國家儲備林建設面臨的困境與應對策略

摘 要：國家儲備林建設作為長期的戰略性工程，已經在全國層面全面開展，但具有示范引領作用的成功案例較少。研究以浙江省淳安縣2023年啟動的國家儲備林工程為例，針對林木資源經營周期長而影響投資回報效益、森林科學經營難度大而影響預期目標實現、林地資源可持續利用水平不高而影響產業融合發展等困境，提出高水平、高效益、高質量國家儲備林建設應對策略。

關鍵詞：國家儲備林；產業融合；新質生產力；高質量發展；全周期經營

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）1-119-5

DOI：10.19345/j.cnki.xckj.1674-7909.2025.01.021

0 引言

國家儲備林建設是一項長期的工程。在我國大力倡導生態文明、建設中國式現代化的進程中，國家層面逐漸意識到我國森林資源總量不足、質量不高，木材產品供需關系不平衡，剛性需求增加，供應缺口較大。自2015年國家禁止天然林商品性采伐后，國內木材產量特別是大徑材產量下降，但木材需求量增加，進口木材量占比在50%以上［1］。我國是林產品進出口貿易最大的國家［2］，隨著國際資源配置難度的加大，木材安全形勢愈發嚴峻。國家儲備林建設對維護國家木材安全、發展綠色生態、增加森林碳匯具有重要作用。

2011年，國家開始組織國家儲備林專題調研；2013年中央一號文件首次提出加強國家木材戰略儲備基地建設；2014年，國家林業局編發了《全國木材戰略儲備生產基地建設規劃（2013—2020）》；2017年，國家林業和草原局明確了國家儲備林基地建設資金保障制度；截至2021年底，國家儲備林已輻射全國29個省（自治區、直轄市），建設面積近647萬hm2［3］。

然而，大規模國家儲備林在建設過程中存在一定的困難，取得明顯成效的典型案例極少。近年來，有關國家儲備林規劃與實施中存在的問題時有報道。湖南省通道縣國家儲備林項目啟動3 a，存在森林生長期過長、對木材生長的預期不明確、珍稀樹種培育技術不成熟、儲備期限與相應采伐政策不明確等問題［4］。重慶“儲備林+森林康養”項目在規劃和空間布局、政策把控、基礎設施配套、人才機制等方面存在一些問題［5］。國家林業主管部門通過巡查審計反饋，于2024年2月提出規范國家儲備林建設管理工作，聚焦項目建設方案論證、立項審批、林權流轉、土地占用、建設內容及進度、項目融資、資金到位及使用、運營管理等方面進行清理整頓，建設主體要以營林為基礎，注重生態經濟效益，對項目的合法性、合規性、真實性負責。

研究以浙江省淳安縣2023年啟動的國家儲備林工程為例，重新審視國家儲備林建設面臨的困境，進而提出相應的發展策略。

1 淳安縣國家儲備林基本情況

淳安縣是浙江省陸域面積最大的縣和全省唯一的特別生態功能區，縣域總面積為4 427 km2，著名的千島湖橫貫其中。千島湖是由新安江水電站于1959年攔壩蓄水而成的人工水庫，因水庫內有大小島嶼1 078個，1984年因開發旅游而被命名為千島湖。

2023年以來，浙江省淳安縣立足自身資源優勢，著眼加快“兩山”轉化、實現強村富民，搶抓國家儲備林政策調整機遇，在充分調研論證、科學編制規劃、嚴格項目決策的基礎上，依法有序推進國家儲備林項目建設［6］。淳安縣國家儲備林建設方案實施時間為2022—2035年，規劃總面積為6.85萬hm2，計劃總投資131.69億元，項目建設內容主要包括營造林工程建設、林下經濟發展、配套產業發展、林業碳匯開發和支撐體系建設。2023年，項目實施主體淳安縣新安江生態開發集團有限公司已從214個村流轉林地2.23萬hm2，用于國家儲備林建設，平均每村每年增加流轉收入8萬元。

1.1 國家儲備林項目面積充足

淳安縣可用于建設國家儲備林項目的人工商品林超過7萬hm2，近年來先后實施了千島湖森林彩化三年行動、千島湖森林生態修復、百萬畝國土綠化行動等工程項目，完成森林撫育面積1.00萬hm2、林相改造面積0.87萬hm2、珍貴樹種造林面積0.20萬hm2，林業增匯空間潛力大。

