工會組織參與數字化基層治理的實踐策略：以上海為例

［摘" 要］當前基層治理已經進入數字化轉型的制度重塑階段，工會作為群團組織具有先天的組織優勢，能夠成為基層治理格局建設的重要依靠力量。上海已將“工會”納入城市數字化轉型總體規劃，工會與街鎮在整合工會資源到城市運行管理系統的過程中，存在著底層邏輯不同、系統協同性差、應用場景不足、數據研判價值低等問題，亟須從數據共享平臺建設、數據映射社會運行能力、開發適合工會配套插件、精準輔助決策研判等方面獲得技術賦能。

［關鍵詞］工會；基層治理；數字化轉型；實踐策略

［中圖分類號］D412.6" ［文獻標識碼］A

［文章編號］2095-7416（2025）01-0025-12

收稿日期：2024-08-26

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目“國際勞工組織涉華史料的收集、整理與研究（1919—2022）”（項目編號：23amp;ZD264）的階段性研究成果。

作者簡介：孫巖，女，北京人，上海工會管理職業學院副教授，主要研究方向為勞動經濟學。鄒衛民，男，江西宜豐人，上海工會管理職業學院副院長，主要研究方向為職工隊伍、工會史志。唐磊，男，上海人，上海工會管理職業學院助理工程師，主要研究方向為工會信息化建設。

一、問題提出

基層治理是國家治理的基石與社會治理的末梢，處于國家治理體系的基礎層級，直接面對廣大人民群眾。黨的二十屆三中全會提出，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。在國家治理整體架構中，提升基層治理能力，完善基層治理體系，是實現治理能力現代化的基礎工程。

近年來，數字化轉型已經成為各地提升治理能力的主要內容。黨的二十大報告指出，要完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，推動各地政務服務平臺向鄉鎮（街道）延伸，建設開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件，提高基層治理數字化智能化水平。以新一代數字技術賦能基層治理將有效提升基層治理的智能化水平，促進社會主體適應數字技術融入社會交往和日常生活的新趨勢，推動公共服務和社會運行方式的創新。當前，街道、鄉鎮等基層政府單位正在經歷從公共服務的無限提供者到基層治理參與者的角色轉變。基層政府的角色轉型促進了基層社會的快速發展，塑造了“全域治理、多元治理、數字治理”的基層治理新格局。數字化轉型被視為破解基層治理碎片化、離散化、低效化困境的有效措施，通過利用科技手段為基層治理參與者減負增能，政務平臺及業務系統建設為數據共享和綜合利用提供了便利，大幅提升政務服務和監督管理效能。

隨著勞動者從“企業人”轉變為“社會人”，基層治理的對象也從原有的本地居民延伸到本地就業的勞動者，如何將在轄區內工作的勞動者納入治理格局中，已經成為基層治理的重要任務。工會組織作為黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，是最主要的群團組織之一，具有組織機構健全、社會影響力廣泛的優勢，能夠有效激發社會活力、整合社會力量，是基層治理格局建設的重要依靠力量。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。為了更好地適應社會發展，工會也在推動自身的數字化轉型，《中國工運事業和工會工作“十四五”發展規劃》提出，加快智慧工會建設，打造工會工作升級版。群團改革以來，“互聯網+”工會、“智慧工會”、“人工智能+”工會服務已經成為工會強化自身建設、提升治理能力的重要手段。

從我國基層治理的發展過程來看，目前已經進入到制度重塑階段。盡管數字化轉型減輕了治理主體的工作負擔，但治理對象的擴充成為當前基層治理體系建設的新挑戰。實踐中，基層政府正在探索將街道/鄉鎮總工會納入本級政府信息化建設，提升基層治理的有效性和協同性。在這一過程中，街鎮總工會面臨著“如何將工會工作融入基層治理的數字化轉型”的難題，如何將工會服務納入政務服務體系中，如何利用工會聯系職工群眾的職能與精細化城市治理相匹配。有鑒于此，本文以我國數字化轉型較好的城市——上海為研究對象，分析街鎮總工會在參與數字化基層治理過程中的實踐路徑，歸納工會所遭遇的現實困境，最后提出技術賦能工會提升數字化基層治理能力的優化策略。

二、研究背景與文獻綜述

（一）基層治理的數字化轉型

隨著科學技術的飛速發展，“數字賦能”已經成為推動我國基層治理現代化的核心推動力，對于實現社會穩定和可持續發展，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感具有重要作用。隨著數字技術和信息資源不斷向街鎮等基層單位下沉，綜合性、一體化的信息平臺系統，能夠為基層工作人員提供標準化的解決方案，成為應對治理變革的有效措施。學界對于基層治理數字化轉型的關注更多地集中于變革趨勢、現實困境、實踐機制的系統性認識。

