《中華人民共和國學前教育法》的時代意義、現實挑戰與實施進路

［摘 要］" 《中華人民共和國學前教育法》的頒布，填補了我國學前教育領域法律空白，明確了學前教育在國民教育體系中的重要地位，保護了學齡前兒童的受教育權，為學前教育的規范化、法治化奠定了基礎。然而，其在具體實施過程中還面臨資源分配不均、師資質量差異、監管機制缺位等一系列現實挑戰。因此，亟須根據《中華人民共和國學前教育法》，通過優化資源配置、加強師資培訓、完善監管體制等來為學前教育的健康發展提供更為堅實的具體制度保障。

［關鍵詞］ 《中華人民共和國學前教育法》；學前兒童；兒童權利

隨著中國社會經濟的發展和人口結構的改變，學前教育的重要性日益凸顯。學前教育不僅是兒童個體發展進程中的關鍵階段，亦是國家教育事業的重要構成因素。而伴隨社會的發展和人們教育認知水平的提高，公眾對于學前教育的期望值、要求與標準持續攀升。

為了實現兒童受教育權這一基本權利得到更有效保障、教育資源配置結構進一步優化、教育質量顯著提升等目標，十四屆全國人大常委會第十二次會議于2024年11月8日通過了《中華人民共和國學前教育法》（下文簡稱《學前教育法》）。該法律明確規定，學前教育乃國民教育體系的重要組成部分，該定位為學前教育奠定了堅實而穩固的法律基石，[1]使其不再單純被視為家庭或社會層面的自發活動，而是被正式確立為國家教育體系中不可或缺的關鍵環節。該法律的頒布與實施，標志著我國學前教育邁入了一個法治化、規范化的全新發展階段，對于驅動我國學前教育事業的健康、可持續發展，具有深遠且重大的時代價值與意義。在此基礎上，本文對《學前教育法》在實施過程中可能面臨的資源分配不均、師資質量差異、監管機制缺位等一系列現實挑戰，指出對應實施進路，以期促進《學前教育法》順利實施，保障兒童權利。

一、《學前教育法》的時代意義

在當今社會背景下，學前教育作為個體成長與發展進程中的基礎性環節，其重要性愈發顯著，業已成為社會各界廣泛關注的核心議題。伴隨《學前教育法》的正式頒布及其實施推進，我國學前教育事業步入了一個全新的歷史發展階段。此一舉措不僅昭示著我國教育法律體系的進一步完善與成熟，更深層次上體現了國家對于兒童權利保護以及學前教育事業長足發展的深切關懷與長遠戰略考量。

（一）保障兒童權利與促進全面發展

《學前教育法》的頒布，不僅是對既有教育法律體系的一次重要補充，更是兒童權利保障領域的一項重大進展，它昭示著我國對學前教育階段兒童權利保護的重視程度已躍升至新的高度，具有深遠的時代意義。

在保障兒童權利與促進兒童全面發展方面，《學前教育法》展現出多層次、全方位的立法理念。首先，該法第五十六條、第五十七條、第五十九條著重強調了兒童的學習權與游戲權，明確禁止幼兒園實施任何形式的小學化教育方式，并特別指出學前教育應以游戲為基本活動，為兒童提供更為豐富的動手實踐機會與自由活動空間，旨在減輕兒童的學業負擔，守護其身心健康。這種以兒童為核心的教育理念，不僅有利于構建公平、健康、快樂的學前教育環境，還能夠在釋放兒童天性的同時，有效激發兒童的學習興趣與創造力，使其在自由、愉悅的氛圍中探索世界，進而促進其身心的全面發展，為其未來的成長奠定堅實基礎。[2]其次，《學前教育法》第五十一條、第五十二條、第五十三條進一步細化了兒童在學前教育階段所享有的安全權、健康權等基本權利，明確要求幼兒園必須通過嚴格的資質審查，并配備達到國家標準的安全設施與醫療保障措施。這些規定在顯著提升學前教育環境的安全性與可靠性的同時，也極大地降低了兒童在幼兒園遭受傷害的風險，為其身心的健康發展提供了有力保障。此外，法律還規定要建立完善的投訴與監督機制，確保家長與社會各界能夠對幼兒園進行有效監督，及時發現并糾正可能存在的問題。

通過這一系列規定，《學前教育法》確立了兒童優先與最有利于兒童的原則，這不僅是法律條文的明確表述，更是對兒童主體地位的深刻認同與尊重。[3]在學前教育過程中，尊重兒童的需求并將其居于首要位置，不僅有助于培養兒童的自信心與自主性，也為他們未來的成長奠定了堅實基礎。

（二）優化資源配置與提升教育質量

《學前教育法》通過對政府在學前教育發展進程中主導職責的清晰界定，加大了對民辦幼兒園的引導與支持力度，并構建了城鄉一體化的學前教育發展機制，進而確保了學前教育資源的公平配置與高效利用。同時，該法通過對幼兒園辦學條件及師資力量的嚴格規范，以及建立學前教育質量評估體系，有力保障了學前教育更加充分且優質均衡發展。

