以法治精神推動學前教育政府責任的落實

［摘 要］" 學前教育是世界各國共同關(guān)注的偉大事業(yè)。《中華人民共和國學前教育法》的頒布是我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重要法治保障。該法對政府發(fā)展學前教育的責任作了明確的規(guī)定。政府是發(fā)展學前教育的責任主體，其學前教育價值觀會影響學前教育的決策和對學前教育的推進。政府應加強對學前教育的價值引領(lǐng)，加大對學前教育的投入，尤其應保障教師的地位和待遇。建立行之有效的學前教育體制機制，確保學前教育健康運行，也是政府對學前教育的重要責任。政府的履責狀況將對學前教育質(zhì)量產(chǎn)生重要的影響，也必將受到兒童發(fā)展的檢驗，受到時代和歷史的檢驗。

［關(guān)鍵詞］ 《中華人民共和國學前教育法》；政府責任；投入；體制機制

人類生育，是為了自己的繁衍和進步。養(yǎng)育兒童是人類自身重要的責任。教育是人類天然的義務和責任。學前教育是隨著社會的發(fā)展進步而不斷創(chuàng)新和超越的。因此，為兒童提供與社會發(fā)展相適宜的環(huán)境，尤其是為兒童創(chuàng)造適宜的教育條件，是全人類共同的責任。國際社會為兒童的成長和發(fā)展進行了不懈的努力，從《兒童權(quán)利宣言》《兒童權(quán)利公約》及其他發(fā)展學前教育的文件和倡議，到各國政府為兒童的健康成長所作的努力，都說明了人類在努力履行培育兒童的義務。培育兒童是給人類帶來希望的工作，也是一項與社會發(fā)展進步緊密相關(guān)的責任。童年生活會在一個人的心靈深處留下終身的印記，影響人一生的發(fā)展。當今天的兒童長大成人，他們會審視我們這些成人——官員、家長、教師及其他社會成員是否為他們盡力了，他們會對我們的努力作出判斷，他們也會理解我們的努力與他們的成長的關(guān)系，甚至我們的努力與他們所能作出的社會貢獻之間的關(guān)系。因此，我們的工作會接受后置評判，下一代會判斷我們是否盡力了，是否合格了。為了兒童的健康成長，我們需要自覺行動起來，也需要外在的監(jiān)督和鞭策。《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱《學前教育法》）將為我國的學前教育開辟更加廣闊的道路，引領(lǐng)學前教育事業(yè)走向健康持續(xù)發(fā)展的軌道。本文將談談對《學前教育法》中政府落實學前教育責任相關(guān)法條的認識。

一、學前教育發(fā)展中的現(xiàn)實問題呼喚依法治教

我國擁有世界上最龐大的學前教育體系，截至2023年，我國幼兒園達27.44萬所，學前教育在園幼兒達4 092.98萬人，學前教育入園率達91.1%，學前教育專任教師達307.37萬人。[1]這充分體現(xiàn)了中國為學前兒童的發(fā)展所作的努力。從一個學前教育大國走向?qū)W前教育強國是幾代幼教人的夢想，也是廣大人民群眾的期盼。學前教育的發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、人口發(fā)展等因素緊密相關(guān)，在現(xiàn)代社會，法律體系也是影響學前教育發(fā)展的重要因素。建立和不斷完善學前教育法律體系，夯實學前教育法治保障，完善和強化學前教育體制和機制，不斷推動政府全面落實學前教育責任，是以國家意志來規(guī)范和監(jiān)督政府落實學前教育責任，是未來學前教育持續(xù)健康發(fā)展的重要保障和關(guān)鍵舉措。《學前教育法》的頒布，將有力推動學前教育依法治教的進程，有力監(jiān)督政府落實發(fā)展學前教育的責任，有力推動學前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，有力強化全民的學前教育法治意識。

發(fā)展學前教育必須堅持問題導向。我國的學前教育幾經(jīng)波折，“入園難”“入園貴”及“質(zhì)量低”曾是困擾學前教育的三大問題。[2]經(jīng)過十多年的努力，這些問題得到了一定的緩解或基本得到解決，但如何防止新的問題的產(chǎn)生？如何從根本上為學前教育的健康發(fā)展創(chuàng)造條件？這就要求我們深入分析問題并找到產(chǎn)生問題的根源。因此，發(fā)展學前教育必須堅持問題導向。[3]要深入學習和領(lǐng)會黨的二十大精神，充分認識到問題是時代的聲音，要增強問題意識，聚焦實踐遇到的新問題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題、人民群眾急難愁盼問題，并不斷提出能真正解決問題的新理念、新思路、新辦法。[4]發(fā)展學前教育也需要不斷發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并努力解決問題。縱觀我國的學前教育發(fā)展歷程，有艱難爬坡、奮力前行的階段，也有深陷困境、止步不前的階段，學前教育的發(fā)展可以說是曲折前行。