從關注變革趨勢的視角出發，探討數字技術賦能基層治理的理論要素、生成邏輯、模式選擇，突出數字技術對基層治理固有范式的沖擊，強調需要構建數字治理的邏輯框架，豐富數字時代的治理理論內涵。技術通過重塑基層治理機制，實體化基層治理單元，構建具有內在聯動性的基層社會空間 張俊霞：《數字化轉型視野下基層社會治理的功能完善路徑》，《陜西行政學院學報》，2024年第2期。。在多元化治理格局中，由政府搭建信息化平臺，打破現有科層制的內部條塊分割，引入不同群體的自治力量，實現基層治理實務的“領域化運作” 文豐安：《新質生產力賦能基層治理現代化的路徑探析》，《理論學刊》，2024年第3期。。基層治理需要借助信息技術和社會力量，打通政府與社會、政府與人民群眾之間的壁壘，實現政府治理同社會調節、市民自治之間的良性互動 徐斌，任俊武：《數字政府背景下基層數據治理的路徑研究》，《中國建設信息化》，2024年第8期。。

從破解現實困境的角度出發，將數字化轉型視為一個技術手段，探討數字技術應用于基層治理的技術構成、模式創新，分析數字治理對推動構建多元基層治理的作用，強調其在國家治理現代化轉型中的重要性。數字技術嵌入基層治理為各地實踐提供了新的路徑選擇，破解了當前基層治理的現實困境。基層社會擁有豐富的數字化應用場景，如基層黨建、行政執行、為民服務、議事協商、應急管理、平安建設、居民自治、社區議事、社會動員等領域 向玉瓊，朱仁森：《交互式統合治理：政府數字平臺的運作邏輯——基于“越秀越有數”平臺實踐的分析》，《理論探討》，2024年第3期；楊秀勇，占蔚：《數字技術驅動社區治理創新何以可能？——基于“全國社區治理和服務創新實驗區”案例的定性比較分析》，《中共寧波市委黨校學報》，2024年第3期。。同時，數字技術也有其自身的局限性，需要通過技術迭代、優化參數、厘清技術運用邊界，激發數字技術提升基層治理的效能，限制其負面效應 胡春艷：《數字技術賦能基層治理的價值誤區與糾偏》，《人民論壇》，2024年第9期。。由于數字化應用場景的開發、更新具有一定的滯后性，導致部分信息系統面臨著“數字懸浮”的困境，技術對于治理的賦能并未導致治理效能的提升，反而增加基層政府的工作負擔 于寶星，冉思偉，劉濱：《數字化何以解決基層治理“碎片化”——以N市J鎮基層治理四平臺為例》，《生產力研究》，2024年第2期；吳克昌，王子豪，林仁鎮等：《情境外塑與結構內驅：數字技術驅動基層治理運作轉型的內在邏輯——基于東莞市厚街鎮的創新實踐考察》，《電子政務》，2024年第6期。。

從形成實踐機制的角度來看，各地基層政府正在開發相關應用場景的信息化平臺，構建數字技術驅動基層治理創新的本地模式，打造符合當地實際需求的數字化基層治理實踐機制。在建設信息化平臺的過程中，需要跨部門整合資源，以流程再造、系統嵌入來應對復雜實踐情境中的各類事件，構建一個集成操作要求、處置規范、決策判斷、過程監督的工作機制 李沁怡：《隱蔽的形式主義：技術執行視域中智慧化網格管理的實踐機制與現實困境——基于浙江省“基層治理141體系”的經驗考察》，《電子政務》，2024年第8期；顧麗梅，宋曄琴：《結構嵌合與關系重塑：數字技術何以有效賦能城市基層治理——以S市Z街鎮“一網統管”為例》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第6期。。實踐中，因信息不暢、程序復雜、不確定性風險、倫理困境、體制困境等多種情況，導致基層數字治理中出現大量隱性交易成本，增加了數字化轉型的難度 李赟，王海榮：《數字時代下基層治理數字化轉型的張力及其紓解》，《四川行政學院學報》，2024年第5期。。在推動數字化轉型的過程中，要關注人民群眾對應用場景的實效評價，促進場景運作與治理需求的緊密契合，推動形成全面精細有效的基層治理實踐機制 吳克昌，王子豪，林仁鎮等：《情境外塑與結構內驅：數字技術驅動基層治理運作轉型的內在邏輯——基于東莞市厚街鎮的創新實踐考察》，《電子政務》，2024年第6期。。