1.2 林業產業集成發展充滿活力

淳安縣擁有全省最大的林地面積，林業資源稟賦優越，適合發展林下經濟的面積達10萬hm2，是耕地面積的近7倍、園地面積的近3倍。林下經濟發展潛力巨大，在堅決遏制耕地“非糧化”的常態下，國家儲備林建設是淳安縣產業空間布局的最佳方式之一。當地通過國家儲備林建設，科學規劃林下產業發展空間，更好引入國有資本或社會工商企業參與規模經營，形成國家儲備林及其林下種養殖業和森林康養、森林旅游產業融合發展模式，激發產業發展活力。

1.3 具備國家儲備林經營規模基礎

淳安縣是全國森林經營試點縣、全國森林旅游示范縣、浙江省林下經濟示范縣，積累了一定的大徑材培育等森林經營和林業產業發展工作經驗。尤其是林下經濟發展態勢迅猛，群眾積極性高漲，林下藥材種植規模近0.87萬hm2，種植面積居首位。淳安縣在臨歧鎮建立了浙西中藥材市場集散中心，所產的前胡、覆盆子、山茱萸、黃精、重樓、三葉青等六味道地藥材，現已成為全國中藥材市場具有一定品牌影響力的“淳六味”。

2 淳安縣國家儲備林建設面臨的困境

2.1 林木資源經營周期長，影響投資回報效益

國家儲備林建設過程是一個周期長、投入大的生產過程，尤其是林木成材的生長周期普遍較長。眾所周知，近幾十年勞動力、生產資料成本不斷上漲，上漲幅度較大，但木材原木價格不到20世紀80年代的1/2。投入增加而產出減少這種非線性演化，會直接影響投資回報的效益。如今，盡管國家開發銀行提供了長周期、低利率的政策性貸款支持，同時省政府也給予了一定的貸款貼息支持，實施主體淳安縣新安江生態開發集團有限公司還本付息的壓力依然較大，特別是寬限期到期后，如果項目不能實現盈利，將面臨較大的還款風險。

淳安縣國家儲備林項目在建設運營初期幾乎沒有凈收入，木材采伐獲得的收益較少，未打開林下經濟的產品銷售市場，產品積壓導致變現難。由于林木生長周期較長，難以在短期內達到預期效益，且淳安縣擁有千島湖，天然林、公益林面積占比較大，作為全省唯一的特別生態功能區，對山林資源保護提出了更為嚴格的要求。儲備林林地呈插花式分布，給經營管護帶來了較大困難。同時，淳安縣尤其是千島湖周邊森林資源以馬尾松林為主，松材線蟲病發生較為嚴重，林木質量不高，2019年淳安縣已定為松材線蟲病疫區，所有采伐的松木均按疫木管理，木材價值被嚴重低估。受限于多方面因素，儲備林建設前期收入較低，資金回款少且效率低，難以滿足融資還款要求。

2.2 森林科學經營難度大，影響預期目標實現

開展國家儲備林建設，要遵循現代森林經營理念，做到保護和利用協調統一，編制系統性、全面性的森林經營規劃方案。在不破壞生態的前提下，進行統籌規劃和預先部署，對林地進行集約化經營，按林分個體和群體生長發育節律，適時、適當地對近熟林、成熟林、過熟林進行采伐利用，合理利用森林資源，提高商品林經濟效益。但受認識水平、發展階段的限制，特別是全周期森林經營監測的缺失，森林經營規劃缺少因地制宜的科學研究成果支撐，直接影響預期目標的實現。

2014年，杭州千島湖配供水工程正式通水運行，對千島湖的水質提出了更高的要求。因此，森林經營要以保護為主，著重關注森林資源水源涵養、生物多樣性保護、水土保持等生態功能。目前，保護、經營和利用的關系處理過于粗放，淳安縣國家儲備林項目在實施過程中受到較大限制，林木采伐甚至森林撫育審批阻力較大。國家儲備林的營造林項目少部分地塊因設計不當、實施質量不高造成績效低下，影響森林經營項目的預期收益。淳安縣屬于杉木等主要用材樹種的邊緣產區，適用于生產大徑材的林地很少。有些地塊立地條件較差，導致林木生長不良，不能作為生產大徑材的基地。林下種植季節性強，要求良種壯苗造林，否則會對林下經濟作物種植培育造成不利影響。2024年6月全縣普查，近1/2的新建林下黃精中藥材基地出苗率達不到要求，林下經濟項目建設質量有待提高。

