國際視野下的中國學(xué)前教育立法：走向優(yōu)質(zhì)普惠

［摘 要］" 在國際視野下建構(gòu)的中國特色學(xué)前教育法，不僅關(guān)乎億萬兒童的健康成長、千萬家庭的和諧幸福，更關(guān)系社會可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。國際學(xué)前教育立法的發(fā)展歷程分為補缺階段、扶弱階段與普惠階段，國際學(xué)前教育立法的變革趨勢由弱勢群體獲得受教育機會的“適度普惠”，走向每個兒童都有權(quán)接受教育的“全面普惠”。《中華人民共和國學(xué)前教育法》體現(xiàn)了“國際視野、本土關(guān)懷”的中國特色，貫徹了教育公平、兒童優(yōu)先、政府核心、多義務(wù)主體和融合教育等五大原則。依法保護(hù)學(xué)前兒童受教育權(quán)、促進(jìn)學(xué)前兒童和諧發(fā)展是關(guān)系國家未來的大事，中國學(xué)前教育走向“優(yōu)質(zhì)普惠”需要全社會共同努力。

［關(guān)鍵詞］ 《中華人民共和國學(xué)前教育法》；學(xué)前教育立法；教育法學(xué)；優(yōu)質(zhì)普惠

公元前375年左右，柏拉圖在《理想國》中率先提出了教育立法的構(gòu)思。他設(shè)想了國家教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)規(guī)則，這是教育立法的最早藍(lán)圖。[1]經(jīng)過近2000年的漫長演化后，教育法學(xué)研究領(lǐng)域終于正式形成。近百年來，伴隨著對兒童早期發(fā)展的重視，學(xué)前教育立法研究也逐漸成為國際教育法學(xué)研究的重要領(lǐng)域。

在國際視野下建構(gòu)中國特色學(xué)前教育法制體系，不僅關(guān)乎億萬兒童的健康成長，也事關(guān)千萬家庭和諧幸福的社會民生，更關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。2007年，我國第一篇關(guān)于學(xué)前教育立法的國際比較論文刊發(fā)在《學(xué)前教育研究》。[2]隨后，數(shù)百篇學(xué)前教育立法比較研究的成果問世。2024年11月正式發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)前教育法》（以下簡稱《學(xué)前教育法》）不僅順應(yīng)國際立法的變革趨勢，符合《兒童權(quán)利公約》、聯(lián)合國教科文組織《教育2030行動框架》等重要文件的主旨，更彰顯了我國研究者基于國際經(jīng)驗和系列調(diào)研構(gòu)建中國特色學(xué)前教育法的斐然進(jìn)程。

一、國際學(xué)前教育立法的歷史進(jìn)程：從補缺到全面普惠

國際學(xué)前教育立法的發(fā)展歷程大致可分為三個階段：補缺階段、扶弱階段與普惠階段。

（一）補缺階段（19世紀(jì)末至20世紀(jì)中葉）

1791年的《法蘭西共和國憲法》是歐洲大陸第一部成文法案。作為最早正式涉及教育福利的憲法，它富有前瞻性地提出了“在所有人不可缺少的那些科目教學(xué)中實行免費教育”。1840年，福祿貝爾在德國創(chuàng)辦了世界上第一所幼兒園。以《法蘭西共和國憲法》為起點，伴隨著幼兒園在德、法、英等多個國家的發(fā)展，歐洲得以成為學(xué)前教育立法的萌蘗地。

世界學(xué)前教育立法的萌芽與兒童福利體制的欠缺有著緊密聯(lián)系。為了完善社會福利制度，1870年英國《初等教育法》首次提出為普通社會階層的兒童提供接受學(xué)前教育的機會。幾乎在同一時期，一個美國兒童虐待案件影響了國際兒童保護(hù)立法史。紐約最高法院報告了小瑪麗被監(jiān)護(hù)人虐待，引發(fā)了公眾對兒童虐待和忽視問題的關(guān)注，促進(jìn)了國際保障兒童生活與權(quán)益的法規(guī)制度的形成。[3]1881年的法國《費里法案》則是第一部推行學(xué)前教育免費的教育法，把“免費”和“義務(wù)”作為法國國民教育的首要原則。在政府支持下，20世紀(jì)初法國已有25%的2～6歲兒童就讀于公立幼兒園。法國政府認(rèn)為，為貧困兒童提供學(xué)前教育福利是國家的義務(wù)與職責(zé)，這一觀念延續(xù)至今。