為什么要關(guān)注學前教育發(fā)展中的重大問題？如何避免學前教育事業(yè)大起大落、重蹈覆轍？如何避免學前教育面臨重大問題時，投訴無門，申訴無據(jù)，制約力不足？如何保障學前教育持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？解決這些問題，需要堅持系統(tǒng)觀念。黨的二十大報告指出：萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。[5]我們要善于通過歷史看現(xiàn)實、透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進黨和國家各項事業(yè)提供科學思想方法。我們要學習和領(lǐng)會黨的二十大精神，要系統(tǒng)分析學前教育發(fā)展中出現(xiàn)的各類問題，從國家、民族未來發(fā)展的長遠眼光出發(fā)，深刻理解發(fā)展學前教育的戰(zhàn)略價值，深刻理解學前教育發(fā)展的核心是完善體制機制，落實政府責任，根本的制約因素是法律制度，要努力用法治思維去思考和規(guī)劃學前教育的未來。

二、重構(gòu)學前教育價值觀

學前教育價值觀是影響政府學前教育決策的重要因素，會對學前教育的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。學前教育價值觀源于對兒童和童年的認知，如果不理解兒童身心發(fā)展的規(guī)律，看不到童年對整個人生的意義，就很難理解學前教育的必要性，很難產(chǎn)生正確的學前教育價值觀。學前教育價值觀會影響人們對學前教育的認識、態(tài)度和采取的行動。學前教育的任何波動背后都能找到價值觀的影子。曾經(jīng)在一些人的心目中，學前教育是關(guān)于小孩的事，不如中小學教育重要，更不如其他社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展重要，可以放一放，等一等，松一松。甚至有的領(lǐng)導認為，自己幼年也沒有接受過學前教育，不也做領(lǐng)導了。殊不知，時代變了，教育變了，社會對人才的要求變了。接受學前教育，有一個幸福而有意義的童年，有一個美好的人生起點，積累有益終身的基本經(jīng)驗，是時代的呼喚，是家長的要求，是兒童的權(quán)利。[6]

幼兒期的發(fā)展十分強勁，同時又最脆弱，極易受到傷害，各種風險（貧困、被忽視、毒性壓力、暴力等）對兒童產(chǎn)生的負面影響常常造成無法挽回的后果。學前教育可以改善幼兒的經(jīng)歷，促進幼兒的發(fā)展，[7]“預防永遠好于干預”，“早期教育和保育是對國家財富進行的投資”，“我們最大的財富是我們的人力資源”，“孩子是國家最寶貴的資源”，“投資于兒童就是投資于未來”，“發(fā)展學前教育就是構(gòu)筑國家財富”，這是國際社會共識，也是各國發(fā)展高質(zhì)量學前教育的動員令。

聯(lián)合國教科文組織2015年度會議指出，幼兒生命中的最初幾年是為其設定正確發(fā)展軌道的最佳機會。[8][9]幼兒期是高度敏感的時期，7歲之前，特別是出生后的頭三年是大腦發(fā)育的關(guān)鍵時期，也是可塑性最大的時期，幼年的各種經(jīng)歷為健康、學習及行為設定的軌跡，可能會貫穿人的一生。[10]學前教育的核心價值是促進兒童健康成長，為后繼發(fā)展打基礎(chǔ)，并對人的終身發(fā)展產(chǎn)生影響。因而，讓兒童接受優(yōu)質(zhì)的學前教育，不僅符合所有人的利益，更直接關(guān)系到千家萬戶的切身利益，同時也滿足了人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的渴望，并且對國家和民族的未來具有深遠影響。

經(jīng)過研究我們發(fā)現(xiàn)，早期干預項目可以進一步優(yōu)化兒童大腦結(jié)構(gòu)，包括能力的形成，在未來會帶來更顯著的生產(chǎn)力的提升。但是整體的回報是呈邊際效率遞減的，也就是投資得越早，回報率越高。[11]美國諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者赫克曼教授強調(diào)，對撫養(yǎng)方式和撫養(yǎng)環(huán)境的投資，從幼兒階段就可以進行，尤其是對生活在不利家庭養(yǎng)育環(huán)境的弱勢兒童進行投資，在世界各地都可以看到非常高的回報率。[12]赫克曼教授認為，成年人的成功與失敗都可以追溯到其幼年、少年時代。貧困對人的大腦發(fā)育、健康、認知能力、個性特征都有長期的負面影響。同時，個人適應社會需要的健康體魄、學習能力、自尊自信的人生態(tài)度、堅毅自律的意志品質(zhì)等，都有其自然形成的敏感時期和關(guān)鍵時期，錯過了，容易在未來學業(yè)和就業(yè)的競爭中處于不利地位。因而在設計社會經(jīng)濟政策的時候，應該關(guān)注成本收益分析方面的證據(jù)并且從整個生命周期的角度來規(guī)劃投入。赫克曼等通過準實驗設計的方式從教育補救服務、兒童福利花費、司法費用和兒童終生的收入水平四個方面考察學前教育對貧困兒童的影響。結(jié)果表明，學前教育的收益遠遠超過投入，在考慮通脹因素影響的情況下，對親子中心每投入1美元，15～18年后所獲得的收益是7.14美元，其中幼兒及其家庭獲得的收益是3.29美元，社會獲得的收益是3.85美元，并且社會收益全部來源于政府行政、司法開支的減少。[13]