在優化資源配置層面，《學前教育法》第五條、第六十條明確界定了政府在學前教育發展中的主導責任，要求各級政府必須加大對學前教育的財政投入力度，以確保學前教育資源的公平分配與有效利用。這樣一種由政府主導、社會力量廣泛參與的資源配置模式，能夠充分激發社會各界的參與熱情，進而提升學前教育資源的配置效率，為學前教育的持續、穩定發展提供堅實的經濟支撐。此外，《學前教育法》第六條特別強調要加強對農村地區及欠發達地區學前教育的財政扶持，以確保上述地區的兒童能夠享受到與城市兒童同等質量的學前教育服務。在提升教育質量方面，《學前教育法》對幼兒園的辦學條件及師資力量提出了嚴格的標準與要求。《學前教育法》第二十九條明確指出，幼兒園應根據國家有關標準配置相應的教學設施和器材，并提供充足的室內外活動空間，以滿足兒童多樣化的活動需求。該法還著重強調要建立一支高素質的專業教師隊伍，對幼兒園教師的任職資格、職業道德及教學能力進行全面、嚴格的審核與評估，繼而加快新時代高素質、專業化幼兒園教師隊伍建設。

此外，《學前教育法》第七十四條還規定教育行政部門應當對幼兒園進行定期的質量評估，并將評估結果向社會公眾公開，以便家長及社會各界對幼兒園進行有效的監督。這一舉措不僅顯著提升了幼兒園的辦學透明度，還進一步激發了幼兒園不斷提升教育質量的內在動力與積極性，助力學前教育質量的全方位提高。

（三）推動教育公平與促進社會和諧

教育公平作為社會公平的重要組成部分，其不僅關乎每個個體的成長和發展，更是社會整體進步和穩定的重要基石。而學前教育，作為教育體系的起始環節，其公平性直接關系整個社會公平的基礎構建。《學前教育法》以保護弱勢人群的受教育權為目標，以減小城鄉、地區之間教育資源的差異為重點，對幼兒園的辦學行為進行了嚴格的規范，同時也對少數民族地區學前教育的發展起到了積極的促進作用，進而構建起一套旨在推動教育公平、促進社會和諧的法律體系。[4]該法律體系確保每一位兒童都能享有公平的接受學前教育的機會，為社會的整體進步與和諧發展打下了良好的基礎。

《學前教育法》第六章通過確立學前教育資助制度、明確政府在此領域的主導角色，保證了經濟困難家庭的兒童都能享受到優質的學前教育服務，使他們享有平等的受教育機會與良好的成長環境。同時，該法還規定應逐步實現免費學前教育，以有效減輕家庭經濟負擔，推動學前教育的普及與公平，為經濟困難家庭的兒童敞開接受高質量學前教育的大門，確保他們不會因經濟條件而錯失成長的寶貴機遇。這一舉措既有助于緩解貧困家庭的經濟壓力，又能使弱勢群體獲得高質量的受教育機會，從而促進社會的整體進步，其深刻體現了教育公平的核心價值。[5]此外，該法還特別關注弱勢群體的權益保障問題，《學前教育法》第六條、第六十二條明確規定，應為民族地區的學前教育提供特別的政策扶持與財政支持，以確保少數民族兒童享有平等的受教育權利。這些措施不僅有效提升了民族地區的學前教育水平，更促進了各民族之間的團結與社會的和諧發展，彰顯了法律在促進民族團結與社會和諧方面的積極作用。最后，《學前教育法》第五十七條、第五十八條、第五十九條還促進了政府、學校、家庭和社會等多元主體在學前教育領域的協同合作，從而為促進教育公平提供了強大合力，并有力推動了社會的整體進步與發展。

綜上所述，《學前教育法》的頒布，對保障兒童權利、優化教育資源配置、促進教育公平等方面具有重要的現實意義。

二、《學前教育法》的現實挑戰

然而，盡管《學前教育法》已經頒布，但其要想順利實施仍然存在一些亟待解決的問題。具體而言，財政教育投入機制的不完善、專業化教師隊伍建設的困境以及教育監管體系的尚未完善，是制約學前教育高質量發展的三大核心問題。下文將深入探討這三大問題及其背后的成因與影響，以期為推動我國學前教育事業的進步提供理論支撐與實踐指導。

（一）財政教育投入機制不完善

在當前我國學前教育快速發展的背景下，財政投入不僅關乎學前教育資源的公平配置與質量提升，更是實現教育均衡發展、促進社會公正的重要基石。但其卻面臨著總量不充分、結構不明晰及使用不高效等多重挑戰。

1. 財政投入總量不充分

當前，我國學前教育領域公共財政投入總量呈現持續增長態勢，然其規模仍難以滿足該教育領域快速發展及日益膨脹的需求。近年來，國家層面對于學前教育的重視程度已有所提升，《學前教育法》雖提出要加大學前教育財政投入，但與基礎教育體系中的小學階段及初中階段相較而言，學前教育的財政投入方面仍顯現出較為明顯的不足，兩者間的差距頗為顯著。[6]尤其是在廣袤的農村地區及偏遠地帶，學前教育資源匱乏問題更為突出，這些區域的學前教育機構不僅硬件設施簡陋，難以充分滿足基本的教學需求，師資力量亦顯得薄弱，優秀教師的流失及匱乏已成為制約學前教育質量提升的關鍵因素。

公共財政投入不足，不僅體現于總體規模上的欠缺，更在于資金分配及執行過程中的非科學性及透明度缺失。此種非科學性與透明度缺失，導致了資金使用效率低下，進而加劇了學前教育資源緊張狀況。研究顯示，我國各省份在學前教育財政投入方面存在顯著的地域性差異，而這種差異主要源自各地區經濟發展的不均衡。[7]因此，深入剖析各省份學前教育經費投入的差異，對于全面把握我國學前教育經費投入現狀，進而制定有效策略以促進學前教育事業的均衡發展，具有深遠的理論與實踐意義。