（二）工會組織的數字化轉型

群團改革明確提出，群團組織要提高網上群眾工作水平，實施上網工程，打造網上網下相互促進、有機融合的群團工作新格局。在推進工會網上建設初期，《全國工會網上工作綱要（2017—2020）》提出要走好網上群眾路線，形成“互聯網+”工會服務職工體系；中國工會十七大報告強調要積極建設智慧工會。智慧工會提出后，《全國工會網絡安全和信息化“十四五”規劃（2021—2025）》要求構建“大數據+”工會治理能力提升體系，完善“互聯網+”工會服務應用創新體系，夯實“云計算+”工會網信基礎支撐體系；中國工會十八大報告強調要全面加快工會系統數字化建設，創建直達億萬職工群眾、集成工會全部服務內容的服務終端。2024年初出臺的《全國總工會廣泛應用人工智能行動》提出要開發“AI+服務”“AI+辦公”兩大應用場景，上線智能型App“職工之家”。群團改革以來，科學技術的迭代發展、場景應用的創新開發推動著我國工會的數字化轉型，大致經歷了“互聯網+”工會、 “智慧工會”兩個階段，目前正在嘗試將人工智能與工會數字化建設相結合。

目前，工會領域學者對于工會數字化轉型的研究主要集中于“互聯網+”工會和“智慧工會”。群團改革提出后，工會觸網、工會上網的研究較多，普遍認為建設“互聯網+”工會能夠實現工會數據信息共享，強化自身建設，全方位無縫隙服務職工，進一步密切工會與職工的聯系，維護職工合法權益 李明珂：《關于打造“互聯網+工會”的思考》，《山東工會論壇》，2016年第6期；張曉瑩，趙明明：《“互聯網+”語境下工會服務職工的路徑探析》，《中國勞動關系學院學報》，2017年第6期；沈錦浩：《“互聯網+工會”工作：概念、內涵與發展路徑》，《工會理論研究》，2019年第3期。。“智慧工會”提出后，工會領域的學者則更多地從技術賦能工會服務、工會工作、工會建設的角度來探討數字化轉型的重要性和必要性，剖析智慧工會建設的瓶頸和困境，提出破解這些問題的對策建議和實踐路徑 趙則陽：《建設智慧工會及普惠服務的路徑選擇》，《工會信息》，2020年第19期；李磊：《智慧工會的內涵、戰略意義及其建設思路》，《山東工會論壇》，2019年第3期；郭孝實：《“智慧工會”的特征、問題與對策研究》，《中國勞動關系學院學報》，2019年第5期。。

全總信息中心分別于2020年和2024年在深入調研的基礎上，對我國工會的數字化轉型情況進行了歸納總結。轉型初期，全國工會系統開展工會網上工作以硬件建設為主，搭建網上服務平臺、網上工作平臺，建立新媒體矩陣，將職工從線下引流到線上，存在著認識不足、人才匱乏、互通性差、差異性大、覆蓋率低等問題 蘇日娜：《“互聯網+”時代工會網上工作的進展、問題和對策》，《山東工會論壇》，2020年第5期。。隨著新理念、新技術的傳播，各地工會組織在“智慧工會”建設上有了更多的實踐，省級工會均成立了網絡安全和信息化領導小組，建立了省級工會基礎數據庫，開通工會服務網上平臺。硬件建設基本完成后，工會組織數字化轉型遇到的問題主要是應用平臺缺乏吸引力、運維運營效能較低等軟件建設方面的問題 蘇日娜：《數字中國背景下“智慧工會”建設與未來發展趨勢》，《山東工會論壇》，2024年第1期。。鑒于此，全總提出以人工智能賦能工會工作的設想。

（三）上海的城市數字化轉型

目前，數字化轉型已經成為我國城市發展的階段性特征，各地通過建立本地特色的政務平臺推動基層管理機制創新，利用大數據、云計算、人工智能等技術手段激活基層治理能力。2019年11月，習近平總書記在上海考察時指出，要抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，將“兩張網”建設作為提高城市現代化治理能力和水平的“牛鼻子”工程。“十四五”期間，上海將推進城市數字化轉型作為經濟社會發展的主攻方向之一，統籌推進“經濟、生活、治理”各領域全面數字化轉型，打造具有世界影響力的國際數字之都。