正如聯(lián)合國教科文組織前總干事馬約爾所言：“我們留下一個怎樣的世界給兒童，很大程度上取決于我們給世界留下怎樣的兒童。”西方國家高度重視學前教育，有些甚至把學前教育看成看不見的、保護未來的“軍隊力量”。例如，美國《先行計劃法》《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》《美國2000年教育目標法》《不讓一個孩子掉隊法》等法案，甚至《國防授權(quán)法案》都強調(diào)了早期教育對于兒童、家庭和國家的重要性，體現(xiàn)了搶占未來至高點的新智慧，充分體現(xiàn)了國家發(fā)展早期教育的決心和意志。

OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）報告指出，兒童生命的最初幾年是其關(guān)鍵的“發(fā)展窗口”，包括情感、社會交往、語言和認知等貫穿人們一生學習和生活的重要能力的發(fā)展速度都在學齡前達到頂峰，強勢開端能夠為生命的后續(xù)階段帶來更好的收益。[14]OECD的研究表明，在所有影響PISA（國際學生評估項目）得分的變量中，學齡前的受教育年限是PISA成績最強的預測因素。因此，從幼年開始的包容和公平的優(yōu)質(zhì)保育和教育奠定了人們一生學習和幸福生活所需要的能力基礎(chǔ)。

因此，要從根本上改變學前教育價值觀，首先要改變兒童觀。《學前教育法》指出：“學前教育應當落實立德樹人根本任務，培育社會主義核心價值觀，繼承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進文化，培育中華民族共同體意識，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人奠定基礎(chǔ)。”兒童是未來社會的創(chuàng)造者和建設者，有自己的權(quán)利和需要，他們需要一個開放、包容、接納、鼓勵和支持的童年生活環(huán)境，他們需要從小接受適宜的教育。[15]對學前兒童的教育不只關(guān)系到學前兒童的現(xiàn)在，還關(guān)系到他們的未來；不只關(guān)系到兒童本身，還關(guān)系到家庭的福祉；不只關(guān)系到家庭，還關(guān)系到社會主義事業(yè)的推進，關(guān)系到國家和民族的未來。[16]

三、全面落實政府對學前教育投入的責任

《學前教育法》指出：“國家建立健全學前教育保障機制。發(fā)展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育，鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與。”“國家推進普及學前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學前教育公共服務體系。”由此可見，保障學前教育發(fā)展是國家意志，發(fā)展學前教育是國家事務，國家是推動學前教育發(fā)展的根本力量，政府承擔了保障、舉辦和管理學前教育的重要責任。《學前教育法》指出：“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。”學前教育是落實國家教育方針的起始和重要部分，是為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和接班人奠基的重要環(huán)節(jié)。只有充分發(fā)揮政府作用，才能保證學前教育的公益屬性，才能全面落實學前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重大使命。[17]

政府對學前教育的核心責任是加大投入。“幼兒教育的發(fā)展受到多種因素的影響， 其中的核心因素是政府的支持和投入。政府的投入對于幼兒教育物質(zhì)條件的改善、師資隊伍的穩(wěn)定、幼兒教育質(zhì)量的提高有重要的作用。”[18]要建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學前教育公共服務體系，政府投入是基礎(chǔ)和保證。首先，普及學前教育有賴于政府精心規(guī)劃和布局，讓廣大人民群眾的孩子能在家門口上有質(zhì)量的幼兒園。政府是普及學前教育的核心力量。任何地方學前教育資源的缺乏一般與政府的規(guī)劃和投入不到位有關(guān)。其次，普惠意味著讓人民群眾享受能負擔的、有質(zhì)量的學前教育服務。這就要求建立合理的學前教育成本分擔機制，充分發(fā)揮政府投入的保障作用。再次，安全是廣大群眾關(guān)心的重大問題，也是政府特別重視的問題。安全是一個系統(tǒng)而復雜的問題，同樣依靠投入來保障。兒童安全的保障，一方面在于加大對基本房舍、設施的投入，消除安全隱患，另一方面是要加大對教師和安保人員的配備。尤其是要確保合格教師的配備，讓教師能獲得有尊嚴的收入。最后，優(yōu)質(zhì)是對學前教育的品質(zhì)要求，優(yōu)質(zhì)的前提是安全，不安全的幼兒園永遠不會出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的學前教育。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是學前教育的重要追求，也是國家建設高質(zhì)量教育體系的要求。影響學前教育質(zhì)量的因素有很多，關(guān)鍵的是教師，有高尚師德和扎實專業(yè)素養(yǎng)的教師隊伍是學前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。在基本房舍條件具備的情況下，決定幼兒教育質(zhì)量的因素是幼兒教師隊伍。而決定幼兒教師隊伍質(zhì)量的又是幼兒教師薪水的競爭力，也就是幼兒教師的報酬與他們付出的勞動的比值，幼兒教師的薪水與其他教育階段的教師或社會其他行業(yè)的薪水的比值。不合理的比值會使優(yōu)秀教師流失或使優(yōu)秀教師的工作積極性和創(chuàng)造性喪失。[19]因此，要關(guān)注教師的地位和待遇，加強教師隊伍建設，重點加大對教師隊伍的投入。