1912年美國設(shè)立了聯(lián)邦兒童局，制定了一系列保障兒童安全與權(quán)益的法律法規(guī)。不過，當(dāng)時美、英等國的學(xué)前兒童相關(guān)法案始終是作為社會福利或兒童福利附屬項目出現(xiàn)。如1918年，英國自由黨政府頒布了《費舍法案》，幼兒園正式納入法規(guī)政策，明確指出為了2～5歲幼兒健康的身心發(fā)展，提供幼兒園（幼兒班）是必要、可取的。美國1921年的《母嬰法》中規(guī)定由政府撥款保障母嬰權(quán)益，1935年的《社會保障法》規(guī)定由政府為貧困家庭提供育兒補助，1940年的《蘭漢姆法案》規(guī)定由政府撥款建立兒童保育中心，為參加軍工生產(chǎn)的父母解除后顧之憂。后者服務(wù)了約60萬名兒童，推動了美國學(xué)前教育機構(gòu)的建立。

總之，萌芽時期的國際學(xué)前教育立法帶有明顯的補缺型特征——為貧困或有特殊需求的幼兒提供補缺型教育。當(dāng)時的主流觀念依然認(rèn)為，如果條件允許，幼兒更應(yīng)該由母親在家照顧。這一階段，世界學(xué)前教育立法主要是對社會福利政策的補充，因此多數(shù)國家的學(xué)前教育法規(guī)政策由社會救濟(jì)與福利部門起草和制定。

（二）扶弱階段（20世紀(jì)中葉至1989年）

二戰(zhàn)后，弱勢兒童受教育權(quán)逐漸受到重視。這一時期的學(xué)前教育立法體現(xiàn)了鮮明的扶弱性，國際學(xué)前教育立法開始逐步向普惠型教育福利轉(zhuǎn)型。但當(dāng)時的普惠政策是部分、有條件的，不妨稱為“適度普惠”。這一階段大致從20世紀(jì)40年代持續(xù)到80年代末。

20世紀(jì)60年代，美國眾議院議員明克率先提出為學(xué)前教育立法。1965年，白宮經(jīng)濟(jì)機會辦公室啟動了全美規(guī)模最大、影響最持久的聯(lián)邦學(xué)前教育項目“開端計劃”，為3～5歲貧困兒童提供免費的學(xué)前教育服務(wù)。“開端計劃”標(biāo)志著美國學(xué)前教育立法正式進(jìn)入扶弱階段，不再僅僅依附于福利項目。1967年，英國“普洛登報告（Plowden Report）”推動了普惠性學(xué)前教育理念的發(fā)展。報告建議大規(guī)模擴(kuò)張幼兒園，鼓勵非營利性力量和其他社會援助填補政府的不足。

許多國家頒布了適度普惠型學(xué)前教育法案。如法國《教育法》規(guī)定：“3歲兒童可就近入園，優(yōu)先照顧困難家庭的2歲兒童入園。”[4]瑞典的《兒童日托法》（1973）、《學(xué)前教育法》（1975）提出為大班幼兒提供每天3小時免費學(xué)前教育。1975年美國通過了《所有殘疾兒童教育法》，這是國際殘疾兒童教育最完善的法律之一。加拿大的《兒童托育法》（1983）規(guī)定了學(xué)前兒童享有平等和部分免費的受教育機會。

1975年印度為促進(jìn)貧困地區(qū)學(xué)前兒童的整體發(fā)展，開始實施“整合兒童服務(wù)中心項目（Integrated Child Development Scheme， ICDS）”。這是印度政府主導(dǎo)的最大規(guī)模早期兒童教育項目，為弱勢兒童提供免費健康、教育和營養(yǎng)等綜合性福利服務(wù)，將學(xué)前教育、女童教育及家長（母親）教育整合在一起。

這一時期各國政府研制、發(fā)布了大量針對特殊與貧困兒童的學(xué)前教育相關(guān)政策法規(guī)，加大了政府對弱勢兒童的干預(yù)力度。在扶弱階段，國際學(xué)前教育立法為處境不利幼兒的受教育機會均等做出了重要貢獻(xiàn)。通過優(yōu)先照顧處于不利社會、文化環(huán)境的兒童，學(xué)前教育在支持弱勢兒童與家庭方面發(fā)揮了顯著作用。適度普惠的學(xué)前教育發(fā)展為世界各國處境不利兒童群體提供了更加平等的起點。

