學前特殊教育工作的政策實施情況分析

【摘要】 “十四五”時期特殊教育工作重點之一是推動特殊教育向兩端延伸發展。基于政策分析視角，借助Nvivo 14軟件對30份省級“十四五”特殊教育發展提升行動計劃中關于學前特殊教育的內容進行分析發現，各省服務對象呈現出孤獨癥兒童最受關注、多個特殊兒童群體被提及的特點；目標要求著力提高普及程度，關注教育質量；推進路徑以推進安置與管理為要，課程資源開發相對滯后；基礎保障大力推進，質量保障初步展開。建議未來地方政策擴大孤獨癥兒童教育支持，增強目標可評度，豐富課程資源開發，細化保障標準的具體要求。

【關鍵詞】 學前特殊教育；“十四五”特殊教育發展提升行動計劃；政策分析

【中圖分類號】 G760

【作者簡介】 李寧博，碩士研究生，新疆師范大學教育科學學院（烏魯木齊，830017）；王彥超，碩士研究生，新疆師范大學教育科學學院（烏魯木齊，830017）；賈玲，副教授，新疆師范大學教育科學學院（通訊作者：357560151@qq.com，烏魯木齊，830017）。

一、問題提出

推動特殊教育向兩端延伸發展是“十四五”時期特殊教育事業工作重點之一［1］。黨的二十大提出“強化特殊教育普惠發展”［2］，提高特殊教育普及水平，積極發展學前特殊教育、拓寬學段服務是題中應有之義。學前教育是終身學習的開端［3］。0—6歲是兒童發展的關鍵期，對于特殊兒童更為關鍵［4］。要盡早發現特殊兒童存在的問題，抓住特殊兒童成長發展的關鍵期，針對特殊兒童的教育需要，給予科學、有效的教育和干預服務，最大限度促進特殊兒童充分發展［5］。2014年以來連續實施三期特殊教育提升計劃是教育部推進學前特殊教育工作的抓手［6］，積極發展學前特殊教育是《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》的政策著力點之一［7］。基于此，本研究從政策文本分析視角，對我國各省（自治區、直轄市）所發布的30份省級“‘十四五’特殊教育發展提升行動計劃”（以下簡稱“計劃”）文本中的學前特殊教育相關內容進行分析，梳理地方推進學前特殊教育工作的進展，為未來地方提升學前特殊教育工作質量提供建議。

二、文本來源與分析方法

（一）政策文本來源

為保證文本來源的權威性與全面性，以“‘十四五’特殊教育”為關鍵詞，在各省（自治區、直轄市）教育廳（局、委）、人民政府和“殘疾人聯合會”官網進行檢索，截至2024年3月25日，共收集到30份省（自治區、直轄市）發布的“計劃”文本，詳見下頁表1。

（二）分析方法

整體來看，省級“計劃”中關于學前特殊教育工作的規定包含：服務對象（為誰服務）、目標要求（服務工作計劃達到怎樣的效果）、推進路徑（如何推進學前特殊教育工作），以及保障舉措（如何保障工作落實）四部分內容。借助Nvivo 14軟件編碼分析功能，從“服務對象—目標要求—推進路徑—保障舉措”的分析框架出發，經歷三級編碼過程。一級編碼保持價值中立原則，逐字逐句標記解釋文本的含義，含義相近則對標記進行合并。這一過程共形成423個參考點。二級編碼對已賦予一定含義的一級編碼參考點進行進一步歸納與總結，如“入園率顯著增長”與“普及程度提高”均屬學前特殊教育普及工作要求，因此歸納到“提高普及程度”的二級編碼中。這一過程共形成16個二級子節點。三級編碼將先前所歸納的邏輯關系形成“服務對象、目標要求、推進路徑、保障舉措”的核心類屬。編碼結果詳見表2。

三、分析結果

（一）基本情況

首先，從發布時間來看，云南最早（2022年4月），河南最晚（2023年1月）。其次，從發文單位來看，多部門聯合發文是省級“計劃”文本發布單位的重要特征。25個省（自治區、直轄市）由多個部門聯合署名發布，署名部門涉及教育廳、省委編委、發改委、民政廳、財政廳、人力資源和社會保障廳、衛健委、殘聯；吉林由殘聯單獨發文；遼寧、天津、湖南、新疆由人民政府辦公廳單獨發文。