“一網通辦”是上海首創的政務服務品牌，2018年7月1日上線運行。“一網通辦”以“中國上海”網站為總門戶，“隨申辦”為總入口，通過構建全流程、一體化的在線服務平臺，向個人、企業提供整合性服務。目前，已實現市、區、街鎮（鄉）、居（村）四級政務服務網絡業務數據統一集中管理 陶振：《政務服務“一網通辦”何以可能？——以上海為例》，《蘭州學刊》，2019年第11期。。街鎮社區事務受理中心作為“一網通辦”的基層現場服務點，為轄區內的個人、企業提供“一口式”受理服務。此外，很多街鎮還在人員密集、企業聚集的樓宇、園區中設立“一網通辦”自助辦理點，引導企業和個人利用自助服務設備辦理政務服務 吳斯潔：《“一網通辦”：在上海沒有難辦的事》，《國際金融報》，2021年8月23日。。

“一網統管”脫胎于城市網格化管理。2020年4月，上海市級城市運行管理中心成立后，各區、街鎮大多在原先城市網格化綜合管理中心基礎上翻牌成立城市運行管理中心，整合原有的綜合管理中心、12345市民熱線、城市網格化綜合管理中心職能 陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統管”為例》，《電子政務》，2021年第8期。。目前，已經建立“三級平臺、五級應用”的核心架構，街鎮承擔著“一網統管”落實建設要求、推進實戰應用的職責，“統籌資源、緊抓處置、強化實戰”，統籌協調街鎮一級的黨政資源力量，依托基層綜合執法、聯勤聯動機制，協調處置基層治理中的具體問題 韓兆祥：《上海“一網統管”建設探研與思考》，《上海信息化》，2021年第2期。。

“一網通辦”以“人”為中心，實際上是一個由下而上的行政審批過程；“一網統管”以“事”為中心，本質上是一個由上而下的行政監管過程。為了更好地推進數字政府建設，上海提出依托現有數據資源平臺，圍繞數據、場景、系統，推動“兩張網”雙向融合、相互協同 《上海市人民代表大會常務委員會關于進一步促進和保障城市運行“一網統管”建設的決定》，https：∥www.shanghai.gov.cn/nw12344/20220610/1ebd861dc6aa4b6f8fd762281ab9405e.html，2024.8.1。。在“兩網融合”過程中，街鎮承擔著數據采集、信息反饋的職能，既是“兩張網”的應用終端，也是“兩張網”的實踐場域 《推進治理數字化轉型實現高效能治理行動方案》，https：∥www.shanghai.gov.cn/nw12344/20220113/b4752dcf13764c06914b0475f5f4818a.html，2024.8.1。。對于“人口導出、就業導入”的中心城區街鎮來說，將工會納入基層治理已成為必然趨勢。

三、上海工會參與數字化基層治理的實踐路徑

（一）服務上網：工會服務納入“一網通辦”平臺

上海市總工會自2017年9月起，以“連通黨政、連通工會、連通職工、連通社會”為宗旨，積極推進工會網上平臺建設。網上服務職工的平臺以“申工社”服務平臺為前端，中臺搭建了基層工會組織庫、會員信息庫、工會資源庫3個基礎數據庫，開發整合了組織管理、會員管理、網上入會等部分應用系統。2022年根據“一網通辦”改革要求，上海市總工會將工會組織庫、會員庫升級部署到政務云平臺，打造“隨申辦·工會服務”，推進工會會員電子會員證即時領取、會員專享普惠服務在線領取、職工療休養在線預約、工會法律維權在線申請、在職職工住院互助保障自動給付等服務 《上海市人民政府辦公廳關于印發〈2022年上海市全面深化“一網通辦”改革工作要點〉的通知》，https：∥www.shanghai.gov.cn/nw12344/20220114/9ac0208eb4024b61a20307c94831be40.html，2024.8.1。。

“隨申辦·工會服務”中最具特色的服務就是“掃碼入會”，職工通過手機掃基層工會組織碼即可申請加入工會，工會會員可登錄“隨申辦”領取電子會員證，享受工會服務和會員福利。截至2022年11月底，試點單位共入庫工會會員92.7萬人（含數據遷移和掃碼入會），其中掃碼入會11.8萬人。另一特色服務是“新就業形態勞動者參保申請”，《新就業形態勞動者互助保障計劃》被列入上海市總工會2022年服務全市職工實事項目，網絡送餐、快遞配送、網約車司機、商場信息員等新就業形態勞動者可通過“隨申辦”進行網上申請，個體參保。此外，工會會員還可在“隨申辦”上申請技師晉升獎勵、申報參評上海工匠，了解職工互助保障參保及給付情況，申請工會法律維權服務，獲取法律援助中心、療休養基地、戶外職工愛心接力站、愛心媽咪小屋等信息。