（三）普惠階段（1989年至今）

1989年11月20日，聯(lián)合國大會通過了《兒童權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》）。《公約》揭示了一個重要的理念：兒童是擁有完整自身權(quán)利的人，他們并非其父母或家庭的附庸，也不是成人決策的被動接受者。在童年這一特殊階段，必須讓兒童有尊嚴(yán)地成長、學(xué)習(xí)、游戲與發(fā)展。隨著《公約》的面世，世界各國的學(xué)前教育立法由重視弱勢兒童的入園機會均等逐漸擴(kuò)展到面向所有兒童，推行全面普惠型學(xué)前教育立法。

1990年，名為《從質(zhì)量開始》的英國“蘭伯爾德報告（Rumbold report）”指出，英國政府將確保繼續(xù)擴(kuò)大高質(zhì)量服務(wù)的范圍，以滿足兒童和他們父母的需求。這份報告拉開了國際追求全面普惠學(xué)前教育的序幕。[5]腦科學(xué)的研究進(jìn)一步推動國際社會與各國政府聚焦學(xué)前教育質(zhì)量。普惠型學(xué)前教育立法在這一時期得到完善并日趨成熟。

首先，各國政府通過制定相關(guān)政策對學(xué)前教育進(jìn)行宏觀干預(yù)，學(xué)前教育立法的側(cè)重點從關(guān)注弱勢兒童擴(kuò)展到面向所有兒童。學(xué)前教育立法的內(nèi)容更細(xì)化、更豐富，立法服務(wù)對象和內(nèi)容更為廣泛。使每一個幼兒都享有公平、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育成為各國學(xué)前教育立法普惠階段的主要目標(biāo)。如2000年美國頒布了《早期學(xué)習(xí)機會法》，2002年又頒布了《不讓一個兒童掉隊法》（No Child Left Behind Act）。

其次，兒童群體的劃分也更加具體，政策富有針對性。世界各國為不同處境的兒童專門立法，提供不同類別的優(yōu)惠和福利，為更多學(xué)前兒童提供更加公平的起點。英國政府立法不斷發(fā)展和完善早期兒童教育和保育，先后提出“兒童保育十年戰(zhàn)略”、建立兒童中心等內(nèi)容。1998年，英國等12個國家參與了OECD提出的“早期兒童教育和照顧政策”。

21世紀(jì)以來，各國政府提出了若干針對全體兒童的教育、培訓(xùn)和綜合服務(wù)計劃，如2003年英國頒布的綠皮書《每個孩子都重要：為了孩子的變化》和2004年頒布的《兒童法》將這些全面普惠計劃進(jìn)一步系統(tǒng)化、合法化，集中體現(xiàn)了“融合教育”的思想，強調(diào)每個孩子都不能被忽視。“每個孩子都重要”——這已成為當(dāng)前國際學(xué)前教育立法的重要準(zhǔn)則。

二、國際學(xué)前教育立法的變革趨勢分析：從適度普惠到全面普惠

柏拉圖的《理想國》率先討論過以國家公養(yǎng)公育的形式承擔(dān)兒童教育責(zé)任。不過，《理想國》的理想迄今尚未實現(xiàn)。經(jīng)歷了2000多年的漫長歷程，國際學(xué)前教育立法的變革趨勢正在由部分弱勢群體獲得受教育機會的“適度普惠”，走向每個兒童都有權(quán)利接受教育的“全面普惠”。為體現(xiàn)兒童利益最大化原則，近年來國際學(xué)前教育立法呈現(xiàn)了政府行動、家庭支持、科學(xué)研究和兒童本位取向，力求讓不同兒童、不同家庭和不同社會群體共享兒童福祉、共享發(fā)展成果。[6]深入分析學(xué)前教育立法的國際變革趨勢與經(jīng)驗，為中國式現(xiàn)代化背景下的學(xué)前教育立法提供了新的啟示。

（一）從教育起點公平走向教育過程公平

在《正義論》一書中，羅爾斯認(rèn)為，正義就是“每個人都在最大程度上平等地享有和其他人相當(dāng)?shù)幕镜淖杂蓹?quán)利”。[7]接受學(xué)前教育機會的平等是社會平等與教育公平的起點。不過，直到20世紀(jì)上半葉，大部分學(xué)前教育由地方政府酌情為貧困兒童提供，屬于“補缺型”福利。國際學(xué)前教育的立法目標(biāo)聚焦在縮小貧富差距、保障教育起點公平。隨后，世界各國陸續(xù)開始關(guān)注全體幼兒的受教育機會。各國立法研究者日益重視制定普惠性的學(xué)前教育法律法規(guī)。

