要把法治貫通于社會主義現代化建設的各個領域、各個方面、各個環節，國家治理的各個方面都需要依法進行，公權力的行使必須符合法治原則，確保治理方式的現代化。

1.2" 農村基層治理法治化

農村基層治理法治化是在多元化協同共治的思想指導之下，政府、社會組織、公民等主體依法參與農村事務管理，依法治國的原則得到貫徹實施，通過法律規范的制定、實施和監督，實現農村治理的規范化、制度化和程序化。這一過程旨在提升農村治理的效率和公正性，保障農民的合法權益，確保農村社會既充滿活力又和諧有序。從主體來看，農村基層治理倡導多元主體協同共治，形成基層黨組織依法執政、基層政府依法行政、農村基層司法機關公正司法、民間組織依法參與、農村基層群眾自覺守法的局面。從內容來看，農村基層治理法治化不僅涉及法律法規的制定和完善，還包括法律規范的有效實施、法律服務的提供、法治觀念的培養、法律實施的監督等方面。農村基層治理法治化，要求治理主體牢固樹立法治思維，堅守法治理念，踐行鄉村的良法善治，實現治理目標的現代化。

1.3" 中國式現代化與農村基層治理法治化的關系

第一，中國式現代化為農村基層治理法治化提供了堅實的基礎和明確的發展方向。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，旨在實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興。實現全體人民共同富裕，最艱巨的任務在農村，沒有農業農村現代化，社會主義現代化就是不全面的。而農業農村現代化離不開基層治理現代化，積極探索創新農村基層法治實踐，提升農村基層治理法治化水平，能夠為農村社會經濟發展消除后顧之憂。中國式現代化新征程中，農村基層治理面臨很多新問題，比如當前社會基本矛盾發生了變化，經濟社會正在轉型，城鄉關系、人地關系等都在發生轉變，傳統的基層治理也要發生轉向。這不僅給農村基層治理法治化指明了發展方向，也帶來了諸多挑戰，為推進農村基層治理體制機制的完善和制度化開創了新局面。

第二，農村基層治理法治化是實現中國式現代化的重要途徑和手段。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國式現代化成為國家發展的重要目標。農村基層治理作為國家治理體系的基礎和前沿，其法治化進程是實現中國式現代化的重要組成部分，將農村基層治理內嵌于中國法治現代化的宏偉藍圖之中具有重要意義。農村基層治理法治化為建設法治國家奠定基礎，為人民利益的實現提供保障，為完善社會治理體系提供動力，對于構建和諧社會、實現鄉村振興戰略具有深遠的影響，是推動農村社會進步和現代化的關鍵途徑。

2" 惠州市農村基層治理法治化面臨的困境

中國式現代化是中國共產黨領導下的社會主義現代化，具有鮮明的中國特色和時代特征。近年來，惠州市在農村基層治理法治化方面做出了積極努力，取得了一定成效，但是隨著我國經濟社會發展和農村改革不斷深化，農村基層治理法治化水平有待進一步提升。