在加大學前教育政府投入方面，要切實關(guān)注政府和家庭分擔辦園成本的問題。成本核算的關(guān)鍵是考慮合理的、有質(zhì)量的支出，使成本分擔機制服務于幼兒園質(zhì)量標準。不同的質(zhì)量標準需要不同水平的投入，房舍、設備、師資、課程資源等都會因投入水平的不同而呈現(xiàn)不同的樣態(tài)。[20]首先，要深入研究學前教育成本，形成科學合理、民主理性的學前教育成本測算制度。學前教育成本測算不只是一個定價的行政性管理過程。學前教育成本是一個專業(yè)領(lǐng)域，兒童的活動消耗、生活需求及教師的專業(yè)勞動要得到充分的確認和評估。尤其是要從成本測算的源頭上解決不同性質(zhì)和身份的幼兒園教師收入差距過大的問題。有些地方合格幼兒園教師的收入差距很大，這在成本分擔環(huán)節(jié)就顯現(xiàn)了，因此，要正確認識教師的勞動和權(quán)利，全面理解《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）。要從維護教師的權(quán)益、維護基本的公平、確保教育質(zhì)量的高度來關(guān)注教師的待遇。[21]要確定和完善成本測算原則和方式，確保成本的真實性和可持續(xù)運行性，避免通過壓低幼兒園教師收入來降低辦園成本的做法。否則，難以有真正的優(yōu)質(zhì)教育。

其次，要完善成本分擔機制。[22]分擔機制包括兩個層次，一個是各級政府之間的分擔，另一個是政府與家庭之間的分擔。就各級政府之間的分擔而言，《學前教育法》指出：“各級人民政府應當優(yōu)化教育財政投入支出結(jié)構(gòu)，加大學前教育財政投入，確保財政性學前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中占合理比例，保障學前教育事業(yè)發(fā)展。”“學前教育財政補助經(jīng)費按照中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分原則，分別列入中央和地方各級預算。中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對地方統(tǒng)籌給予支持。省級人民政府應當建立本行政區(qū)域內(nèi)各級人民政府財政補助經(jīng)費分擔機制。”“國務院和省級人民政府統(tǒng)籌安排學前教育資金，重點扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育。”“地方各級人民政府應當科學核定普惠性幼兒園辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例。省級人民政府制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經(jīng)費標準，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準。其中，殘疾學前兒童的相關(guān)標準應當考慮保育教育和康復需要適當提高。”這些法條從總體上確定了不同層級政府對學前教育投入的責任和分擔的方式，總體上體現(xiàn)了學前教育成本重點承擔和共同承擔相結(jié)合的原則，也明確了對特殊地區(qū)、特殊對象的補助和支持方式。政府投入是學前教育經(jīng)費的主要來源，決定了學前教育發(fā)展的方向和質(zhì)量，因此，也是政府落實學前教育責任的重點。[23]

《學前教育法》指出：“學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制。”為了確保學前教育的公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)，應創(chuàng)新學前教育投入體制，建立一個既觀照歷史發(fā)展又立足現(xiàn)實需要的學前教育投入基準，對一個地區(qū)公辦幼兒園的數(shù)量及比重、普惠性民辦幼兒園的數(shù)量及比重、學前教育經(jīng)費占財政經(jīng)費的比重作一個基本的規(guī)定，確保政府投入的基本比重。從最根本的意義上來說，幼兒園的性質(zhì)不完全取決于主辦者，而是取決于投入的比例。[24]近年來，各級政府加大了對公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的投入，包括直接的經(jīng)費投入、減免租金、補貼教師薪酬或保險費用、設備費、培訓費、各類獎補等，政府新的投入方式打破了體制的界限，除了原有的公辦幼兒園受益外，各類具有公益普惠性的幼兒園均受益。幼兒園的類型劃分也因關(guān)注的角度不同而有所不同，不同的類型劃分方式也給我們提供了思考問題的新思路。作為學前教育體制機制改革的研究者，我們嘗試以政府投入占比為標準將幼兒園劃分為政府高投入幼兒園（甲類）、 政府中投入幼兒園（乙類）、政府低投入幼兒園（丙類）以及政府無投入幼兒園（丁類）。其中甲類幼兒園政府投入占比為60%以上，乙類幼兒園政府投入占比達30%～59%，丙類幼兒園政府投入占比為 30%以下。無投入幼兒園主要指高收費的營利性幼兒園。[25]我們?nèi)趸酥鬓k者的作用，強化了政府投入比例的作用，目的是考察政府的投入水平，引導更多的幼兒園向普惠性發(fā)展。