（二）地方工作進展

1.服務對象

30份“計劃”文本中，共含有關服務對象的參考點12個，相關規定涉及孤獨癥、智力殘疾、聽力殘疾、視力殘疾、發育遲緩以及多重障礙6類特殊兒童。其中孤獨癥兒童最受關注。河北、黑龍江、江西、天津、廣西、寧夏、四川7省（自治區、直轄市）在“計劃”文本中對學前孤獨癥兒童特殊教育服務工作提出了要求。有關規定聚焦學前孤獨癥兒童早期康復、入園安置以及終身發展。早期康復是地方孤獨癥兒童學前特殊教育最為關注的工作，河北、江西、寧夏、四川皆在其“計劃”文本中提出相關要求；河北和寧夏提出“探索孤獨癥兒童學前階段的教育康復”；江西強調加強相關研究；四川則注重康復機構建設。在孤獨癥兒童入園安置工作方面，天津和黑龍江的政策規定創建孤獨癥融合幼兒園、孤獨癥兒童班；江西、寧夏、廣西均關注學前孤獨癥兒童終身發展，提出探索建立孤獨癥兒童幼小銜接制度。

同時，四川、上海、廣西3省（自治區、直轄市）“計劃”文本中對其他學前特殊兒童群體服務工作同樣提出要求。四川要求保障智力殘疾、聽力殘疾、視力殘疾學前兒童享有早期康復服務；上海著力擴展學前特殊教育服務對象范圍，將發育遲緩兒童納入其中；廣西探索建立多重障礙兒童入學機制，保障教育公平。

2.目標要求

《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》的具體目標包括提高普及程度、提高教育質量等［8］。地方“計劃”文本中目標要求貫徹以上教育目標。相關內容共76個參考點，分為提高普及程度、關注教育質量以及完善基礎保障三部分。

提高普及程度的參考點最多（36個），涉及28個省級“計劃”，表明各省最為重視學前階段特殊教育的普及，持續提升特殊教育普及水平是“十四五”時期特殊教育發展的重要目標［9］。我國3—6歲殘疾兒童入園狀況不樂觀［10］。普特融合、醫教結合、課程教材體系的進一步完善是著力提高教育質量的主要表現［11］。有關要求在20個省級“計劃”中出現，共28個參考點，引起多數省份的關注。

部分地區教育目標關注完善學前特殊教育基礎保障。相關內容在廣西、廣東、新疆等8省（自治區、直轄市）“計劃”文本中提及，從學前融合實踐、學前特殊教育普及、提供資源支持三方面展開。在學前融合教育實踐方面，江西、廣西和云南均要求到2025年每個設區的市“至少有1所幼兒園開展融合教育”。在學前特殊教育普及方面，廣東、青海、海南和北京的“計劃”文本提及相關內容，皆對學前特殊教育幼兒園、學前殘疾兒童教育機構建設提出要求。如廣東“鼓勵20萬人口以上的縣（市、區）建有1所專門的殘疾兒童學前教育機構”。海南規定“到2023年底前，海口市、三亞市和儋州市分別建成1—2所專門招收殘疾兒童的特殊教育幼兒園”。在為學前特殊兒童提供特殊教育資源方面，新疆規定“以縣（市、區）為單位統籌規劃，在招收5人以上殘疾學生的幼兒園設立特殊教育資源教室”。

3.推進路徑

30份“計劃”文本中，有關推進路徑的參考點共152個，相關規定集中于落實安置、部門管理和課程開發三方面。落實安置方面的政策內容占比最高（116個參考點），說明解決學前特殊教育安置問題是當前學前特殊教育工作的重心，我國特殊教育擴展學段工作尚待完善［12］。

地方探索系統管理學前特殊教育工作。相關內容涉及江蘇、遼寧、山東等11省（自治區、直轄市）。相關編碼共25個參考點，說明少數省份關注監督落實學前特殊教育工作開展，具體管理舉措分為落實主體、統一規劃以及制定文件。在落實責任主體上，上海要求“壓實普通學校（幼兒園）主體責任”，青海規定“縣（市、區、行委）級負責本區域內普通學校（幼兒園） 承擔隨班就讀教師的培訓”，相關工作都具有明確的工作落實主體。在統一規劃上，陜西和海南分別對資金、用地規劃做出要求，如陜西要求“將特殊教育學校附設幼兒園建設項目納入學前教育專項資金支持范圍”，海南規定“各市縣（區）要將特殊教育學校建設納入本地中小學、學前教育發展布局規劃”。在制定文件上，上海提出“制定加強融合教育管理文件”，海南要求“研究制定相關政策，對人員要求、工作任務、錄用流程、享受待遇、師資管理等作出明確規定”。