2.3 林地資源可持續利用水平不高，影響產業融合發展

林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位，而森林可持續經營是實現林業可持續發展的實踐路徑。淳安縣屬于欠發達縣，林業產業化水平不高。淳安縣應以國家儲備林建設為切入點，以國家儲備林林地為依托，建設規劃發展珍稀大徑材營建、木材深加工與貿易、森林旅游和森林康養等多種森林經營利用方式，將產業鏈延伸至用途廣泛、經濟價值高、受益期長的經濟林種植及培育模式，大幅改善當地林分結構，提高單位面積林分產量［7］。同時，不斷探索高質量發展和生態產品價值實現的路徑，積極發揮碳匯功能，利用森林碳匯開發生態產品、提供生態服務等途徑實行生態補償，切實做到經濟效益、社會效益和生態效益同步提升［8］，實現一二三產業融合發展，使企業長期能獲利、中短期可盤活，實現百姓富和生態美的有機統一。

依托儲備林建設項目和自然資源稟賦，因地制宜盤活林地空間，提高國家儲備林林地資源可持續利用水平，合力謀劃好與森林、林地相關的二三產業項目。充分發揮招商專班優勢力量，加大宣傳和招商力度，招引一批標志性、引領性、示范性產業多元化融合發展項目，強化國家儲備林建設信心。

3 淳安縣國家儲備林發展策略

3.1 堅持效益優先的導向，做好科學布局與業績考核閉環管理

科學布局，系統優化完善《浙江省淳安縣國家儲備林項目建設方案（2022—2035年）》，確保淳安縣國家儲備林項目建設符合國家政策要求。根據淳安縣生態安全戰略格局、地形地貌特點、森林資源特點，結合實地調查數據，規劃將淳安縣國家儲備林建設形成“三區”分區施策的總體布局。“三區”分別為北部中短期材果兼用林及森林食品發展區、西部長周期珍稀大徑材培育區、南部短周期用材及木本油料培育區。北部中短期材果兼用林及森林食品發展區包括臨岐鎮、威坪鎮等，該區域發展以杉木為主的用材林和以山核桃為主的材果兼用林。西部長周期珍稀大徑材培育區包括中洲鎮、姜家鎮、汾口鎮等以杉木、柏木大徑材培育為主的功能區，重點實施喬木中幼齡林撫育和現有林改造提升，對生長不良、景觀不美的低產馬尾松林、杉木林進行林相改造，補植楓香、麻櫟、櫸樹等闊葉樹種，形成闊葉林或針闊混交林景觀；加強未成林地、中幼齡林撫育、毛竹林撫育等，提高林分質量、效益與健康狀況，以保護現有良好的生態環境。南部短周期用材及木本油料培育區包括大墅鎮、楓樹嶺鎮、安陽鎮等以毛竹、油茶等傳統產業提質增效為主的功能區，該區域發展以杉木、闊葉樹為主的用材林和以毛竹為主的竹材、竹筍林。

堅持以營林為基礎，淳安縣國家儲備林建設應提高營造林等一產比重，注重遺傳控制、立地控制、密度控制的科學營林要求。

注重生態經濟效益，通過國有平臺主導國家儲備林收儲建設交易，創新撬動綠色金融，賦予森林資源更多的金融屬性，讓國家儲備林的價值可度量、可抵押、可交易、可變現，最大程度地發揮經濟效益，有效籌措地區發展資金。

建立長期動態監測樣地，實行業績考核閉環管理。開展年度驗收檢查，實行績效考核。淳安縣出臺了《淳安縣國家儲備林項目建設林地流轉實施方案》《淳安縣國家儲備林項目管理辦法》《淳安縣國家儲備林項目資金管理辦法》《淳安縣國家儲備林建設項目監督制度》等9項制度文件，對淳安縣國家儲備林項目產業準入、項目決策、項目實施、過程審計等方面進行了系統謀劃、科學規范，以實現國家儲備林項目全過程閉環管理。