學前教育的特殊性和普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的要求決定了一個地區(qū)學前教育經(jīng)費占總體教育經(jīng)費的比重要足以支撐學前教育的質(zhì)量。近年來，我國涌現(xiàn)的一些學前教育發(fā)展先進典型的經(jīng)驗表明，要實現(xiàn)學前教育穩(wěn)定發(fā)展，不斷提升學前教育質(zhì)量，財政投入應達到整體教育經(jīng)費的10%左右。如果政府投入不足，達不到辦園成本的60%，幼兒園難以成為真正的公辦幼兒園；如果政府投入不到位，達不到辦園成本的25%～30%，幼兒園要么達不到普惠的要求，要么難以確保學前教育質(zhì)量。此外，全國各省市的保教費收費標準各不相同，似乎沒有可比性。保教費既然是家庭分擔的學前教育成本，就是家庭的支出，家庭支出是否合理，就要看家庭人均可支配收入的水平。因此，保教費占家庭人均可支配收入的比例是衡量保教費合理性的關(guān)鍵。將保教費占當年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入的比例作為指標，就能把全國各地看似沒有可比性的保教費進行比較，區(qū)分出保教費相對合理和不合理的地區(qū)。2013年，我們根據(jù)對全國省會城市市區(qū)和農(nóng)村區(qū)域的研究，僅從公辦幼兒園收費分析，收費超過居民人均可支配收入30%～35%的省會城市數(shù)量并不是很多，但收費超過農(nóng)村居民人均可支配收入30%～35%的省會城市占比就在40%以上。當然，2024年的情況應該有了很大的好轉(zhuǎn)。

保障幼兒園教師的待遇是學前教育投入的重點之一，也是提高教育質(zhì)量的重要因素之一。《學前教育法》指出：“幼兒園及其舉辦者應當按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費，改善工作和生活條件，實行同工同酬。”幼兒園教師的地位和待遇已經(jīng)在《學前教育法》加以規(guī)定，幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（聘用）等方面享有與中小學教師同等的待遇。《學前教育法》指出：“縣級以上地方人民政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范圍，統(tǒng)籌工資收入政策和經(jīng)費支出渠道，確保教師工資及時足額發(fā)放。民辦幼兒園可以參考當?shù)毓k幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準，依法保障教師工資待遇。”這就規(guī)定了解決教師工資問題的責任主體和經(jīng)費來源，清晰、明確，具有可核查、可監(jiān)督性。

《學前教育法》指出：“省級人民政府和設區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)學前教育工作，健全投入機制，明確分擔責任，制定政策并組織實施。縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)學前教育發(fā)展負主體責任，負責制定本地學前教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌幼兒園建設、運行，加強公辦幼兒園教師配備補充和工資待遇保障，對幼兒園進行監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當支持本轄區(qū)內(nèi)學前教育發(fā)展。”這就明確了各級政府對學前教育的投入責任，通過國家意識強化了政府的責任，這為我國學前教育的深入、持續(xù)發(fā)展提供了法律保障，為學前教育的依法治理創(chuàng)造了良好的法制條件。

《學前教育法》還特別關(guān)注不同地區(qū)、不同條件下的學前教育發(fā)展，為每一個兒童提供公平的學前教育條件，保障每個兒童的基本受教育權(quán)。《學前教育法》指出：“各級人民政府應當依法履行職責，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。國家采取措施，傾斜支持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學前教育。”這是現(xiàn)在文明社會必須盡力做到的，更是社會主義國家必須努力踐行的。要做到這些，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國家通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，對農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)給予重點扶持，還需要加強省間的對口支持和支援，充分發(fā)揮社會力量對學前教育的投入作用。通過多方面的協(xié)調(diào)配合，促進不同地區(qū)學前教育的平等發(fā)展。

四、建立和完善學前教育體制機制

《學前教育法》對學前教育體制機制提出了明確的要求。建立健全學前教育體制機制，有助于確保政府積極有效地履行職責，也有助于對《學前教育法》核心精神的貫徹和落實，更是推進學前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)公共服務體系建設的重要舉措。[26]