隨著“隨申辦·工會服務”的上線，街鎮總工會在網上工作平臺的角色也完成了從“代辦”到“幫辦”的轉變。以職工網上入會為例，“申工社”入會流程相對復雜，職工申請入會不僅需要網上填報信息，還要在線下向上級工會組織提交申請表，由街道總工會工作人員代其申請工會會員服務卡，在銀行完成制卡后代為領取會員服務卡再轉交。“隨申辦”入會程序相對簡便，職工在網上填報入會申請時，一并申領會員服務卡，由銀行直接寄遞。由于全程在線上辦理，職工如有不清楚的地方需要專人指導，街鎮總工會工作人員可提供咨詢和幫助。

（二）工會入格：工會數據導入“一網統管”系統

上海工會網上工作平臺以“申工通”工作平臺為后臺，與工會組織庫、會員庫、資源庫等數據中臺互聯互通，面向全市各級工會組織開放，具有基層工會申報、上級工會審核、會員/組織管理等功能。工作模塊主要有會員服務卡管理、在職職工互助保障申請、困難職工幫扶申請、體檢及療休養申請、職工優秀創新成果申報、上海工匠選樹推薦等。2022年6月，平臺上線“上海市企事業單位線上職工代表大會”系統。

“一網統管”數據匯聚的理想狀態，就是全量、實時、全覆蓋匯聚城市治理的各類數據。在市總工會層面，工會網上工作平臺建設已經趨于完善，但從數據互聯互通的角度來看，網上平臺所沉淀下來的數據并未真正運用到“一網統管”的基層治理實踐中。上海部分街鎮正在探索在“一網統管”平臺框架下多元主體共同參與的基層治理新模式，部分工會工作開展較好的街鎮總工會也提出要將工會數據納入城運中心的“一網統管”系統中。黃浦區南京東路街道、楊浦區長白新村街道已經在系統中增加“黨群模塊”，街道總工會的部分數據已經導入街道網格化管理平臺，在系統大屏上進行“可視化”展示。但從展示的內容來看，僅是簡單的數據介紹，并未形成與政務數據的互聯互通。

“工會入格”是街鎮城運中心對工會的期盼與要求，希望通過將工會數據、工會服務、工會資源整合到街鎮網格化管理中，在“數字社區”建設中增加基層工會的應用場景，以和諧勞動關系服務區域經濟發展，以高質量就業推動經濟社會高質量發展，助推基層治理向更綜合方向發展。目前，已有部分街鎮開始嘗試將“群體性勞資糾紛”的訴前處置作為與政府部門應急聯動的切入點，構建工會、公安、勞動監察、市場監管協同聯動機制，實現“高效處置一件事”。

（三）動態治理：主動發現、協同處置、聯動共管

工會組織參與數字化基層治理的實踐路徑主要是將工會服務遷移到政務服務“一網通辦”平臺，探索將工會數據導入城市運行“一網統管”系統。前者是上海市全面深化“一網通辦”改革工作的新任務，后者則是街鎮城運中心開發“一網統管”應用場景時對工會提出的新要求。街鎮總工會參與數字化基層治理的最佳途徑就是將現有的組織數據與會員數據導入“一網統管”系統，基于公安提供的數據底座標識工會組織（含行業性區域性工會、企事業單位工會）、工會服務陣地（含工會服務站點和戶外職工愛心接力站、職工健康服務點、職工書屋、愛心媽咪小屋、職工學堂等）。

“一網統管”最大的優勢是實時精準發現和排查風險隱患，做到及時感知、快速反應、協同處置。從發現能力來看，主要依靠網格員的主動發現、曝光投訴下達任務的被動發現以及物聯感知設備的自動發現。工會組織服務的是“人”——勞動者，所遇到的最大風險是勞資矛盾特別是群體性勞資糾紛。這類矛盾的發現無法依靠傳感器、探頭和大數據分析發現，只能靠工會工作人員主動為之，即在日常走訪中了解企業經營管理、職工隊伍建設與基層職工生活情況，傾聽職工心聲，了解企業訴求。這一方式有別于“一網統管”智能發現、自動派單、管理閉環、協同高效的治理模式。

近兩年，部分街鎮在政府與工會聯席會議中將工會組織參與數字化基層治理作為主要議題。黃浦區南京東路街道提出，街道總工會要逐步完善“一網統管”群團組織模塊中工會數據，采用數字孿生技術在信息化平臺上構建工會組織、服務陣地的模擬場景。楊浦區長白新村街道提出，將工會數據與系統內已有的企業經營、勞動就業、收入分配進行分析匹配，總工會要聯合街道營商辦、城運中心、司法所、綜治辦，協力為構建和諧勞動關系、優化營商環境、穩定經濟社會發展發揮積極作用。