瑞典1985年的學(xué)前教育法規(guī)定了所有18個月以上的學(xué)齡前兒童都有權(quán)接受學(xué)前教育，1995年修訂規(guī)定，要求為1歲以上的學(xué)齡前兒童提供各種公立或私立的學(xué)前教育，不允許無故延誤兒童接受學(xué)前教育。英國1998年的《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)框架法》則明確規(guī)定地方當(dāng)局有責(zé)任“確保”幼兒接受幼兒園教育。

21世紀(jì)起，世界各國紛紛從學(xué)前教育的起點公平走向過程公平，日益關(guān)注高質(zhì)量學(xué)前教育的立法保障。加拿大于2014年提出了“普惠性”（universality）、“高質(zhì)量”（high quality）和“全面性”（comprehensiveness），構(gòu)成了加拿大學(xué)前教育立法的三個原則。挪威2017年的《幼兒園內(nèi)容和任務(wù)框架計劃》充分體現(xiàn)了“兒童利益最大化”的原則，第一部分“核心價值觀”中指出：尊重兒童和童年的價值、民主、多樣性和相互尊重是幼兒園的核心價值觀，應(yīng)在幼兒園教學(xué)實踐的各個方面予以宣傳、實踐和彰顯。

2019年，德國《優(yōu)質(zhì)托幼機構(gòu)環(huán)境法》規(guī)定，德國政府將采取措施幫助各聯(lián)邦州提高兒童日托服務(wù)的質(zhì)量，為兒童創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)平等的教育條件，并通過《德國0～6歲幼兒日托機構(gòu)教育質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)手冊》開展發(fā)展性動態(tài)評價。[8]在這一階段，德國政府不僅向育兒家庭提供更加優(yōu)厚的學(xué)前教育福利，也積極支持父母在家庭和工作之間尋求平衡，追尋兒童利益的最大化。

21世紀(jì)以來，英國也努力建立一個更加優(yōu)質(zhì)公平的教育體系以縮小階級差距，提高整體教育水平。根據(jù)《2002年教育法》的規(guī)定，英國學(xué)前教育階段被稱為“早期基礎(chǔ)階段”。2008年英國頒布了《早期基礎(chǔ)階段法定框架》，發(fā)布了0～5歲幼兒發(fā)展的國家框架，體現(xiàn)了公平而卓越的目標(biāo)指向。政府還制定了明確的學(xué)前教育質(zhì)量評估要求。這些早期學(xué)習(xí)目標(biāo)在2021年修訂后，更加強調(diào)知識的獲得，全面調(diào)整了學(xué)前教育與義務(wù)教育的評價標(biāo)準(zhǔn)，力圖打造高質(zhì)量的學(xué)前教育體系。

根據(jù)《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了“力爭上游——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)項目”，投資5億美元用于改進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量。該項目還以法律形式體現(xiàn)在《每一個學(xué)生成功法》中。在追求教育公平的同時，各國政府均在通過立法積極引領(lǐng)教育改革，追求高質(zhì)、高效的學(xué)前教育。從關(guān)注起點公平到提供優(yōu)質(zhì)教育，體現(xiàn)了國際立法者對學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)注。

（二）從學(xué)前部分免費走向全面免費教育

聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》中對于教育權(quán)的解釋包括一切人都有接受教育的權(quán)利（第26條），提出人人都有接受免費教育的權(quán)利。推行免費教育也成為聯(lián)合國教科文組織“全民教育運動（Education For All）”的核心內(nèi)容。

21世紀(jì)起，法國等多個國家將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系。印度的《國家兒童憲章》明確指出“國家向所有兒童提供學(xué)前教育”，用普適性的法律來保障兒童獲得學(xué)前教育的權(quán)利。印度《兒童免費義務(wù)教育權(quán)利法》（The Right of Children to Free and Compulsory Education Act）指出，“為所有3歲以上的兒童提供幼兒保育和教育，直到他們滿6歲。政府應(yīng)通過適宜安排提供免費的學(xué)前教育”。[9]美國政府正在逐步將免費的幼兒園教育服務(wù)從5歲幼兒延伸到4～5歲幼兒。愛爾蘭則為所有2歲8個月以上的幼兒提供每年38周的免費學(xué)前教育服務(wù)。[10]