2. 財政投入結構不明晰

除投入總量不充分外，公共財政對學前教育的投入在結構層面亦存在諸多問題。一方面，中央與地方財政在學前教育投入上尚缺乏明確的分擔細則，容易導致地方政府承受過于沉重的投入責任，因而，難以切實保障學前教育基本投入的到位；[8]另一方面，財政投入在公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的配置同樣呈現出顯著的不均衡態勢。鑒于公辦幼兒園通常能獲取更多的政府扶持與財政補貼，其教育資源及教學質量往往較民辦幼兒園更優。而民辦幼兒園則因資金短缺等問題而頻陷困境，諸如師資匱乏、設施簡陋等難題層出不窮。

上述不均衡的財政投入結構，不僅加劇了學前教育資源不平等分配，還對學前教育的整體質量及公平性造成了負面影響。因此，如要實現學前教育的公平發展，則亟須對財政投入結構進行優化，明確中央與地方財政之間的責任分擔機制，并著力加大對民辦幼兒園的扶持力度，以確保所有兒童均能享受到高質量的學前教育服務。[9]在對學前教育財政投入的結構進行優化時，應重點考量公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的資源配置，實現財政資源的合理配置與有效利用，進而逐步縮小區域和城鄉以及各種類型的學前教育機構之間的發展差距。

3. 財政投入使用不高效

學前教育領域的公共財政投入資金使用效率問題，同樣是亟待解決的重要議題。在某些區域，資金分配過程中存在撥付延時、使用環節缺乏規范性等問題，致使學前教育基礎設施建設與師資隊伍培訓等核心項目遭遇阻礙，更有甚者，出現了資金被非法挪用及嚴重浪費的不良現象。上述資金使用效率低下的問題，不但造成了珍貴財政資源的無謂消耗，而且嚴重制約了學前教育事業的穩健發展。在實際操作過程中，因缺乏有效的監管與評估機制，部分學前教育機構在獲取財政資助后，未能成功將資金轉化為教育質量的實質性提升與辦學條件的明顯改善。[10]以胡海容訴桃源縣教育局不履行法定職責案①為例，地方教育局對申請者關于財政投入信息公開的請求反應遲緩，這一事件凸顯了財政信息管理透明度缺失的問題。而這種透明度的缺失，在侵犯了公眾的知情權的同時，也降低了財政資金使用的公信力與效率。類似情況在其他地區屢見不鮮，教育資金使用的不透明與低效狀態，已成為阻礙學前教育事業健康發展的重要因素。《學前教育法》雖提出幼兒園應當按照有關規定實行財務公開，但并未要求其財務全面透明化，留給了相關責任人一定的逃避空間。

而提高財政投入的使用效率，要從多維度著手，具體包括優化評估機制，以及推動財政資金使用的全面透明化。政府應著手建立系統化的財政監督與評估框架，確保每一筆資金的使用均規范、合理，并對任何違反規定使用教育資金的行為采取嚴厲的懲處措施，以保障學前教育財政投入的有效性與效益性。同時，還需強化對學前教育機構的財務管理與審計監督，確保財政資金的合理使用和有效利用，從而提升資金使用的整體效率與效益。

（二）專業化教師隊伍建設困境

學前教育作為教育體系的基礎環節，其質量對幼兒成長至關重要。然而，當前教師資源配置的不均衡、專業素養的不統一以及發展路徑的不明晰，共同構成了制約學前教育高質量發展的三大瓶頸。

1. 教師資源配置不均衡

除財政投入問題外，專業化教師隊伍建設的困境也是制約學前教育高質量發展的重要因素。其中，教師數量短缺與分布不均衡是亟待解決的關鍵問題。伴隨著二孩政策的全面推行與城鎮化進程的加快，幼兒入園的需求急劇攀升。然而，教師資源的供給卻未能實現同步的增長與匹配。而這樣的矛盾在經濟發展相對滯后的農村尤其是偏遠地區表現得較為突出。由于經濟狀況和職業發展機會的限制，高水平的師資隊伍并不愿意到偏遠地區任教，致使這些地區的學前教育質量難以獲得有效的保障。

從教育資源分配的視角審視，農村與偏遠地區因地方財政收入相對較低，難以提供與城市相匹敵的教育基礎設施與師資待遇，繼而導致這些地區在吸引與留住高素質教師方面面臨重重困難。這一現狀不僅直接導致了上述地區教師數量的嚴重不足，更進一步加劇了師資分布的不均衡態勢。[11]就教師職業吸引力的維度分析，學前教育作為教育體系中的關鍵部分，其職業吸引力卻相對偏弱。特別是在農村尤其是一些偏遠地區，年輕教師因發展前景不明、待遇偏低、工作環境艱苦等多重因素的影響，往往缺乏在這些地區長期執業的意愿。[12]教師數量的短缺與分布不均，不僅阻礙了學前教育的普及，更對幼兒的成長及未來發展產生了較大的負面影響。此外，這一問題還可能觸發一系列連鎖反應。例如，為應對教師短缺的困境，部分學前教育機構可能會選擇擴大班級規模，進而使得在職教師的工作負擔增重，導致教育質量下滑。

2. 教師專業素養不統一

學前教育教師的專業素養，作為教育質量與幼兒發展之間的核心紐帶，其重要性不言而喻。然而，當前部分學前教育機構在師資上存在一定問題，例如聘用未經專業系統訓練的臨時教師。臨時教師在教育理念、教學方法及兒童心理發展等領域，有極大可能缺乏全面而深入的知識體系與技能儲備，因而難以確保提供高質量的教育服務。上述現象不僅降低了教師隊伍的整體專業素養，更給學前教育的健康發展帶來了諸多不利因素。