2.1" 農村基層治理法律制度體系不完善

自改革開放以來，我國社會主義法律制度建設取得巨大成就，形成了中國特色社會主義法律體系，農村法律制度建設也得以逐步完善。《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等法律法規的頒布為農業農村的發展提供了制度保障。但是，與城市相比，農村的法律制度建設相對落后，對于法治基礎相對薄弱的農村基層社會來說，我國現行的法律制度體系難以形成全方位的制度支撐。一是農村立法數量不足，立法不全面。從1979年以來，我國制定并修改完善了大量法律、行政法規和行政規章，但是其中涉及到農村方面的數量占比較少，“三農”立法在國家立法中的比重僅為十分之一左右[1]，因此，適用于農村基層治理的法律法規數量明顯不足。同時，立法不全面或立法缺失的問題也比較突出，農村治理主體權責、農業生產發展、農村投資、農產品市場、農村生態環境、民間組織、留守兒童與老年人權益保障等涉及農業、農村和農民生產生活方面的重要領域仍缺乏具體的規定。二是農村立法層級偏低，質量有待提高。目前，關于農村的立法多數是行政法規、地方性法規和地方規章等，立法層級偏低，且立法偏向于原則性指導，忽視農村地區的實際情況和農民的權益保護，缺乏具體的規范性規定。三是地方立法和鄉村民間規范有待完善。從全國的情況來看，有些地區進行了有益的探索和實踐，例如建立村委會的議事、監督規則等，但是沒有通過地方立法予以確認，難以形成有力保障。而針對農村實際情況形成的村規民約還存在村民參與不足、內容滯后等問題。惠州市從2015年5月獲得地方立法權以來，發揮地方立法的特色，頒布了《惠州市西枝江水系水質保護條例》《惠州市歷史文化名城保護條例》等法規，但是明顯缺乏農村方面的立法。已經發布的《惠州市農業農村局 惠州市自然資源局關于加強鄉村振興用地保障的指導意見》《惠州市農業農村現代化“十四五”規劃》等都是政策性、指導性的規范性文件，效力較低。近年來，惠州市對鄉規民約開展了全面修訂并取得一定成效，例如，龍門縣以“村規民約、家規族訓”為依托創新了農村基層治理模式。但是，總體來看，目前村規民約質量參差不齊，村規民約的內容滯后于時代變化，約束力也有待提升。

2.2" 農村訴源治理有待走深走實

訴源治理作為社會治理的重要組成部分，旨在通過預防和化解矛盾糾紛，減少訴訟案件的數量，提高司法效率。農村作為訴源治理的基礎場域，亟需創新治理模式，促進多元化解糾紛解決機制的作用有效發揮，推進農村治理現代化。惠州市在農村基層治理中堅持黨建引領，開展黨建引領百村共建工作，提前排查，有效疏導化解農村基層矛盾糾紛，提升基層治理效能。但是，從實踐來看，目前訴源治理方式與農村經濟社會發展仍存在不適應的問題，農村矛盾糾紛調處化解工作還面臨一些困境，訴源治理有待走深走實。一是訴源治理聯動配合不足，一體化糾紛解決工作機制有待完善。在多元共治的訴源治理理念下，多元主體參與到矛盾糾紛的化解當中，如何協調好解紛主體之間的關系，建立高效便捷的解紛機制是亟待解決的重要問題。當前，訴源治理主體之間聯動不足，未完全整合調解資源，難以形成訴源治理的合力。同時，非訴訟機制實施存在偏差，主要是法院主抓，其他主體多處于解紛邊緣地位，且職能部門配合的積極性不高，尤其是在專業領域治理方面，其他主體主動配合意識不足，未考慮訴源治理的解決效率，影響了訴源治理的長遠發展。二是訴源治理力量不足，社會力量未能充分釋放。隨著農村經濟社會結構的變化，矛盾糾紛呈現出復雜化、專業化的特點，這對農村治理法治化提出了新要求。目前在農村訴源治理工作中，訴源治理力量不足，除了人民調解之外，其他社會調解力量如仲裁、公證機構、行業協會、民間組織等未能有效發揮作用。三是司法確認有待優化，調解效力缺乏保障。司法確認是保障矛盾解紛效力的主要方式，但是，目前由于司法確認程序的適用范圍存在爭議，行政調解協議、行業調解協議較少納入范圍，且配套機制不完善，虛假司法確認認定困難，實踐中司法確認的適用率不高。