3.2 堅持以林為本的導向，以科技創新賦能助推林業高質量發展

加大營造林工程投資力度，精心打造珍貴彩色森林、大徑級用材林、長中短立體混交復合型森林及林業標準地等國家儲備林一產標志性項目。

樹立科學經營理念。根據淳安縣立地條件、樹種的生物學特性和對儲備林建設的要求，遵循“因地制宜、適地適樹”的一般造林原則和“長中短周期相結合、以短養長，鄉土樹種、珍貴樹種相結合”的儲備林建設原則，儲備林的樹種優先選擇速生高產、適應性強、生物學特性穩定、病蟲害少、材質優良，在規定限期內能達到速生豐產指標的優良樹種；同時，為兼顧生態效益，選擇兼具用材和景觀的優良樹種。

淳安縣國家儲備林建設充分利用林地空間森林資源，改善淳安縣現有森林的樹種組成、林齡結構和空間結構，精準提升森林質量，形成樹種搭配基本合理、結構相對優化的森林資源儲備體系，增加珍貴和大徑級木材資源儲備，逐步構建淳安縣森林生態環境良好、區域生態安全的格局。

加快制定淳安縣林業新質生產力發展計劃，圍繞勞動者、勞動資料、勞動對象三要素，迭代升級發展林業先進生產力。一是林業勞動者全面轉型。將項目實施主體淳安縣新安江生態開發集團有限公司培育發展成全國林業龍頭企業，推動更多市場主體加入國家儲備林產業聯盟，以共富合伙人模式培養高素質農民，建設新型勞動生產隊伍。二是林業勞動資料全面升級。整合碎片化資源，開展規模經營，引進推廣先進林業生產技術和現代化機械設備，使淳安縣林業科技轉化和自動化生產水平走在全省甚至全國前列。三是林業勞動對象高效高產。以千島湖生態研究院專家團隊為支撐，加大二三產項目引育，深入開發碳匯金融、生物醫藥、數智森林等高質量林業生態產品。

3.3 堅持長期主義的導向，謀劃實施全周期可持續戰略

淳安縣整個國家儲備林項目建設期為14 a，經營期為30 a，規劃總面積為6.85萬hm2，項目建設科學地分區域分階段推進，既符合國土綠化客觀規律，又符合淳安縣全域景區化的要求。在促進村集體和農民增收方面，落實“年年有租金，逐步拿薪金，最后分股金”政策，實現項目的可持續增收。同時，發展林下經濟種植業、產品加工生產業及森林生態旅游業，實現森林的復合經營。林下空間的利用促進了目標樹種的生長，為整個森林防火安全提供了保障，森林固碳能力也隨之提升。保持國家儲備林的生態、經濟和社會功能的平衡，確保森林資源得到長期保護與合理利用［9］，推進淳安縣森林經營管理工作再上新臺階。

根據淳安縣森林資源實際，主要針對已經拋荒的板栗、油茶等經濟林，重新選擇適宜的造林木樹種，實行良種壯苗造林，然后根據造林技術要求及造林設計模式，采取集約化經營方式，實施林地清理、整地、造林、撫育、間伐等作業，主要通過人工植苗造林定向發展經濟林、用材林。森林撫育主要針對具有明顯增長潛力的中幼齡林分，撫育的樹種主要是杉木、濕地松、毛竹、前些年營造的浙江楠等珍貴樹種。而千島湖受松材線蟲病入侵的商品林馬尾松林分及其他立地條件較好的近熟林以上林分，從全周期可持續角度采取間伐、補植、更新等改培手段，進一步提高林分生長量及質量，構建目標樹種明確的混交林或復層異齡林，培育珍貴樹種或大徑級用材林［10］。淳安縣實施國家儲備林項目，是拓展林業發展空間和促進生態價值轉化的有效途徑。