幼兒園教師專業素養的欠缺，不僅會制約學前教育質量的提升，還會對幼兒的身心健康發展構成潛在威脅。學前教育階段，是幼兒腦部迅速發育與認知能力迅速發展的關鍵時期，優質的教育資源對幼兒在智力、情感及社會行為等多維度的發展有著顯著的促進作用。然而，由于部分教師缺乏系統的專業訓練，難以科學合理地規劃與實施教育活動，致使許多幼兒未能獲得應有的發展支持。此外，教師專業素養的不足還可能導致教育活動內容的單一化、教學方法的陳舊化，進而無法有效激發幼兒的學習興趣與創造力，影響其學習與發展的積極性與主動性。

3. 教師發展路徑不明晰

除上述制約因素外，學前教育教師的職業發展路徑不明晰也是影響教師隊伍穩定性與制約教育質量提升的關鍵因素之一。相較于中小學教師群體，學前教育教師在職業發展層面遭遇的阻礙更為明顯，晉升機制與職業發展軌跡的不明晰，使得教師在職業生涯中難以窺見長遠發展的曙光。這種狀況在一定程度上影響著幼兒園教師的工作積極性和職業認同感，也影響著幼兒園教學質量的提高。

學前教育教師職業發展路徑的不明晰，應從職業發展機制、教育體系架構及社會認同等多重維度進行深入剖析。首先，就職業發展機制而言，我國學前教育教師面臨著職業發展路徑不系統、晉升機制缺失的困境。《學前教育法》雖提出了幼兒園教師職務分為初級、中級和高級，但教師在職稱評定、崗位晉升等方面仍缺乏明確的指引與標準，導致大量教師在職業發展道路上陷入迷茫，喪失前進的動力與方向。其次，從教育體系架構的角度來看，學前教育在整個教育體系中的地位相對偏低，學前教育教師的職業發展機遇與資源比較匱乏。例如，學前教育教師在專業培訓、繼續教育等方面的機會寥寥，難以通過自主學習提升實現職業發展的突破。再者，就社會認同而言，學前教育教師的社會地位與職業聲望相對較低，這一現狀動搖著教師的職業認同感。[13]

職業發展路徑的模糊性，不僅令學前教育教師對職業發展前景感到擔憂，更給整個學前教育體系的健康發展帶來了諸多隱患。一方面，職業發展路徑的不明晰可能導致教師隊伍的穩定性受到威脅，進而影響教育質量的穩固提升。穩定的教師隊伍是教育質量提升的基石，而職業發展路徑的模糊則可能導致教師流失率攀升。另一方面，職業發展路徑的不明晰還可能削弱教師在工作中的動力與進取心，從而對教育質量與幼兒發展產生不利影響。例如，由于缺乏明確的晉升機制與職業發展方向，許多教師對自身沒有清晰的規劃，容易滋生職業倦怠與消極情緒，進而影響教育教學的實際效果。

（三）教育監管體系尚未完善

學前教育監管體系的有效性是保障教育質量、促進教育公平的關鍵。然而，監管主體權責不明晰、監管機制方式不機動、監管規范標準不統一等問題，使當前學前教育監管陷入了深層次困境。

1. 監管主體權責不明晰

在我國學前教育監管體系的構建與演進過程中，監管主體不明確及權責界限模糊的問題，已然成為影響體制有效性的核心要素。這一問題的根源，可追溯至全國范圍內機構改革的不均衡與不協調推進現象，其具體表征為：僅北京、天津等少數城市仍然保持著獨立的學前教育管理機構設置，而絕大多數地區則選擇將學前教育管理職能并入更為寬泛的基礎教育管理部門，甚至在某些區域，專門的學前教育管理崗位尚付闕如。這種管理模式的調整，雖然在表面上看似簡化了行政架構，提高了行政效率，但實際上卻導致了學前教育在整個教育體系中的邊緣化趨勢，使得這一關鍵領域缺乏專業且持續的監管力量，進而使得監管工作難以深入、細致、全面地展開，影響了學前教育的健康發展。

權責界限的不清晰，進一步復雜化了監管工作的實際操作。在政府層級之間、政府部門之間，對于學前教育的監管權責缺乏明確、具體的劃分與界定，[14]這直接導致了監管過程中的“監管盲區”與“重復監管”現象并存。一方面，某些關鍵領域和環節可能因監管主體的缺失而處于無人問津的狀態；另一方面，同一機構或行為又可能受到多個部門的重復監管，造成了行政資源的浪費與效率的降低。這種權責不明的狀況，不僅使得行政資源難以得到有效配置，也使得學前教育機構在面對多頭監管時感到無所適從，難以形成穩定、有效的內部管理機制和自我提升的路徑。更為嚴峻的是，當學前教育領域出現問題時，由于權責界限的模糊，各部門往往傾向于相互推諉，責任難以切實落實。這種責任追究的困境，不僅損害了監管體系的公信力和權威性，也對學前教育的整體質量和兒童的福祉造成了不可忽視的負面影響。因此，明確監管主體、界定權責界限，已成為當前我國學前教育監管體系改革與完善的迫切需求。

2. 監管機制方式不機動

在當前我國學前教育的管理框架中，監管體系主要奠基于靜態的審批與年檢制度之上，此種監管模式確實在一定程度上保障了學前教育機構的基本資質與辦學條件能夠符合既定的規范與標準，從而滿足了教育領域的基線要求。然而，深入剖析這一監管范式，其內在的局限性亦逐漸顯現。