值得注意的是，目前市級、區級“一網統管”系統中均未納入勞動關系領域相關數據，致使街鎮城運中心在開發工會應用場景時無法進行數據匹配和算法優化。在基層治理數字化過程中，工會應當推動將勞動關系領域相關數據納入“一網統管”建設運行體系，推進“一網統管”更好地對接企業需求、職工群眾需求，不讓“一網統管”在勞動關系領域出現盲區和空白點，不讓勞動關系領域已有數據游離在“一網統管”體系之外。

四、工會組織參與數字化基層治理的現實困境

（一）莫衷一是：參與治理邏輯融合困難

工會組織正在探索參與基層治理的實現方式，將工會服務作為公共產品納入政務平臺中，將工會數據導入城市管理數據中，但工會參與基層治理的內在邏輯與街鎮政府之間存在較大差異。從現有工作實際來看，街鎮政府推進的基層治理工作本質上是“社區治理”，其所關注的是“居住”在轄區內的“居民”，開展工作的導向是服務好轄區內的居住者。工會組織關注的是“就業”在轄區內的“職工”，開展工作的目標是服務好轄區內的勞動者。服務對象的不同導致治理的底層邏輯、底座數據、處置方式也存在差別，居民與職工對政務服務、公共服務、社會服務的需求均不相同，對于構建基層治理的數字底座影響較大。

調研顯示，上海基層街鎮的“一網統管”平臺主要是以公安構建的BIM系統為數字底座，自然人數據庫也是以公安的人口數據庫為主。采用這一底層邏輯構建的城市運行管理系統能夠更好地摸清街鎮轄區內居住人口的總體情況，不足之處在于基層治理的執行單位是居民委員會，只能關注到居民而無法覆蓋到職工。以“樓宇經濟”為主的中心城區往往表現為轄區就業的勞動者遠多于居住的居民，原有的社區治理模式難以適應這一情況。由于勞動就業、收入分配、社會保障、勞動安全衛生、職工權益保障等領域數據主要是由市、區兩級政府掌握，因而在街鎮的“一網統管”系統中幾乎沒有相關數據。勞動者的就業地點相對不穩定，經常要隨著企業的搬遷而流動，導致以街鎮為單位來識別勞動關系領域的數據較為困難。盡管部分街鎮正在努力推進工會會員數據、工會組織數據與自然人數據、法人數據的匹配分析，但底層邏輯的難以融合致使這一工作的推進困難重重。

（二）頭重腳輕：信息化平臺協同性較弱

目前，上海工會系統中信息化平臺較為完善的層級主要是市總工會，分別建立了官網（https：∥www.shzgh.cn）、“上海工會發布”官方微博、“申工社”微信公眾號作為信息發布平臺，發布各類信息。原本“申工社”中面向勞動者且需要審核的服務和項目已經遷入“一網通辦”平臺“隨申辦·工會服務”；面向工會組織的申報項目主要通過“申工通”工作平臺進行填報。區級工會通過官網、微信公眾號發布信息，以設置鏈接的方式推送“隨申辦·工會服務”通道，一般沒有建設獨立的工作平臺或系統。街鎮總工會的信息化平臺建設相對較差，只有少數街鎮開通微信公眾號發布信息。從上網的服務和事項來看，主要是具有行政審批性質的事務，這類事務的垂直管理特征使其更容易納入政務服務“一網通辦”平臺，工會日常工作則很難導入到運行管理“一網統管”系統。

盡管各級工會組織已經認識到建設網上平臺的重要性，但總體上呈現出“頭重腳輕”的現象，即市總工會建立平臺，區總工會、街鎮總工會作為相關事項的中間審核方參與其中。受限于平臺建設運營成本和工會工作瑣碎繁雜，越是基層的工會組織則越難構建自己的信息化平臺。“隨申辦·工會服務”與“申工通”本質上都是市總工會的審批系統，不屬于“一網統管”所要求的動態管理系統，無法通過共享數據實現高效處置、科學預測、有效治理。對于街鎮總工會來說，現有組織建設、先進選樹、療休養、體檢、困難職工幫扶等需要逐級上報的工作不在本街鎮“一網統管”系統，集體協商、勞動技能競賽、職代會、勞動安全衛生等工會特色工作也很難納入“一網統管”系統，導致街鎮總工會在融入轄區數字化基層治理的過程中極為困惑。