課程資源開發工作推進相對滯后。相關內容涵蓋上海、河北、重慶等5省（自治區、直轄市），共11個參考點。一方面體現了學前課程資源開發在地方“計劃”文本中未得到廣泛關注，另一方面也體現了我國學前階段特殊教育課程設置問題尚待解決［13］。“課程跟進”相關規定分為完善課程資源、制定課程實施指導性文件以及助力學前融合教育質量提升三方面。完善課程資源方面涉及上海、重慶、湖南和河北四省（直轄市）。上海關注園本課程開發；重慶關注學前特殊兒童早期康復，提出“實施豐富的生活化、游戲化課程，為殘疾幼兒提供功能評估、訓練、康復輔助器具等基本康復服務”；湖南關注差異化教學；河北提出“全面落實國家孤獨癥兒童教育指南和專門課程教育資源，探索孤獨癥兒童學前階段的教育康復”。在制定課程實施指導性文件方面，上海要求“落實《上海市學前特殊教育課程指南》，形成園本化課程實施方案”。在助力學前融合教育質量提升方面，高質量取向的學前融合教育表現為立足教育公平和追求兒童終身可持續發展的教育理念、多層社會支持體系與多維指標支撐的保障體系［14］。上海規定“積極推進以普特融合為導向、個別化教育為核心的課程實施方式”，河北提出“全面落實國家孤獨癥兒童教育指南和專門課程教育資源”“逐步建立孤獨癥兒童助教陪讀制度”。貴州規范學前特殊教育課程設置并“加強幼兒園融合課程研究與教學實踐”。上述文本規定支持學前特殊兒童參與普通教育活動并為其提供特需支持，關注特殊兒童可持續發展，助力實現教育公平，從而實現學前融合教育質量提升。

4.保障舉措

實現特殊教育普惠發展，基礎是實現教育普及，內核是提高教育質量［15］。30份“計劃”文本中有關保障舉措的參考點共183個，包含經費支持、綜合保障、師資隊伍、教研提質四個方面。經費支持舉措助力實現學前特殊教育免費，落實學前特殊教育資助，著力于普及學前特殊教育；綜合保障舉措助力實現教育普及。經費支持與綜合保障舉措皆為基礎性保障舉措。高質量師資是提升特殊教育質量的關鍵［16］。師資隊伍建設與提高教師教育水平的教研活動相關舉措為質量保障。

大力推進基礎保障。相關內容共136個參考點。地方經費支持舉措整體分為提高教師待遇與補助傾斜兩個方面。廣東、山東、遼寧、上海、四川五省（直轄市）明確提出普及15年免費特殊教育，其他地區對于經費“傾斜”標準未做出明確說明。綜合保障服務涉及兒童康復、安置以及行政部門提供管理服務等多種形式。相關內容涉及19個省份共37個參考點，說明多數省級政策關注早期干預，認同多部門合作為學前特殊兒童提供干預支持的重要性。

初步展開質量保障。師資隊伍建設內容涉及11個省的“計劃”，共35個參考點。各省在“計劃”中通過教育管理部門和高校兩個主體分別從落實相關標準、開展職前培養和進行職后訓練三方面推進學前特殊教育師資配備工作。如江西提到“嚴格落實省定特殊教育學校師資配備標準”；上海提出“將特殊教育內容納入見習教師規范化培訓、教師繼續教育課程和中小學幼兒園校（園）長培訓內容”，關注學前特殊教育教師的職前培養；青海提出“對隨班就讀普通學校校長、班主任和送教上門教師進行融合教育的專題培訓”。江蘇、寧夏、上海等7省（自治區、直轄市）“計劃”文本中含教研相關規定。把發揮教研員作用、加強指導中心管理功能作為一個著力點。在發揮教研員作用上，江蘇要求“縣級以上教科研機構應配備專職特殊教育教研員”，福建提出建立“各學科教研員共同參與的跨學科聯合教研機制”。在指導中心加強管理上，上海要求“強化特殊教育指導中心功能。將學前階段融合教育納入特殊教育指導中心工作范圍”。在教研與康復相結合上，貴州提出“推進實施殘疾兒童日常保教和康復教育，提升殘疾兒童學前早期康復教育質量”。