學前教育體制機制涉及各級政府、各類幼兒園和不同狀況的家庭。學前教育體制的核心是構(gòu)建好兼顧各方利益和關(guān)切的制度框架和基本關(guān)系原則，體制往往與結(jié)構(gòu)相關(guān)；在此基礎(chǔ)上進一步形成這些制度和關(guān)系運行的方法和策略，這就是機制，機制往往與過程相關(guān)。在體制機制中，政府包括了具備主要管理職能的教育部門，還有傳統(tǒng)意義上也是業(yè)務上的相關(guān)部門——衛(wèi)生部門、財政部門，以及相關(guān)的編制、人社、規(guī)劃、土地、建設、公安等部門。這些部門在不同層面上影響著學前教育體制機制的形態(tài)和效能。深入卷入體制機制中的幼兒園，由于辦園主體或投入結(jié)構(gòu)的不同，也有不同的性質(zhì)，如教辦園、部門辦園、企業(yè)辦園、集體辦園、民辦幼兒園等。不同性質(zhì)的幼兒園對政府的不同部門有不同的期待。不同性質(zhì)的幼兒園占的比重不同，體制機制的形態(tài)就會有所不同。還有一邊是兒童家庭。家庭是體制機制的另一個維度，家庭所在的地域、需求以及經(jīng)濟狀況決定了家庭與幼兒園的關(guān)系，也在一定程度上決定了家庭與政府各部門之間的關(guān)系。如困難家庭越多，民政部門的作用越應充分發(fā)揮。[27]此外，各地的歷史傳統(tǒng)、文化氛圍、自然條件和人口分布等都會對學前教育體制機制產(chǎn)生一定的影響。因此，學前教育體制機制的建立和運行是一個復雜的過程，要兼顧多方面因素，根本的追求是建立科學有效的體制機制，保障學前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

在學前教育體制機制中，核心的因素是政府。普惠性學前教育的投入主體是政府，營利性民辦幼兒園也由政府監(jiān)管。要明確是人民政府辦學前教育，不只是教育部門辦學前教育。政府在學前教育的舉辦和管理中發(fā)揮了核心的作用。《學前教育法》采用諸如“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門”的表述，說明了以往的相關(guān)法規(guī)如《幼兒園管理條例》及相關(guān)國家文件中已經(jīng)對職能部門的分工加以明確，[28]更重要的是突出人民政府的責任。政府的職能部門就是應該協(xié)同解決學前教育發(fā)展過程中的問題和困難。“幼兒園不夠怎么辦？”“收費過高怎么辦？”“幼兒園周邊環(huán)境有安全隱患怎么辦？”“教師流失嚴重怎么辦？”等問題光靠教育部門是很難從根本上得到解決的，必須有相關(guān)的政府職能部門自覺履職、積極行動，才能解決問題。因此，協(xié)同是學前教育體制機制的核心。

在政府的各職能部門中，教育部門是最直接的業(yè)務管理部門，有些政府職能部門往往是通過教育部門與幼兒園和家庭產(chǎn)生聯(lián)系的。因此，其他政府職能部門與教育部門之間存在一種獨特的關(guān)系，而所有政府職能部門之間又是相互聯(lián)系的，形成一個對政府負責、與教育部門聯(lián)合并指向幼兒園和家庭的獨特的管理體系。不同的部門在學前教育事業(yè)中起不同的作用，對學前教育的發(fā)展產(chǎn)生著獨特的影響。[29]如《學前教育法》指出：“縣級以上地方人民政府應當統(tǒng)籌當前和長遠，根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，科學規(guī)劃和配置學前教育資源，有效滿足需求，避免浪費資源。”“各級人民政府應當采取措施，擴大普惠性學前教育資源供給，提高學前教育質(zhì)量。”這里就包含了規(guī)劃、土地、財政及教育等職能部門的作用，這些作用都協(xié)同到人民政府的總體責任上來，協(xié)同到為廣大人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的學前教育服務上來。

政府行政作用總是在特定的行政文化之中得以發(fā)揮，行政文化除了行政行事方式、服務意識、百姓意識外，還包括專業(yè)意識和態(tài)度，政府官員不可能懂得或精通需要管理的學前教育所有專業(yè)事項，但可以虛心聽取專業(yè)人員的意見和建議，避免專業(yè)誤判和決策的專業(yè)失誤。這是行政文化中非常重要的內(nèi)涵之一，但也是最為缺失的部分。要強化這部分內(nèi)涵，就需要政府各職能部門與教育部門的通力合作。要解決學前教育發(fā)展的問題，大多涉及多個政府職能部門職能作用的協(xié)同發(fā)揮。例如，教師的地位和待遇問題是當前學前教育中比較突出的問題。公辦幼兒園中的無編制教師和大部分民辦幼兒園中的教師收入普遍較低，同工不同酬的現(xiàn)象廣泛存在。單單依靠教育部門是無法解決這個問題的。教師待遇的改善，還需要財政、物價、人事等多個部門共同發(fā)揮作用。如果教師待遇不能得到提高，將造成教師隊伍不穩(wěn)定、教師素質(zhì)下降、安全事故增加等問題。因此，學前教育質(zhì)量的提升同樣也不能只依靠教育部門單打獨斗。