（三）表不及里：平臺建設重宣傳輕應用

群團改革對于開展網上群團工作的要求是“實施上網工程，建設各具特色的群團網站，推進互聯互通及與主流媒體、門戶網站的合作”。工會組織在開展網上工作時最為關注的就是加強網宣工作，通過網站、微博、公眾號、論壇、短視頻等新媒體向廣大職工群眾提供工會信息服務，引導工會網上輿論。盡管上海的市、區兩級總工會已經建立相對完整的網上平臺矩陣，但這些網上平臺的互動性較差，只注重宣傳教育作用，未考慮廣大職工的使用體驗，與職工群眾交流溝通不足，未能成為職工網絡訴求的表達渠道。由于街鎮總工會的網上平臺建設較差，在知曉上級工會發布的政策、信息后，職工群眾很難在身邊找到辦理或實現的渠道，也很難獲得基層工會提供服務、開展活動的具體信息，導致現有網上平臺只有輿論宣傳作用，服務職工的功能不夠突出。長此以往，“智慧工會”可能會逐漸成為工會的宣傳平臺，而沒有起到便捷服務職工的作用。

部分街鎮總工會與城運中心在謀劃“一網統管”工會模塊的初衷是，通過網上工會建設實現動態掌握職工群眾的各種信息，使工會與職工實現雙向信息交流，為職工群眾提供精準化、科學化、個性化的工會服務，切實提升工會參與基層治理的效能。調研顯示，目前街鎮總工會已經建立的微信公眾號訂閱人數普遍偏低，即使是開通公眾號較早、運營較好的南京東路街道總工會，其微信公眾號“南工惠”的訂閱人數也未能突破一萬人。多數街鎮總工會的公眾號內容更新較慢，往往無法保證每周更新，活動、服務、項目的信息發布不及時，沒有設置業務辦理通道，缺乏與職工的互動交流功能，導致網絡平臺的影響力不足、職工參與度不高、服務黏性不足。

（四）數據壁壘：數據的綜合研判價值低

在數字化基層治理中，最重要的資源就是數據。工會的組織架構與行政機關較為相似，上下級工會組織之間是領導與被領導關系，因此在信息化建設過程中同樣會受到自上而下的縱向權力結構管制約束，造成數據集中于市總工會。由于工會入會的要求既不同于戶籍登記也不同于社保繳納，只要勞動者想入會，個體工商戶、自由職業者、靈活就業人員都可以申請加入工會，導致工會會員數據庫與公安、人社等部門的信息流不全面、不通暢、不耦合。基層工會建會的多樣性，如行業性區域性工會具有多種形式，致使工會組織數據庫與市場監管的數據難以兼容、匹配。工會數據信息的特殊性致使相關數據的跨部門、跨層級信息共享共用極為有限。盡管現在上海市總工會的數據庫已經遷移到政務云平臺，但數據庫建設與“一網通辦”之間仍未打通，尚未形成與政務資源的互聯互通、整合共享。

工會數據資源的相對匱乏致使部分街鎮城運中心不得不先幫助街鎮總工會建立自己的數據庫。由于缺乏統一領導、統一規劃、統一標準，致使試點街鎮所建設的數據庫各不相同，出現各自為陣的“信息孤島”問題。工會現有的數據主要是會員和組織的情況，開發能夠與“一網統管”銜接的業務工作系統對于街鎮總工會來說已經超出其能力范圍，導致“工會入格”應用場景開發始終停滯不前。街鎮總工會的風險預判主要是靠工作人員主動發現，與“一網統管”所要求的“智能發現”存在較大差距，而工作人員發現的勞資糾紛風險苗頭也極有可能因尚處于萌芽期而被行政部門忽視。即使在工會工作人員發現后協助相關部門迅速處置了勞資糾紛，這一工作方式也無須利用現有會員庫、組織庫數據進行研判。

五、技術賦能工會參與數字化基層治理的策略

（一）數字底座：構建基層治理數據共享平臺

數字化基層治理的關鍵因素在于利用數字孿生技術構建網上社區，將治理要素“一張圖”，推動社區空間、社區部件、社區運行動態的信息數字化，通過建筑信息模型（BIM）、地理信息系統（GIS）和物聯網（IoT）等多項技術構建統一集成的數字社區模型。在街鎮一級，需要針對基層治理數據海量、無序、多源、異構等特點，構建一體化的數據共享平臺。數據平臺不僅匯集企事業單位、居民的數據，還匯總群團組織、勞動者的數據，便于基層政府搜集社情民意。

在數字社區建設中，工會組織提供的會員與組織數據可作為勞動關系領域的主題數據庫。通過構建和諧勞動關系預警模型，聚焦勞資糾紛中可能的風險隱患，綜合利用現有政務資源數據庫，探索“人工干預+智能分析”的風險發現機制，實現快速發現、高效處置、閉合管理的勞動關系領域基層治理新模式。街鎮工會可通過與市總工會數據庫的互聯實現數據的全域全量匯聚和實時匯集更新，利用與人社、勞動監察、勞動仲裁等部門數據庫的互通實現數據的自動匹配和動態調整，推進勞動關系領域的數據監測分析系統建設。