三、國際視野下我國學(xué)前教育立法的基本原則

2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了期盼已久的《中華人民共和國學(xué)前教育法》，《學(xué)前教育法》將于2025年兒童節(jié)正式實施。基于國際立法經(jīng)驗的分析成果，《學(xué)前教育法》體現(xiàn)了“國際視野、本土關(guān)懷”的中國特色，貫徹了五個重要原則。

（一）教育公平原則

保護(hù)每一個學(xué)前兒童的受教育權(quán)、促進(jìn)幼兒健康發(fā)展是國際學(xué)前教育立法的基本愿景，也是我國學(xué)前教育立法的起點與目標(biāo)。《學(xué)前教育法》開篇就指出，“為了保障適齡兒童接受學(xué)前教育，規(guī)范學(xué)前教育實施，促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”，第十三條強調(diào)“學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護(hù)照料、依法平等接受學(xué)前教育等權(quán)利”，[11]第十六條指出 “父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行撫養(yǎng)與教育兒童的義務(wù)，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供必要條件。”[12]

《學(xué)前教育法》將《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》保障的兒童受教育權(quán)具體化，形成了許多亮點。如學(xué)前兒童入園時，除了必要的健康檢查，幼兒園不得組織任何形式的測試或考試選拔。無論學(xué)前兒童本人及其家庭背景如何，都依法享有平等接受學(xué)前教育的權(quán)利。由此可見，《學(xué)前教育法》堅持無差別、無歧視的教育公平原則。不論學(xué)前兒童的民族、性別、戶籍、父母職業(yè)、家庭財產(chǎn)狀況、身體狀況如何，他們都享有法律規(guī)定的平等受教育權(quán)。

為保障農(nóng)村幼兒和家庭困難幼兒的教育公平，《學(xué)前教育法》第二十七條指出“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公辦幼兒園為主的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障農(nóng)村適齡兒童接受普惠性學(xué)前教育”。[13]這充分保護(hù)了城鄉(xiāng)不同背景幼兒的受教育權(quán)。《學(xué)前教育法》的承諾既體現(xiàn)了對維護(hù)兒童權(quán)益的莊嚴(yán)宣誓，也與國際兒童觀、教育觀一致，彰顯了我國人權(quán)事業(yè)的偉大成就。

（二）兒童優(yōu)先原則

對兒童的關(guān)愛天性是人類“善”的起源。休謨認(rèn)為人類對“善”的情感和欲望有兩種，其中一種“根植于我們天性的某種本能……對兒童的關(guān)愛”。[14]《學(xué)前教育法》遵循了《公約》的兒童關(guān)愛精神，堅持兒童優(yōu)先，秉承學(xué)前兒童利益最大化原則，從兒童權(quán)利、教育原則、入園保障、家庭教育、殘疾保護(hù)、公益服務(wù)、特別保護(hù)、符合規(guī)律、隱私保護(hù)等方面堅持學(xué)前兒童優(yōu)先的立法原則。《學(xué)前教育法》第十三條明確要求“學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅持最有利于學(xué)前兒童的原則，給予學(xué)前兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)”。[15]學(xué)前教育必須從幼兒身心發(fā)展特點和利益出發(fā)，促進(jìn)兒童全面發(fā)展。

《學(xué)前教育法》從多角度保護(hù)學(xué)前兒童的身心安全，守護(hù)兒童健康成長，要求發(fā)生突發(fā)意外事件等危急情況時，成人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)幼兒的人身安全。園長、教師、保育員、保安等所有工作人員都必須尊重、愛護(hù)和平等對待學(xué)前兒童，遵守職業(yè)道德規(guī)范，不斷提高專業(yè)素養(yǎng)。“體罰或者變相體罰兒童”被《學(xué)前教育法》明文禁止。

《學(xué)前教育法》還規(guī)定幼兒園課程教學(xué)類資源必須經(jīng)過審定，不能采用小學(xué)化的教育方式，更不可教授小學(xué)階段的課程。此外，也不得開展與幼兒“身心發(fā)展規(guī)律、年齡特點不符的活動，或者組織學(xué)前兒童參與商業(yè)性活動”。[16]此外，涉及學(xué)前兒童的新聞報道應(yīng)當(dāng)客觀、審慎和適度。《學(xué)前教育法》給予學(xué)前兒童充分的優(yōu)先保護(hù)，保障兒童利益最大化。這些要求體現(xiàn)了我國學(xué)前教育必須遵循幼兒發(fā)展規(guī)律，有利于依法維護(hù)學(xué)前兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，從法制層面禁止任何有損兒童身心發(fā)展的行為。