四、未來相關政策實施建議

（一）擴展孤獨癥兒童教育支持，擴大教育政策目標群體

對30份“計劃”文本進行分析可知，各省（自治區、直轄市）積極為不同障礙類型的學前特殊兒童群體提供支持，其中，孤獨癥兒童最受關注。據最新統計，學前孤獨癥兒童發生率為7‰［17］。學前階段是孤獨癥兒童的最佳融合時機［18］。但僅3省（自治區、直轄市）的“計劃”涉及學前孤獨癥兒童早期干預與融合教育。如寧夏、廣西關注孤獨癥兒童學前康復教育與助教陪讀，天津規定“持續開展孤獨癥融合教育幼兒園創建工作”。當前省級“計劃”文本規定對孤獨癥兒童教育支持不足。未來省級相關政策設計一是要擴展孤獨癥兒童教育支持。如地方融合幼兒園增設輔助教師，探索建立學前孤獨癥助教陪讀制度；以高校為主體加強孤獨癥研究與干預，如在地方師范院校、殘聯建立孤獨癥兒童教育資源中心，開展孤獨癥兒童早期干預；教育部門須持續開展孤獨癥兒童融合幼兒園試點創建工作。二是要擴大教育政策目標群體。目前，僅四川、上海、廣西三省（自治區、直轄市）在“計劃”中提及多個學前特殊兒童群體。國家對此提供了實施建議。《教育部辦公廳關于推薦國家特殊教育改革實驗區的通知》中提出“擴大特殊教育服務對象”，并從評估、教學、個訓等多方面為不同特殊兒童群體提供服務。未來各省政策規定須擴大服務對象，如江蘇省特殊教育服務對象含“視覺殘疾、聽覺殘疾、言語殘疾、智力殘疾、肢體殘疾、精神殘疾（含孤獨癥）以及學習障礙、情緒行為障礙、發育遲緩”9類，由專業部門定期篩查［19］。各省可制定學前特殊兒童評估認定管理辦法，對不同學前特殊兒童群體開展入園評估。如上海在入園報名階段啟動特殊兒童評估，對“肢體運動、認知發展、言語語言、行為表現等方面存在明顯不足的兒童”進行篩查［20］。

（二）增強目標可評度，明確責任單位

從目前政策文本來看，各省高度重視提高學前特殊教育普及程度，但“計劃”文本中對于學前特殊兒童入園率的要求多為“入學機會增加、普及程度提高、入園率明顯增長”，僅江蘇、浙江、廣東3省入園率目標要求切實可評，如江蘇規定“3至6歲特需兒童入園率達到85%”。目標要求關注完善基礎保障，廣東“鼓勵”20萬人口以上的縣（市、區）建有1所專門的殘疾兒童學前教育機構，而青海提出相關地區“要”完成1—2所學前特殊教育拓展示范園（班）建設（掛牌）任務。廣東用詞具有柔性，青海剛性要求更具可評度。工作目標有剛性要求與柔性要求之分。剛性目標更易評估，柔性目標則存在較大彈性，影響工作開展成效［21］。未來各省制定學前特殊教育工作目標，一是要增強目標可評度。如廣東規定“珠三角和粵東西北地區持證殘疾幼兒學前三年入園率分別達到90%和85%以上”。在確切要求標準下，相關地區學前特殊兒童入園率目標是否達成切實可評，可有效提高工作實施質量。二是要明確責任單位。當前“計劃”文本中，青海、云南、福建等9省（自治區、直轄市）注明了“責任單位”“牽頭部門”，使得工作落實主體明確。未來各省政策規定應明確工作落實責任單位，保障工作落實成效。