具體而言，靜態監管模式在本質上呈現出一種“時點性”的監督特征，主要聚焦于機構設立與年度審核的關鍵節點，而難以對其日常運營活動實施全面、持續且深入的跟蹤與監督。這種監管方式的固有缺陷，極大地限制了監管效能的全面釋放與深度挖掘。[15]靜態監管的核心問題在于其缺乏動態適應性，即無法及時捕捉并有效應對學前教育機構在運營過程中出現的諸多動態變化與潛在風險。這些變化和風險可能涵蓋但不限于潛在的安全風險隱患、師資力量的動態調整與匱乏、教育質量的波動等，它們對于學前教育的質量與效果具有直接且深遠的影響。靜態監管模式往往表現出反應遲鈍、應對乏力的特征，因此難以在問題初露端倪時即予以敏銳識別與有效干預。這種監管的滯后性與被動性，不僅導致錯失了解決問題的最佳時機，還可能導致問題進一步惡化，最終對兒童的健康成長與教育權益構成嚴重威脅。

此外，動態監管機制的缺失還進一步加劇了學前教育機構在獲取初始審批后的管理松懈現象。眾多機構在通過審批后，由于缺乏持續性的監管壓力與激勵機制，逐漸放松了對自身管理的嚴格要求，導致各類問題潛伏并逐漸累積，直至引發投訴或發生嚴重事故時才得以曝光。這一現象不僅嚴重侵害了兒童的合法權益，破壞了學前教育的公平性與公正性，還極大地削弱了學前教育的社會信譽與降低了學前教育的公眾信任度，對整個學前教育體系的可持續發展構成了嚴峻挑戰。

3. 監管規范標準不統一

學前教育監管標準的不統一，深刻地影響著學前教育的質量、公平性與可持續發展。這一問題的根源在于地域經濟發展水平、教育資源分配狀況、政策導向以及社會文化環境等多重因素的復雜交織，導致不同地區、不同類型學前教育機構在監管標準上呈現出顯著的差異性與碎片化。這種監管標準的不統一，不僅直接導致了教育的不均衡發展與教育質量參差不齊，還進一步加劇了教育不公平的現象，使得部分兒童難以享受到高質量、公平的學前教育服務。

近年來，雖然國家及地方政府已經出臺了一系列規范性文件，旨在為指導與規范學前教育的健康發展提供政策框架，但這些文件大多屬于政策性質，缺乏足夠的法律強制力和執行力。因此，在實際操作過程中，這些政策的執行效果往往大打折扣，難以有效約束和激勵學前教育機構的規范發展。特別是對于普惠性幼兒園與營利性幼兒園這兩類性質、目標、資源配置等方面存在顯著差異的學前教育機構而言，監管標準的模糊性與缺乏針對性問題尤為突出。在實際操作層面，由于缺乏對普惠性幼兒園與營利性幼兒園的有效區分與針對性監管舉措，監管主體往往難以準確把握兩類機構的運行特點與風險點，導致監管工作的盲目性與低效性。這種監管標準的不明確與不統一，不僅影響了兩類幼兒園的健康發展與良性競爭，還阻礙了學前教育整體質量的提升與教育公平的實現。更為嚴重的是，它進一步加劇了教育資源的不均衡分配，使得部分地區的兒童難以獲得優質、公平的學前教育資源，對實現教育公平的目標構成了嚴峻的挑戰。

三、《學前教育法》的實施進路

學前教育作為教育體系的基礎環節，其財政投入機制、師資隊伍建設與監管體系的完善是推動教育高質量發展的關鍵。下文首先探討如何優化學前教育財政投入機制，通過加大財政投入總量、優化財政投入結構及提高資金使用效率，確保教育資源的充足與公平分配。隨后，著眼于建設高水平師資教育隊伍，通過優化教育資源配置、強化教師隊伍建設與健全發展路徑，提升教師隊伍的整體素質與職業認同感。最后，針對學前教育監管體系存在的問題，提出明確教育監管主體、建立動態監管機制及統一教育監管標準等策略，以期構建高效、公正的監管環境，為學前教育的健康發展保駕護航。

（一）優化學前教育財政投入機制

在當前學前教育財政投入面臨諸多挑戰的背景下，如何科學規劃并加大財政投入總量、優化財政投入結構、提高資金使用效率，成為促進教育公平與高質量發展的核心議題。亟須從增加財政投入、優化投入結構、優化資源配置等多維度出發，深入探討學前教育財政投入機制的系統性改革路徑，以期為緩解學前教育資源緊張、促進教育均衡發展提供理論支撐與實踐指導。

1. 加大財政投入總量，保障教育全面發展

公共財政投入不足的困境，其深層次緣由可歸結為資金配置的非科學性及執行流程中透明度的缺失。具體而言，一方面，資金配置的非科學性，體現在未能依據各地區學前教育發展的實際需求進行理性而合理的資源調配，從而導致資源配置與實際需求之間出現顯著的脫節現象；另一方面，透明度的缺失則致使資金在運用環節中缺失了有效的監督與評估體系，進而削弱了資金的使用效能，進一步加劇了學前教育資源供給的緊張態勢。

為有效破解此問題，需從多維度著手進行系統性改革。首要之舉在于，增加學前教育公共財政投入的總體規模。政府應當基于國家財政能力的持續增強，科學規劃并逐步提升學前教育財政投入在公共財政預算中所占的比重，確保學前教育經費的增長率不低于甚至超越同期國內生產總值的增長率，以有效應對學前教育領域快速發展及需求激增所帶來的挑戰。此過程需通過立法手段明確界定學前教育財政投入的最低標準及增長機制，從而確保投入的穩定性與可持續性。特別是在農村地區及偏遠地帶，應實施傾斜性更強的財政扶持政策，以期縮小城鄉、區域間在學前教育資源方面的差距。