3.4 堅持系統思維的導向，推動產業融合重塑與發展

為解決林地資源可持續利用水平不高而影響產業融合發展的問題，可從以下幾方面著手。一是通過搶抓國家儲備林項目建設機遇，建成一批農林產品精深加工集聚產業園，重點補齊林農產品精深加工短板，構建現代林業產業體系，走出一條“做強二產，做大一產，做優三產”的林業發展新路子。二是要持續加大招商力度，采取組團和自主相結合的招商方式，大力開展林業產業招商，招引優質農林產品加工企業以合伙人共建、產業鏈整合、投資合作經營等模式參與國家儲備林建設，打造一批示范性、引領性產業項目，早日實現產業項目落地。充分發揮產業項目責任主體單位的主觀能動性，采取精準的招商策略，落實優惠政策，提高服務水平，增強投資環境的吸引力和競爭力。在前期洽談的基礎上，進一步加強與目標企業的對接交流，共同努力，盡快與目標企業確立合作關系，做好企業項目落地投產的要素保障服務。

打破瓶頸，探索解決農民增收致富新模式。鄉村產業振興是山區共同富裕的基礎和關鍵，山區群眾靠山吃山，林業產業經營收入是山區群眾重要的增收致富來源。農村產業最大的制約因素是產業結構不合理、經營水平低、基礎投入不足、產業鏈不長、附加值不高。因此，應構建林業共富發展路徑。森林資源由國有企業進行收儲，林農可以收租金，國家儲備林項目盈利后可以與林農分股金，當地林農參與國家儲備林建設還可以增加收入，農民實現“三豐收”。國家儲備林項目圍繞“林相豐富、產業帶富、增收致富”等多功能特點，系統推進全域全產業鏈富民體系重塑。一是推動林相豐富、夯實生態本底。對6.85萬hm2森林進行培育改造，精準提高森林質量，同時通過林相改造豐富森林色彩，打造“七彩千島”，使其成為淳安縣森林旅游的新亮點。二是推動產業帶富、重塑林業產業體系。據初步測算，項目期內林業產業的總產值可達到330億元，再加上對二三產業的輻射帶動，項目整體效益將更為顯著。三是推動增收致富、實現強村富民。建設期滿后，全縣村集體收入每年可增加50萬元以上，林農收入每年可增加6 000元以上。實現從速生豐產林向國家儲備林的轉變，以及從一般樹種用材生產向大徑級和珍稀樹種用材儲備的轉變，構建符合新時代高質量發展和國內國際雙循環要求的中國特色木材戰略儲備體系。

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［8］周益鋒，熊振遠.國家儲備林對碳中和的作用［J］.現代園藝，2021，44（16）：151-152.

［9］劉娟秀.國家儲備林的生態功能與保護措施研究［J］.花卉，2020（5）：145-147.

［10］《中國次生林可持續經營技術指南》編寫組.中國次生林可持續經營技術指南［M］.北京：中國林業出版社，2024.

Dilemmas and Coping Strategies of National Reserve Forest Construction

—Taking Chun'an County， Zhejiang Province as an Example

MAO Zegang1 HU Yuecheng2 XU Gaofu2

1. Chun'an County Forestry Bureau， Chun'an 311700， China; 2. Hangzhou Chunlin Forestry Development Co.， Ltd.， Chun'an 311700， China

Abstract： The construction of national reserve forests， as a long-term strategic initiative， has been implemented comprehensively at the national level; however， there are relatively few successful cases that serve as demonstrative or exemplars. This study examines the national reserve forest project initiated in 2023 in Chun'an County， Zhejiang Province， and proposes strategies for high-level， high-efficiency， and high-quality construction of national reserve forests. These strategies address the challenges posed by the extended growth cycle of forest resources， which impacts investment returns; the complexities of scientific forest management， which hinder the achievement of anticipated goals; and the suboptimal resource utilization of forest resources， which affects the integrated development of related industries.

Key words： national reserve forest; industrial integration;new quality productive forces; high-quality development; full-cycle operation

作者簡介：毛澤剛（1977—），男，大專，工程師，研究方向：森林經營管理；胡躍成（1977—），男，大專，林業（園林）工程師、花卉園藝高級技師，研究方向：林業調查、規劃與園林綠化。

通信作者：徐高福（1963—），男，本科，教授級高工，研究方向：森林生態與森林經理。