（二）互聯互通：增強數據映射基層社會運行能力

街鎮“一網統管”系統中建有數據流通管理、觀察、處理三大體系，利用算法模型實現數據源的精準化、智能化抓取。街鎮的基層治理領域數據主要包括基礎數據、元數據和業務數據，街鎮工會提供的數據在分類上屬于元數據。元數據被定義為“描述數據的數據，對數據及信息資源的描述性信息”。對于自然人來說，是否為工會會員可以標識在其人口信息上；對于法人來說，是否成立工會組織可以標識在其法人信息上。街鎮總工會的標簽識別能夠為勞動者、企事業單位信息資源的有效發現、查找提供有效指引。

作為基層工會組織，街鎮總工會很難推動工會數據信息系統標準化和規范化建設，因此，需要市總工會提出工會數據的統一標識體系標準，提高工會數據流通性，盡可能真實地反映基層工會組織運行的全貌，讓街鎮總工會在掌握數據的同時盡可能還原工會參與基層治理的場景。街鎮總工會根據“一網統管”系統的要求，與街鎮城運中心開發涵蓋數據清洗加工、分析處理和應用導向的數據加工系統，推進工會數據與政務數據的互聯互通，充分賦能數字社區建設。

（三）應用場景：開發適合街鎮總工會的配套插件

工會在“一網統管”中的應用場景有別于監管執法、市容環境、垃圾分類、疫情防控、明廚亮灶等已經應用物聯感知、智能識別的場景。在“一網統管”系統，需要靠主動發現來監測企業、人員的動態，根據人員流動、勞資矛盾、稅收變化、場地續租等情況，判斷識別發生勞資糾紛風險的可能性。街鎮在建設勞動關系應用場景時，要以“企業、人員”為中心，為工會組織開發適合的插件，拓寬勞資糾紛發現渠道，實現主動發現、狀態甄別、智能分流處置，以精細化治理提升高效聯動處置能力。

與政務服務的垂直性管理模式不同，工會組織在聯系職工群眾的過程中，也有很多專項工作，如就業服務、學習培訓、集體協商、勞動競賽、文化服務等。由于這些工作通常是由街鎮總工會直接在職工群眾中開展活動，具有較強的互動性、及時性，既無法納入“一網統管”系統，也很難納入“一網通辦”平臺。街鎮在開發工會應用場景時可考慮將這些工作納入其中，通過沉淀歷史數據了解轄區內職工群眾在勞動權益、技能提升、文化娛樂等領域的需求狀況，為工會開展各類工作提供參考。

（四）技術賦能：精準輔助運行管理主體決策研判

數字技術的應用推進了基層治理的流程再造，實現了治理要求、技術運用和處置流程的緊耦合，逐步形成動態感知敏銳、任務生成智能、指令派發扁平、承接處置高效、評估考核科學的管理閉環。盡管街鎮總工會的工作流程尚無法達到“機器派單、智能管理”的要求，但通過技術手段輔助人工處理能夠更好地實現“指令到人”，做到內部事項處理“小閉環”。街鎮總工會在參與跨部門、跨層級處置時，能夠實現依責響應、協同治理、就近處置，參與到跨部門事項的“大循環”。

人工智能、機器學習、深度學習、自然語言處理等算法模型能夠有效實現數據的關聯性分析，街鎮總工會在開發“一網統管”工會配套插件時可提出運用區塊鏈、元宇宙、云原生等新技術建設工會智能數字平臺、數據分析研判和決策支撐系統、上下級組織聯動的應用模塊，實現工會基礎信息資源和業務信息資源的集約化采集、網絡化匯聚、精準化管理。以新技術賦能街鎮總工會的數據采集校驗，促進街鎮層面的數據整合和資源共享，將進一步加強基層工會精準服務、業務協同、宏觀決策的綜合研判能力。

Practical Strategies for Trade Union Organizations to Participate in Digital

Grassroots Governance： A Case Study of Shanghai

SUN Yan，ZOU Weimin，TANG Lei

（Shanghai Vocational College of Trade Union，Shanghai，200082）

Abstract：At present，grassroots governance has entered the stage of institutional reshaping of digital transformation，and trade unions，as mass organizations，have inherent organizational advantages and can become an important force for the construction of grassroots governance pattern. Shanghai has incorporated “trade unions” into the overall plan for urban digital transformation，but in the process of integrating trade union resources into the urban operation management system，there are problems such as different underlying logic，poor system coordination，insufficient application scenarios，and low value of data research and judgment.

Key words：trade union；grassroots governance；digital transformation；practice strategy

（責任編輯：潘冬霞）