其次，優化資金配置機制，提升資金使用的科學性與公正性，是緩解學前教育資源緊張狀況的關鍵所在。政府應當構建科學的學前教育經費分配模型，考量地區經濟發展水平、人口密度、學前教育普及程度、教育質量等多重維度因素，以實現經費分配的精確化與差異化。

2. 優化財政投入結構，促進教育公平發展

針對我國學前教育財政投入架構中存在的中央與地方財政責任劃分不明晰以及公辦與民辦幼兒園資源分配不均衡問題，解決方案需從體制機制革新與資源配置優化兩個維度深入實施，旨在推動學前教育的公平與高質量并進發展。

首先，應當立足于國家財政體制的整體框架，深度融合各地區經濟發展水平、財政承受能力及學前教育實際需求等多重因素，科學界定并細化中央與地方政府的投入比例及具體職能。中央政府需加大對財政困窘地區的轉移支付力度，特別是針對經濟貧困與邊遠地區，應設立專項財政基金，專項用于扶持這些地區學前教育的基礎設施建設、師資力量培訓及日常運營等核心環節，旨在緩解地方政府的財政重負，確保學前教育基礎投入的充分性與穩定性。同時，構建動態調整機制，依據地區經濟發展態勢及學前教育發展實效，靈活調整中央與地方政府的投入比例，以期形成責任界定清晰、分擔比例合理的財政投入體系，為學前教育的均衡發展奠定堅實的資金基石。[16]

其次，政府應秉持教育公平原則，打破公辦與民辦幼兒園在財政扶持上的二元壁壘，構建一體化的學前教育財政支持體系。一方面，加大對民辦幼兒園的財政補貼力度與實施稅收優惠政策，通過設立專項補助資金、提供低息貸款、減免相關稅費等多元化措施，有效緩解民辦幼兒園的資金困境，改善其辦學硬件設施，提升教育教學質量；另一方面，積極推動公辦與民辦幼兒園在師資力量、課程體系、管理模式等方面的深度交流與合作，實現教育資源的共享與優勢互補，進而促進學前教育整體水平的全面提升。

3.提高資金使用效率，提升教育總體效能

針對學前教育領域公共財政投入資金使用效率欠佳的現狀，解決方案需從構筑健全的監管體系、優化評估機制以及促進資金使用全面透明化等多個維度綜合推進，旨在實現財政資金的高效配置與學前教育事業的穩健發展。

首先，構建系統化的財政監督與評估框架。政府應設立專職監管機構或委托第三方專業機構，對學前教育財政資金的分配、撥付、運用及其成效進行全鏈條的監督與評估。該框架應涵蓋資金使用前的項目審批、預算核查，使用過程中的執行監控，以及使用后的績效評價與反饋機制。通過制定明確的監督準則與評估指標體系，諸如基礎設施建設進度、師資隊伍培訓效果、兒童發展指標等，以確保資金使用的規范性與合理性。同時，應加大對資金違規使用行為的查處力度，構建嚴格的問責機制，對挪用、浪費財政資金的行為施以嚴厲懲處，以示警戒，從而保障財政資金的安全與有效運用。

其次，優化評估機制并強化結果導向。應構建科學的績效評估體系，將學前教育機構的教育質量提升、辦學條件改善、兒童發展成果等作為評估的重心，而非僅僅聚焦于資金的使用規模。通過定期實施績效評估，并將評估結果與后續的資金分配掛鉤，形成激勵與約束并重的機制，促使學前教育機構更加注重教育質量的提升與辦學效益的改善。此外，評估過程應引入多元化的參與主體，包括政府、專家、學者、家長及社會各界，以確保評估的客觀性與公正性，進而提升評估結果的可信度與說服力。

同時，推動財政資金使用的全面透明化。政府應建立健全學前教育財政信息公開制度，明確信息公開的范圍、內容與方式，切實保障公眾對財政資金使用的知情權與監督權。通過官方網站、媒體發布、公開報告等多種渠道，及時、準確、全面地公開學前教育財政資金的預算、分配、使用及成效等信息，主動接受社會監督。同時，應建立信息反饋機制，鼓勵公眾對資金使用提出質詢與建議，政府則需積極回應并及時整改，形成政府與公眾之間的良性互動機制，共同推動學前教育財政資金使用的規范化、高效化與透明化進程。

（二）建設高水平師資教育隊伍

針對當前學前教育領域面臨的教育資源分配不均衡、教師專業素養不統一和教師發展路徑不明晰等核心挑戰，亟須從教育資源配置的優化、教師隊伍的專業化發展，以及教師發展路徑的完善三個關鍵維度出發，深入剖析并提出系統性的解決方案，以期推動學前教育的優質均衡發展，為幼兒的全面成長奠定堅實基礎。

1. 優化教育資源配置，促進教學資源共享

專業化教師隊伍建設中存在教師數量不足與分布不均衡這一核心問題，尤其是在農村及偏遠地區表現尤為突出，針對這一問題需從教育資源配置與教師職業吸引力等關鍵維度著手，深入探索并踐行系統性的解決方案。