（三）政府核心原則

《開端計劃法》等法案使學(xué)前教育成為專門法律規(guī)范下的政府行為，對推動國際學(xué)前教育立法發(fā)揮了里程碑式的作用。在國際學(xué)前教育的眾多義務(wù)主體中，政府日益成為最重要的義務(wù)主體與責(zé)任主體。《學(xué)前教育法》在第五條至第九條中分別論述了發(fā)展原則、政府職責(zé)、社會支持、管理體制和部門職責(zé)，其中對政府職責(zé)的論述最全面、最核心，提出“國家建立健全學(xué)前教育保障機制”，學(xué)前教育事業(yè)堅持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主。[17]

在投入保障部分，《學(xué)前教育法》規(guī)定了由政府投入為主的多渠道籌措經(jīng)費的學(xué)前教育投入分配機制。學(xué)前教育財政補助經(jīng)費依據(jù)相應(yīng)原則列入各級政府的預(yù)算。各級政府應(yīng)當(dāng)加大學(xué)前教育財政投入，確保學(xué)前教育投入占合理比例，從資金層面保障學(xué)前教育事業(yè)合理發(fā)展。可見《學(xué)前教育法》充分強調(diào)了政府的核心作用，規(guī)范了各級政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵責(zé)任，有助于從宏觀政策層面建構(gòu)保護(hù)與促進(jìn)幼兒發(fā)展的體制。

（四）多義務(wù)主體原則

《學(xué)前教育法》中還體現(xiàn)了我國實施學(xué)前教育的多義務(wù)主體原則。學(xué)前教育不只是托幼機構(gòu)的責(zé)任，家庭及整個社會都負(fù)有重大責(zé)任。政府、相關(guān)部門、家長及全體社會成員應(yīng)共同承擔(dān)保護(hù)兒童、關(guān)懷兒童的義務(wù)。不同義務(wù)主體共同承擔(dān)兒童養(yǎng)育、教育、支持與保護(hù)的責(zé)任，構(gòu)成了良好的微觀、中觀與宏觀教育生態(tài)圈，[18]共同促進(jìn)兒童發(fā)展。

《學(xué)前教育法》提出對父母和監(jiān)護(hù)人的要求——共同“尊重學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律和年齡特點，創(chuàng)造良好家庭環(huán)境，促進(jìn)學(xué)前兒童健康成長”。[19]第五十八條強調(diào)家園共育，“幼兒園應(yīng)當(dāng)主動與父母或者其他監(jiān)護(hù)人交流學(xué)前兒童身心發(fā)展?fàn)顩r，指導(dǎo)家庭科學(xué)育兒”。第五十九條則規(guī)定了幼小銜接的內(nèi)容，指出幼兒園與小學(xué)應(yīng)相互配合，幫助兒童做好科學(xué)的入學(xué)準(zhǔn)備，強調(diào)小學(xué)必須“堅持按照課程標(biāo)準(zhǔn)零起點教學(xué)”。[20]

總之，社會全體成員應(yīng)當(dāng)共同為學(xué)前兒童接受優(yōu)質(zhì)教育、健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境。各類博物館、美術(shù)館、科技館、文化館、體育場館等公共文化機構(gòu)都有責(zé)任提供適合學(xué)前兒童的教育與支持服務(wù)。這充分體現(xiàn)了兒童是社會的財富、民族的未來，支持學(xué)前教育、保護(hù)幼兒權(quán)利是全社會的共同義務(wù)。

（五）融合教育原則

《學(xué)前教育法》在公平對待所有學(xué)前兒童的基礎(chǔ)上積極保護(hù)每一個兒童的利益，為處境不利和有特殊需求兒童提供融合教育。尊重弱勢兒童、支持特殊兒童群體的學(xué)習(xí)與發(fā)展是國際社會的共識和基本準(zhǔn)則，也是民主與文明的重要元素。1970年，美國特殊兒童委員會的麥康奈爾（McConnell）等人在全國演講中尋求為兒童提供學(xué)前融合教育立法。麥康奈爾認(rèn)為，智障兒童教室中60%～80%的兒童是環(huán)境因素的累積產(chǎn)物，那些患有器質(zhì)性疾病的兒童也需要得到幫助。范德比爾特大學(xué)一項為期5年的早期干預(yù)研究提供了融合教育的支持性數(shù)據(jù)。[21]在各國政府的公共財政援助下，國際融合教育不斷推進(jìn)。