2.3" 農村公共法律服務建設有待進一步加強

農村公共法律服務體系是為了推進法治鄉村建設，保障農民群眾合法權益，促進社會公平正義而建立和完善的服務體系。這一體系的建設和發展，體現了我國堅持以人民為中心的發展思想，致力于實現法律服務的均等化和普惠性，確保每一個公民都能享受到基本的法律服務，以助力鄉村振興和社會主義現代化國家的全面建設。惠州市加強農村公共法律服務體系建設，提升了農村地區的法治水平和社會治理能力，但公共法律服務體系還有待進一步優化。一是一村一法律顧問制度不完善。目前，由于駐村法律顧問的職責不明確，在實踐中服務對象包括村民、村委會、維穩部門等，服務內容涉及法律咨詢、法律宣傳、法律援助等多方面，充當了多重社會角色。駐村法律顧問在處理村民內部、村民與村委會、甚至村民與基層人民政府之間的法律問題時，可能會面臨角色沖突。他們既要維護服務對象的合法權益，又要遵守職業倫理，這種多重角色容易導致服務過程中的不信任和猜忌。一些村民對法律顧問的作用持懷疑態度，認為他們無法解決村里的主要問題，甚至認為法律顧問站在村委會一邊，替村干部說話。此外，司法行政機關在一村一法律顧問制度中既是制度的總設計師，也是執行者，隨著鄉村法治社會的發展，過度依賴行政手段配置法律資源會違背市場規律，影響資源的合理配置，也會導致法律服務供需雙方的意愿被忽視，從而造成資源浪費。二是“法律明白人”培養有待優化。雖然惠州市已經開展了針對“法律明白人”的培訓工作，但仍需確保培訓內容與農村基層治理實際需求的緊密對接，提高培訓的針對性和實效性。另外，“法律明白人”的激勵和保障機制、動態管理和退出機制還不完善，影響了“法律明白人”培養的效果。

3" 中國式現代化視域下推進惠州市農村基層治理法治化建設的路徑

3.1" 完善農村基層治理規范體系，推進法律體系現代化

從國外鄉村治理的經驗來看，普遍重視依法治村。日本“造村運動”和韓國“新村運動”中都頒布了農業農村發展等方面的法律，從而有力地保障了農村的長遠發展。農村基層治理法律制度體系的完善是推進農村治理現代化的重要內容，對于促進農村社會穩定、經濟發展和法治建設具有重要意義。從我國基層治理的實際情況來看，我國基層治理法治化的任務更多地放在市級權力機關，通過市級層面的地方性法規來推進基層治理或支持基層治理的情況應該很普遍[2]。但是我國市級地方立法起步晚，農村基層治理方面的立法數量少，因此，必須加強地方立法，完善治理規范體系，邁向中國特色社會主義法律體系現代化。第一，出臺專門針對農村治理的法規。明確農村治理主體的職權和責任，合理規范基層政府、村民自治、基層黨組織、民間組織和新鄉賢等主體的地位和職能;規范治理過程中的各個環節，包括治理目標、治理決策、治理監督和評價、治理環境保障等，確保治理過程的制度化、規范化。第二，完善農村重要領域相關法律制度。結合時代特征和惠州地方特色，建立農業生產發展、農村投資、農產品市場、農村生態環境、民間組織、留守兒童與老年人權益保障等涉及農業、農村和農民生產生活方面重要領域的相關法律制度。第三，推動村規民約在法治框架內不斷完善。村規民約具有自治性、自律性、地域性等特點，在農村社會有很強的生命力，與地方立法也存在契合性，因此，應該與時俱進地修訂和完善村規民約。一方面要吸收優秀地區的做法，將合理的村規民約納入法律范疇;另一方面，要結合村規民約的司法適用情況，將司法實踐中的酒駕醉駕、婚姻關系、鄰里關系及侵占農田亂搭亂建等需要重點規范引導群眾遵守的內容納入村規民約。同時，及時修訂與法律法規相沖突的村規民約，確保民間規范與法律的一致性。

3.2" 做深做實訴源治理，把握好訴源治理現代化的法治化軌道

法治是解決糾紛的根本保障，在訴源治理中，要把握好訴源治理現代化的法治化軌道，推進依法治理、綜合治理、源頭治理有機融合。一是建立農村訴源治理中心，構建工作聯動多元共治機制。建立農村訴源治理中心，有效整合多元解紛資源，實現農村矛盾糾紛一站式解決，是推動農村訴源治理工作取得長遠實效的手段。訴源治理中心融合信訪調處、多元調解、司法確認、法律援助和司法救助等方面的功能[3]，同時建立組織管理、矛盾糾紛處理程序等方面的機制，建立訴調對接平臺，統籌各部門力量，形成聯動多元共治的綜合解紛機制。二是引導社會各方力量參與矛盾糾紛化解。隨著農村社會經濟的發展，各種地方民間組織、新鄉賢等更加活躍，這些社會力量參與到農村糾紛化解中能夠緩解當前農村訴源治理力量不足的現狀，也有利于推進矛盾糾紛源頭化解。基層法院應積極探索建立分層分類的前置調解制度，通過加強訴源治理中心與基層法院的協調配合，完善訴調對接機制，將糾紛案件精確地分流至各非訴解紛主體。三是優化司法確認，加強調解效力司法保障。基層法院在司法實踐中應優化司法確認，建立一站式訴訟服務，優化辦理流程，將特邀調解、行政調解、行業調解納入適用范圍。同時，建立警示承諾制度，加強司法審查，明確虛假司法確認的法律責任。