首先，構建與人口動態變化相契合的動態監測體系。[17]綜合運用國家與地方層面的官方統計數據，定期采集學齡前兒童的數量、性別、年齡結構等相關信息，通過深入的數據分析，揭示學齡前兒童的發展動態與內在規律。同時，結合地區常住人口的比例結構，科學預測各地區對學前教育資源的實際需求，進而合理規劃公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園的布局與數量，依據幼兒人數及年齡特點合理配置班級規模，有效規避“校少人多”和“班少生多”的情況發生。同時，對于經濟困難的家庭，應有相應的減免政策，保障每名幼兒都能“進園”和“進好園”，平等地享有接受優質學前教育的機會。

其次，加大政府政策扶持與資金投入力度。在學校建設層面，應特別關注農村及教育資源匱乏地區的幼兒園基礎設施改造與升級，包括教室、活動室及戶外活動設施等，確保這些設施既符合安全標準，又能充分滿足教育教學需求。在教師待遇方面，政府應不斷完善教師隊伍的管理與待遇體系，切實保障教師的福利與激勵措施得到有效落實。針對農村及偏遠地區的幼兒園教師，可適當放寬職稱晉升條件并優化薪酬政策，從而提升學前教育教師的職業吸引力與滿意度。同時，應逐步推進公私立幼兒園教師同工同酬制度的實施，確保教師在收入與職業地位方面得到公平合理的對待。

同時，共享優質學前教育資源。實施結對幫扶和多園共建策略，特別是加強對“農村園”和“新建園”的支持。建議選擇具有區域影響力的省級示范園作為幫扶主體，采用“優質園”帶“薄弱園”的方式，與目標幼兒園簽訂結對幫扶協議來推動合作。各幼兒園之間可簽訂共建協議，構建集團化辦學模式，以促進資源的共享與優勢的互補。在此合作框架下，各合作幼兒園可開展教師互派，共同承擔教育研究與幼兒園發展任務。此外，相關教育行政部門應積極提供專業指導與行政支持，確保教育資源的有效共享與優化配置，逐步縮小城鄉之間在學前教育領域的差距。

2. 強化教師隊伍建設，保障教學優質發展

針對學前教育機構在師資隊伍建設方面存在的弊端，尤其是聘用缺乏專業系統訓練的臨時教職人員這一突出問題，必須從教育培訓體系構建與教師招聘標準設定兩個核心環節著手，采取一系列系統性舉措，以期提升教師隊伍的整體專業素養，確保學前教育質量與幼兒發展之間形成良性互動機制。

首先，科學界定學前教育教師的入職資格標準。在學前教育教師的選拔與聘用過程中，應聘者必須持有國家權威機構頒發的幼兒教育教師資格證書，以符合學前教育教師專業能力的基本規范；[18]在學歷結構層面，應逐步提升學前教育教師的最低學歷門檻，積極倡導招聘具備本科及以上學歷，且擁有幼兒教育相關領域學科背景或實踐經歷的教職人員，此類教師往往具備更高的學前教育專業知識與技能水平；招聘程序需涵蓋筆試、試講、答辯等多個環節，以全方位評估應聘者的教學能力、溝通技巧、心理素養等維度，確保新晉教師既能掌握扎實的理論知識，又能有效應對實際教學工作的挑戰。

其次，需構建并完善學前教育教師的成長與發展交流平臺。高質量的教師隊伍是推動教育高質量發展的中堅力量。當前，學前教育薄弱地區存在教師資源不足的問題，需要制定并實施一套全面的教師成長和交流機制。中央及地方政府可以考慮在學前教育資源匱乏的區域，特別是中西部及其他農村地區啟動“公費師范生專項計劃”與“特崗教師計劃”。通過此類項目可以吸引并培育優秀的教育人才，以期促進這些區域學前教育質量與師資力量的優質均衡發展。在教師交流層面，通過實施城鄉互動與區域協作模式，遴選優秀教師及稀缺專業教師從學區內部或教育集團內部調動至中西部地區任教。同時，不斷優化交流輪崗與對口支援的保障機制，確保參與交流的教師在職業發展、個人成長及生活保障等方面均能獲得充分而有效的支持。

3. 健全教師發展路徑，引導教育良性循環

針對學前教育教師職業發展路徑不明確的問題，需要從職業發展機制、教育體系架構以及社會認同等多個維度入手，構建一套系統且完善的職業發展框架，旨在穩固教師隊伍、提升教育質量，并為學前教育教師的長遠職業發展奠定堅實基礎。

首先，在職業發展機制層面需構建科學、規范的職業發展規劃與晉升機制。政府與教育行政部門應與學前教育機構協同合作，共同確立明晰的職業發展軌跡與職稱評定準則，為教職員工提供透明的職業晉升通道。此機制應覆蓋教師的專業技能精進、教育教學成效、學術研究貢獻等多重維度，確保教師在其職業生涯的各個階段均能獲取相應的認可與扶持。同時，需建立常態化的職業發展評估與反饋體系，協助教師精準把握自身職業發展狀況，指導其制定個性化職業規劃，從而激發教師職業發展的內在驅動力。通過這一系列舉措，可有效改善教師職業發展路徑的模糊性，使教師在其職業生涯中能夠展望到明確的前景，進而增強其工作熱忱與職業認同感。

其次，在教育體系架構維度應著力提升學前教育在整個教育體系中的地位，為學前教育教師提供更為豐富的職業發展契機與資源。這涵蓋增加學前教育教師在接受專業培訓、繼續教育等方面的機會，激勵教師積極參與學術研究與國際交流，以拓寬其視野與知識領域。同時，需構建學前教育教師與中小學教師之間的職業發展聯結機制，促進不同教育階段教師之間的流動與協作，為學前教育教師開辟更為廣闊的發展空間。此外，應加大對學前教育科學研究的投入力度，鼓勵教師投身教育科研項目，提升其學術造詣與創新能力，為職業發展注入新的生機與活力。