政府不同職能部門在學前教育管理中的協(xié)同狀況大致有以下三種：第一，自覺型協(xié)同。政府各職能部門明確自己的職責，協(xié)同有力，步調(diào)一致，共同推進學前教育事業(yè)的發(fā)展。第二，邀約型協(xié)同。政府相關(guān)職能部門沒有充分認識到發(fā)展學前教育是各相關(guān)職能部門共同的責任，現(xiàn)有的協(xié)同機制沒有充分發(fā)揮作用，在教育部門的不斷邀約和提醒下，相關(guān)職能部門能對學前教育擔負起自己的責任，并能達成一定程度的共識發(fā)揮協(xié)同作用。第三，艱難型協(xié)同。政府相關(guān)職能部門沒有認識到發(fā)展學前教育是自己的責任，沒有形成學前教育管理協(xié)調(diào)機制，學前教育政策的落實需要教育部門逐個跟相關(guān)職能部門溝通，并且效果不佳，很多舉措難以落實，各部門之間溝通的時間成本太高，工作效率低下，學前教育事業(yè)發(fā)展停滯不前。學前教育管理體制走向自覺協(xié)同是推動學前教育事業(yè)不斷前進的保障，“減少邀約型協(xié)同，努力避免艱難型協(xié)同”。《學前教育法》的重要作用就是讓更多政府職能部門能站在更高的高度看待學前教育，真正對學前教育負責，做好發(fā)展學前教育的分內(nèi)事。

要強化政府主要負責人的協(xié)調(diào)作用。政府各職能部門提高對學前教育事業(yè)發(fā)展重要性的認識，強化協(xié)同意識，自覺履行自己的職責，這是必要的，也是產(chǎn)生管理成效的基礎(chǔ)。[30]但不同的政府職能部門代表不同的利益關(guān)系方，需要權(quán)衡資源的配置，也必然會出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)現(xiàn)象甚至矛盾，這就需要有權(quán)威的協(xié)調(diào)。一些市的市長協(xié)調(diào)會議制度產(chǎn)生了良好的協(xié)調(diào)成效。要提高學前教育管理體制的效率，必須建立問責機制。根據(jù)《學前教育法》的要求，確定不同部門對學前教育的具體責任，形成責任連環(huán)，防止責任鏈的斷裂。真正建立學前教育責任追究制度，形成社會監(jiān)督的態(tài)勢。[31]應充分發(fā)揮人民代表大會等機構(gòu)的監(jiān)督作用，建立推諉和失責處理制度，既要關(guān)注責任的時間維度，也要關(guān)注責任的質(zhì)量維度，還要檢查失責帶來的后果。當一個區(qū)域出現(xiàn)群眾連續(xù)幾天排隊登記入園，由于不能滿足大多數(shù)人的需要，引發(fā)群眾的極大不滿時，單單指責教育部門是不合理的，必須分析群眾需求是否得到預估，是否有收集和分析信息的機制，這些信息和結(jié)論是否被納入規(guī)劃體系，是否有相應的建設決策，是否有建設經(jīng)費的支持，是否落實建設任務，是否落實舉辦者責任，等等。通過分析，我們能清晰地看到真正的責任方，形成合理的問責決定。

學前教育立法，是以合法性程序?qū)⑷嗣褚庵巨D(zhuǎn)變成為更具有保障力的國家意志，是立足于最廣大人民群眾的根本利益，集合社會最大公約數(shù)滿足對學前教育高質(zhì)量發(fā)展的公共利益訴求。由立法及時確認學前教育領(lǐng)域的理論和實踐共識，以合法性程序有效規(guī)范學前教育實踐中的失序問題，充分發(fā)揮學前教育法律的規(guī)范、引領(lǐng)、推動、保障作用，是學前教育事業(yè)發(fā)展的必然要求，學前教育立法增強了發(fā)展學前教育事業(yè)的權(quán)威性和治理過程的統(tǒng)一性，也有利于進一步調(diào)動社會各方面發(fā)展學前教育的主動性和積極性。學前教育立法要實現(xiàn)以上的目的，必須依靠政府全面落實對學前教育的責任。政府在引領(lǐng)學前教育價值導向，加大對學前教育的投入，以及建立行之有效的學前教育體制機制方面必將進一步發(fā)揮積極的作用，從而推動我國學前教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]中華人民共和國教育部.2023年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2024-10-24）[2024-12-08].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.

[2][16][17]虞永平，劉穎.學前教育體制機制的主要問題與改革思路[J].學前教育研究，2017（12）：3-11.

[3]程晨，虞永平.我國學前教育立法研究的回顧與展望[J].教育學術(shù)月刊，2019（9）：25-30.