3.3" 推進農村公共法律服務建設，實現公共法律服務現代化

農村公共法律服務現代化是全面推進法治國家建設的重要組成部分，對于保障農民群眾的合法權益、促進社會公平正義、維護農村社會穩定具有重要意義，因此，要大力推進農村公共法律服務建設，提升公共法律服務質效。第一，進一步完善一村一法律顧問制度，滿足農村地區的法律服務需求。駐村法律顧問應當為村委會服務，保證村委會在法治軌道上開展工作是其主要使命[4]，因此，駐村法律顧問的主要職責是協助做好村自治管理，包括協助村“兩委”換屆選舉工作，健全村民會議、村民代表會議制度;幫助審核、修改村自治組織章程、村規民約以及其他管理規定;為村委會決策提供法律意見;對涉及村民利益的各項工作進行合法性審查。在完成主要職責之外，鼓勵駐村法律顧問為群眾提供法律咨詢、法律援助，開展法制宣傳工作。同時，確立村委會與駐村法律顧問之間的市場交易主體地位，優化資源配置，司法行政機關則從財政支持和考核監督上發揮作用。第二，優化“法律明白人”培養，保障農村“三治”融合治理的有效實施。促進農村“自治、法治、德治”融合治理的有效實施，要創新“法律明白人”培訓內容和方式，組建專兼結合的講師團隊，培訓內容應更加注重實際操作能力的培養，確保“法律明白人”能夠有效地將法律知識應用于解決實際問題。要完善相關機制，建立激勵措施，如表彰優秀“法律明白人”，提供必要的工作津貼等，以提高其工作積極性和主動性;確立保障機制，確保“法律明白人”在履行職責時得到必要的支持和保護;建立科學的動態管理和退出機制，對“法律明白人”的工作進行定期評估和考核，對表現不佳或不能勝任工作的人員進行及時調整和清退，確保“法律明白人”隊伍的質量和活力。

4" 結束語

在中國式現代化的背景下，推動農村基層治理法治化是一項系統性工程，這需要多方面的努力和協同配合。目前，惠州市正處于實施省委“1310”戰略部署和推進“百千萬工程”的關鍵時期，為了實現農村基層治理的法治化，必須采取一系列措施。只有通過完善法律體系、建立有效的糾紛解決機制、加強農村公共法律服務建設等措施，才能實現農村基層治理的法治化，為鄉村振興戰略的實施提供有力支撐。同時，我們必須認識到，農村基層治理法治化是一個持續的、長期的過程，需要不斷探索、實踐、完善和優化。因此，持續關注和深入研究農村基層治理法治化的問題，對于推動我國農村基層治理向現代化轉型具有重要意義。

參考文獻：

[1] 洪碧華.新時代農村基層治理法治化研究[M].北京：中國原子能出版社，2021.

[2] 王曉玲.基層治理法治化視野下的地方立法實證研究——以云南為例[D].昆明：云南大學，2022.

[3] 郭彥.矛盾糾紛多元化解實例——基于訴源治理實踐經驗的解析[M].北京：人民法院出版社，2023.

[4] 劉鵬，崔彩賢.一村一法律顧問制度問題反思與重塑[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2023，23（3）：143-151.

基金項目：2024年度惠州市哲學社會科學規劃項目（HZSK2024JD018）

作者簡介：耿智利（1982-），女，政法高級講師。研究方向為行政法。