順應(yīng)融合教育的國際發(fā)展趨勢，我國立法中明確提出推進(jìn)融合教育，要求縣級以上地方人民政府根據(jù)殘疾兒童的數(shù)量、狀況和殘疾類別，統(tǒng)籌實施多種形式的特殊教育，推進(jìn)學(xué)前融合教育發(fā)展，《學(xué)前教育法》第二十八條提出“推動特殊教育學(xué)校和有條件的兒童福利機構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)增設(shè)學(xué)前部或者附設(shè)幼兒園”。[22]根據(jù)《學(xué)前教育法》內(nèi)容，普惠性幼兒園應(yīng)接收能夠適應(yīng)幼兒園生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利。同時，從事特殊教育的幼兒教師可以按規(guī)定享受特教津貼。

《學(xué)前教育法》強調(diào)了政府部門應(yīng)優(yōu)先保證貧困家庭、邊遠(yuǎn)地區(qū)幼兒接受普惠性學(xué)前教育。政府建立有效的學(xué)前教育資助制度，為貧困兒童接受學(xué)前教育提供資助，保障弱勢兒童能夠接受免費學(xué)前教育。由此可見，對有特殊需求和處境不利幼兒的照顧和關(guān)懷是我國學(xué)前教育立法中融合教育理念的重要體現(xiàn)。融合教育的法制化將有助于改善中國處境不利和特殊兒童的生活狀況，保障他們的基本權(quán)利。

四、中國學(xué)前教育立法研究展望

依法保護(hù)學(xué)前兒童權(quán)益、促進(jìn)兒童健康成長有助于推動中華民族的未來發(fā)展，這需要全社會共同努力。展望未來，學(xué)前教育立法研究仍有諸多挑戰(zhàn)與發(fā)展空間。

（一）發(fā)展普惠育幼體系，補民生短板

二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)”，必須“加強普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)”。[23]普惠育幼服務(wù)體系包括0～3歲的托育服務(wù)與3～6歲的幼兒園教育體系。學(xué)前教育立法變革的未來挑戰(zhàn)之一在于大力推進(jìn)發(fā)展普惠育幼體系，關(guān)注百姓“最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，滿足人民對幸福生活的追求。

0～3歲被稱作人生最關(guān)鍵的1 000天。為依法保障我國托育體系的健康可持續(xù)發(fā)展，《學(xué)前教育法》第八十四條提出“鼓勵有條件的幼兒園開設(shè)托班，提供托育服務(wù)。幼兒園提供托育服務(wù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。[24]

當(dāng)前我國普惠托育服務(wù)普及率低、發(fā)展緩慢。針對“入托難”問題，法制化的普惠托育服務(wù)建設(shè)可以有效減輕家庭養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。國家雖然積極推動嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展，鼓勵各地幼兒園開設(shè)普惠性的托班，但托班師資與托育中心質(zhì)量參差不齊。我國普惠托育體系發(fā)展面臨三重立法難題：一是政府投入不足、收費參差不齊；二是缺乏托育環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)；三是托育師資缺乏規(guī)范培訓(xùn)。通過立法研究進(jìn)一步明確托幼一體化管理、托班師資資質(zhì)和資金投入機制等問題，有利于落實普惠育幼體系建構(gòu)，打造普惠托育服務(wù)圈，為千家萬戶和諧生活奠定基礎(chǔ)。

（二）普及學(xué)前教育福利，破人口難題

《學(xué)前教育法》將學(xué)前教育定位為公益事業(yè)，有助于學(xué)前教育福利的普及，為兒童成長和家庭和諧提供更好的保障。教育福利是政府為保障國民受教育權(quán)、提高國民素質(zhì)、促進(jìn)教育公平而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，提供的相應(yīng)的公共資源和優(yōu)惠政策。[25]教養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重是許多國家出現(xiàn)少子化現(xiàn)象的主要因素之一。2021年我國修訂了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，推行三孩生育政策。然而，中國家庭在育兒過程中投入過多、負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重抑制了育齡人口的生育欲望。

吉登斯認(rèn)為福利在本質(zhì)上是一個心理學(xué)的概念，關(guān)乎人的幸福。[26]國際社會高度重視學(xué)前教育福利，發(fā)達(dá)國家基本普及學(xué)前一年免費教育，巴西、智利、荷蘭、英國等國將免費教育一直延伸到兩歲以下。處于不同人口變化階段的國家都致力于入園率的提升，“人口紅利晚期”的國家毛入園率增長速度最快。[27]福利視角下的學(xué)前教育立法對國際生育率的積極影響非常明顯。