（三）豐富課程資源，強化多方合作

通過分析發現，目前僅5省（自治區、直轄市）“計劃”文本關注推進學前特殊教育課程設置與實施。課程是教育質量的核心要素。為兒童提供適宜的課程可以促進兒童的發展［22］。課程實施離不開教學目標的制訂。特殊兒童存在較顯著的障礙類型、障礙程度的差異，特殊兒童的教學目標也常常是個別化的［23］。特殊兒童學前教育需要根據其身心發展特點，通過教育、醫療和康復綜合的方法，充分調動家庭、學校及社會資源為其提供個別化支持，包括評估、教學設計、資源開發和內容組織等一系列環節，使特殊兒童最大限度地發揮潛能［24］。未來各省學前特殊教育工作應著手制訂科學化、系統化的學前特殊教育課程指南，幫助學前特殊教育課程實施，厘清從評估、制訂個別化教學目標到提供干預康復支持的一系列問題。其一，建立以評估與個別化教育計劃制訂為核心的學前特殊教育服務銜接體系。如英國學前融合教育的開展以“部門間合作模式”為特色。教育部門、衛生部門、社會服務部門、志愿者共同為特殊兒童家庭提供支持。其中，核心工作者對上一級特殊教育協調員負責，形成從家庭到學校的縱向銜接、橫向互通的合作模式［25］。隨著社會經濟增長，未來我國學前特殊教育同樣可設立協調部門，由專部、專人負責為特殊兒童家庭提供“一對一”跟蹤協調服務。其二，在當前多部門聯合發文的基礎之上強化多方合作。未來各省政策應更加關注并協同助力學前特殊兒童順利入園安置，獲得早期干預支持。如芬蘭學前特殊教育支持體系涵蓋無障礙設施、無障礙文化環境、學前特殊兒童教育課程方案、特殊教育培訓指導等多方支持［26］。無障礙的物理環境和包容的文化氛圍需要政府、幼兒園、普通幼兒及家長共同構建。未來各省應在政策文本中增加幼兒園無障礙環境建設相關規定，由各地教育、民政、衛生各部門共同支持；各地政府應牽頭公辦幼兒園舉辦如講座、分享會等活動，加強學前融合理念宣傳引導。

（四）強化保障標準具體要求，增設專項經費

通過分析發現，各省高度重視學前特殊教育工作保障，但制定政策細則時，“經費支持”相關要求用詞多為“繼續向特殊教育傾斜”，僅江蘇和山東提及“普通教育學校生均公用經費標準8倍以上”“9000元”的具體要求，整體而言，保障標準還需要細化。此外，早期干預與學前特殊教育被視為特殊兒童終身發展的“最佳實踐”與“黃金階段”［27］，雖有19個省的政策文本中涉及相關規定，還需增設用于輔助康復治療的專項經費支持。學前特殊兒童入園安置，實現高質量的學前融合教育離不開高質量的教師隊伍。但已有各省政策文本中，師資隊伍與教研提質僅有較少的參考點。未來的各省政策規定，一是可以增加保障標準的具體要求，如江蘇和山東規定經費補助數額的具體標準，保障學前特殊教育經費。二是增設康復經費。增設教輔支持與康復訓練專項經費，完善綜合支持。三是增設學前特殊教育教師培訓專項經費，更加關注學前特殊教育師資隊伍建設。河南作為我國率先開展學前融合教育的省份，已有相對成熟的學前融合教師培養模式，并根據融合教育素養水平建立分層培訓的學前融合教育教師培訓課程體系，利用“學分銀行”機制實現學前融合教師培養過程管理，保障師資培訓質量［28］。未來各省（自治區、直轄市）可增設學前特殊教育教師培養專項經費，由省級教育行政部門部署，各地教育部門組織當地學校系統化落實學前特殊教育師資培養工作。

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Analysis of the Implementation of Policies on Preschool Special Education Work： Based on 30 Provincial Texts of the \"14th Five-Year Plan\" for the Development and Enhancement of Special Education

LI Ningbo" "WANG Yanchao" "JIA Ling

Abstract：One of the priorities of special education work during the “14th Five-Year Plan” period is to promote the development of special education to both ends. Based on the perspective of policy analysis，with the help of Nvivo 14 software，this paper analyzes the content of preschool special education in 30 provincial “14th Five-Year” Action Plan，and finds that for the service objects of each province， the autistic children receive the most attention and several special children groups are mentioned；the goals call for increasing popularity and focusing on education quality；the promotion path is mainly to promote placement and management，and the development of curriculum resources is relatively lagging behind； basic support has been vigorously promoted，and quality assurance has been preliminarily launched. It is suggested that the future local policies should expand the scope of support for autistic children，enhance the evaluation of target requirements，enrich the development of curriculum resources，and increase the specific requirements of security standards.

Key words：preschool special education；the “14th Five-Year” Action Plan for the Development and Promotion of Special Education；policy analysis

Authors：LI Ningbo，master’s degree candidate，College of Educational Science，Xinjiang Normal University（Urumqi，830017）；WANG Yanchao，master’s degree candidate，College of Educational Science，Xinjiang Normal University（Urumqi，830017）；JIA Ling，associate professor，College of Educational Science，Xinjiang Normal University（corresponding author：357560151@qq.com，Urumqi，830017）.

（特約編校：琚四化）