[4]《求是》雜志編輯部.全面學習、全面把握、全面落實黨的二十大精神[EB/OL].（2023-01-15）[2024-12-08].http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-01/15/c_1129283148.htm.

[5]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2022-11-01）[2024-12-08].http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-11/01/c_1129089160.htm.

[6]虞永平.以法治保障學前教育可持續(xù)發(fā)展[J].人民教育，2024（11）：46-49.

[7]YOSHIKAWA H， WEILAND C， BROOKS?GUNN J， et al. Investing in our future： the evidence base on preschool education[EB/OL].（2013-10-11）[2024-12-08]. https：//www.fcd-us.org/wp-content/uploads/2016/04/Evidence-Base-on-Preschool-Education-FINAL.pdf.

[8]聯(lián)合國兒童基金會.兒童早期發(fā)展為何是可持續(xù)發(fā)展的真正基礎(chǔ)所在？[EB/OL].（2015-12-16）[2024-12-08].https：//www.unicef.cn/stories/why-early-childhood-development-foundation-sustainable-development.

[9]聯(lián)合國兒童基金會.培育更好的大腦：兒童早期發(fā)展新前沿[EB/OL].（2015-03-19）[2024-12-08].https：//archive.unicef.cn/cn/index.php？m=contentamp;c=indexamp;a=showamp;catid=228amp;id=3815.

[10]聯(lián)合國教科文組織.世界幼兒保育和教育大會（ECCE）：筑建國家財富[EB/OL].（2010-06-16）[2024-12-08].https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000187376_chi.

[11]CUNHA F， HECKMAN J J， LOCHNER L， et al. Interpreting the evidence on life cycle skill formation[J].Handbook of the economics of education，2006（1）：697-812.

[12]HECKMAN J J， MASTEROV D V. The productivity argument for investing in young children[J].Review of agricultural economics，2007，29（3）：446-493.

[13]HECKMAN， JAMES J. The rate of return to the HighScope Perry Preschool Program[J]. Journal of public economics，2010，94（1-2）：114-128.

[14]OECD. Starting strong 2017： key OECD indicators on early childhood education and care[EB/OL].（2017-06-21）[2024-12-08].https：//www.oecd-ilibrary.org/education/starting-strong-2017_978926427 6116-en.

[15]曾皓.兒童利益最大化原則在學前教育立法中的落實[J].法學，2022（1）：50-65.

[18][19]虞永平.試論政府在幼兒教育發(fā)展中的作用[J].學前教育研究，2007（1）：3-6.

[20][24][25][27][29]虞永平，王海英，張斌.兒童·國家·未來：學前教育體制機制改革研究[M].南京：南京師范大學出版社，2020：582，583，593，562，571.

[21]虞永平.聚焦學前教育立法核心問題[J].中國教育報，2018-02-25（3）.

[22]沈健.用“立法”打破學前教育發(fā)展“瓶頸”[J].人民教育，2015（11）：30-33.

[23]黃瑾，熊燦燦.我國“有質(zhì)量”的學前教育發(fā)展內(nèi)涵與實現(xiàn)進路[J].華東師范大學學報（教育科學版），2021，39（3）：33-47.

[26]龐麗娟，王紅蕾，賀紅芳，等.關(guān)于我國學前教育立法的思考[J].教育發(fā)展研究，2018，38（23）：46-50.

[28]中華人民共和國教育部.幼兒園管理條例[EB/OL].（1990-02-01）[2024-12-08].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyxzfg/202204/t20220422_620517.html.

[30][31]虞永平.立法是學前教育健康持續(xù)發(fā)展的根本保證[J].人民教育，2018（9）：13-17.

Promoting the Implementation of Government Responsibilities in Preschool Education with the Spirit of Rule of Law

YU Yongping1， LE Xiaoyun2， LU Juncen1

（1School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing 210097 China； 2College of Physical Education and Humanities， Nanjing Sport Institute，nbsp;Nanjing 210014 China）

Abstract： Preschool education is a great cause that receives global attention. The promulgation of the Law on Preschool Education of the People’s Republic of China marks a significant legal safeguard for the development of preschool education in China. The law explicitly stipulates the government’s responsibilities in developing preschool education. As the primary entity responsible for the development of preschool education， the government’s values of preschool education will influence decision?making and the advancement of preschool education. The government should strengthen the value guidance of preschool education， increase investment in preschool education， and particularly ensure the status and treatment of teachers. Establishing effective systems and mechanisms for preschool education to ensure its healthy operation is also an important responsibility of the government in preschool education. The government’s performance in fulfilling its duties will significantly impact the quality of preschool education and will inevitably be tested by child development， as well as by the era and history.

Key words： Law on Preschool Education of the People’s Republic of China； government responsibility； investment； systems and mechanisms

（責任編輯：熊燦燦）

*通信作者：虞永平，南京師范大學教育科學學院教授，博士生導師