學(xué)前教育“是重要的社會公益事業(yè)”。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間的教育發(fā)展極其不均衡，學(xué)前教育福利的公平性亟待提升。中國人口規(guī)模龐大，少子化、老齡化并存，是生育友好型社會重構(gòu)的時空和使命獨特性。[28]探索研究免費學(xué)前教育的可行性與操作性，構(gòu)建中國特色生育支持政策體系具有重要的社會價值。

《學(xué)前教育法》鼓勵有條件的地方逐步推進(jìn)實施免費學(xué)前教育，降低家庭保育教育成本。通過免費教育保障全體兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，有助于提升父母的三孩生育意愿，盡快改善我國少子老齡化的人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)共享教育福祉。

（三）推行優(yōu)質(zhì)普惠政策，助教育強國

大量研究成果表明，學(xué)前教育是政府幫助貧困、弱勢等兒童縮小差異的起點。國際學(xué)前教育立法已經(jīng)逐步發(fā)展為讓每個兒童都有權(quán)享有高質(zhì)量教育的“優(yōu)質(zhì)普惠”。通過立法保障優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育體系，促進(jìn)兒童發(fā)展，提高國民素質(zhì)。為建立人民滿意的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，我國政府應(yīng)充分落實保護(hù)兒童權(quán)益、促進(jìn)兒童發(fā)展的責(zé)任，積極推進(jìn)優(yōu)質(zhì)普惠的學(xué)前教育。在中國式現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，學(xué)前教育兼具“教育性”和“福利性”，與千家萬戶的生活密切相關(guān)，是教育強國的起始階段。

我國學(xué)前教育事業(yè)將“以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育”。借鑒國際學(xué)前教育行動的經(jīng)驗，我國將進(jìn)入普惠體系的民辦幼兒園納入政府扶持對象，并積極鼓勵社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園。正如西方教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家所指出的那樣，將人力資本在兒童早期投入是對社會公共資金更有效的利用。在質(zhì)量監(jiān)測部分，由國務(wù)院教育行政部門制定幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南，省級人民政府教育行政部門根據(jù)國家評估指南進(jìn)一步構(gòu)建地方幼兒園質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，健全幼兒園質(zhì)量評估監(jiān)測體系，有助于推動學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。

總之，《學(xué)前教育法》全面總結(jié)了學(xué)前教育改革發(fā)展的成果和經(jīng)驗，針對性地破解實踐中的突出問題，系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色學(xué)前教育法律制度體系，實現(xiàn)了我國學(xué)前教育專門法從“0”到“1”的突破。未來學(xué)前教育立法研究必須進(jìn)一步從教育福利的視角，立法保障學(xué)前教育公共支出和質(zhì)量水平，強調(diào)兒童福祉和社會公正，推動中國學(xué)前教育事業(yè)走向優(yōu)質(zhì)普惠階段，為教育強國奠定堅實基礎(chǔ)。

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Chinese Preschool Education Legislation in International Perspective： Towards Quality and Universal

QIAN Yu

（Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai 200062 China）

Abstract： The construction of a legal system for preschool education with Chinese characteristics from an international perspective， is not only related to the healthy growth of trillions of children and the harmony of tens of millions of families， but also to the national strategy of sustainable social development. The development of international preschool education legislation is divided into the stage of filling gaps， supporting the weak and generally beneficial stage. The trend of change in international preschool education legislation has shifted from “moderate universal”， whereby disadvantaged groups are given access to education， to “comprehensive universal”， whereby every child has the right to receive education. Law on Preschool Education of the People’s Republic of China embodies the Chinese characteristics of “international vision and local concern”， and it implements the five major principles namely educational equity， children’s priority， governmental focus， multi?obligatory subjects， and integrated education. Protecting children’s right to education in accordance with the law and promoting the healthy growth of children is a matter of great importance for the future of our nation， the transition of China’s preschool education towards “quality and universal” requires the joint efforts of the entire society.

Key words： Law on Preschool Education of the People’s Republic of China； preschool education legislation； educational jurisprudence； quality and universal

（責(zé)任編輯：熊燦燦）

*基金項目：上海市教育學(xué)高峰學(xué)科建設(shè)項目

**通信作者：錢雨，華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師，中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心華東師大分中心副主任