最后，在社會認同層面應著力提升學前教育教師的社會地位與職業聲譽，增強教師的職業榮譽感與歸屬感。政府與社會各界應加大對學前教育重要性的宣傳力度，提升公眾對學前教育價值的認知度，從而營造尊重學前教育教師、重視學前教育發展的社會氛圍。同時，需建立學前教育教師表彰與獎勵制度，對在教育教學工作中表現卓越的教師進行表彰與獎勵，提升其職業聲譽與社會影響力。通過這些舉措，可逐步改善學前教育教師在社會中的形象與地位，增強其職業認同感與使命感，為學前教育事業的蓬勃發展提供堅實的人才保障。

（三）健全學前教育監管體系

針對我國學前教育監管體系面臨的監管主體不明確、監管模式不機動及監管標準不統一等核心問題，亟須從制度設計優化、動態監管機制構建，以及監管標準統一等三個關鍵維度出發，構建科學、高效且權責明確的學前教育監管體系，為提升學前教育質量與公平性奠定堅實基礎。

1. 明確監管主體，強化教學專門管理

針對我國學前教育監管體系中存在的監管主體不明確及權責界限模糊困境，其解決策略需從制度設計的優化與機制的完善兩個核心維度著手，旨在構建一個兼具科學性、高效性及權責明確的監管架構。

首先，在制度設計的優化層面需要聚焦于學前教育管理機構的配置優化與職能精準定位，以實現監管主體的明晰化。國家層面應出臺具有統一指導意義的政策框架，明確要求各地依據學前教育發展的實際狀況，設立或恢復專門的學前教育管理機構，或至少在教育行政部門架構內設立獨立運行的學前教育監管科室，以保障監管工作的專業性與持續性。同時，還需通過立法手段明確界定這些機構的職責范疇、權力邊界及與其他教育管理部門的相互關系，從而有效規避職能重疊與監管盲區。此外，構建跨區域、跨部門的協同機制，諸如設立學前教育監管聯席會議制度，定期舉行會議，實現信息共享，協同應對監管中的重大議題，進而形成縱向貫通、橫向聯動的監管網絡體系。

其次，在機制的完善層面需深化權責劃分，構建一個清晰、具體的監管權責體系。而這樣的體系涵蓋兩個關鍵維度：一是政府層級間的權責界定，應明確中央與地方、省級與市縣級政府在學前教育監管中的具體職責分配，確保各級政府在其法定權限內有效履行監管職能，并建立上級對下級監管工作的指導、監督與評估機制，以保障監管政策的順利落地與實施。二是政府部門間的權責明晰，需通過制定詳盡的監管職責清單，明確教育、衛生、市場監管等部門在學前教育監管中的具體職責與協作模式，以避免重復監管與監管遺漏。在此基礎上，推行監管責任制，將監管責任細化至具體崗位、落實到個人，并建立嚴格的責任追究機制，對于監管失職、濫用職權等違法違規行為，依法依規進行嚴肅處理，繼而顯著提升監管體系的公信力與執行效力。

2. 建立動態監管機制，強化日常教學監管

針對我國學前教育監管體系中靜態監管模式存在的局限性，構建動態、持續且深入的監管機制成為提升監管效能、保障學前教育質量的關鍵路徑。而構建該路徑需從監管理念的轉變與監管手段的創新兩方面著手，以實現監管模式的根本性變革。

首先，在監管理念層面需實現從“時點性”監督向“全過程”監管的范式轉換，確立動態監管的核心地位。這意味著監管不應僅僅局限于機構設立與年度審核等靜態時間節點，而應全面貫穿于學前教育機構運營的全周期，實現對機構日常活動的實時追蹤與監督。[19]為此，需樹立風險預防與問題導向的監管思維，將監管的重心前移，通過構建風險預警系統，對機構運營中可能涌現的各類風險進行早期識別與評估，以確保在問題初見端倪時即能得到有效控制。同時，強化結果導向，將監管效果與機構的質量提升、兒童發展成效緊密關聯，激勵機構主動優化管理水平與教育質量。

其次，在監管手段層面需創新監管方式，充分運用現代信息技術手段，構建智能化、精細化的動態監管體系。一方面，利用大數據、云計算等先進技術，建立學前教育機構信息數據庫，實現機構資質、師資力量、教育質量等多維度數據的實時采集與深度分析，為精準監管提供堅實的數據支撐；另一方面，應開發智能監管平臺，通過遠程監控、在線巡查等現代化手段，對機構的日常運營進行實時監控，及時發現并糾正違規行為，繼而顯著提升監管的即時性與有效性。同時，還可引入第三方評估與社會監督機制，鼓勵家長、社會組織及專業人士積極參與監管，形成多元共治的良好格局，有效提高監管的透明度與公信力。

此外，動態監管機制的構建還需輔以完善的法規政策與激勵機制。在法規層面，應適時修訂相關法律法規，明確動態監管的法律地位、職責權限及操作流程，為監管實踐提供堅實的法律依據。在激勵層面，應建立獎懲分明的監管機制，對表現優異的機構給予政策扶持、資金獎勵或社會榮譽，對違規機構則依法依規進行嚴厲處罰，嚴重者取消其辦學資格，以此形成有效的激勵與約束效應，推動學前教育機構持續改進與提升。

3. 統一監管標準，提升監管體系整體效能

針對學前教育監管標準不統一這一問題，需從法制化建設、差異化監管與整體性協調三個維度入手，以構建統一、公平且高效的學前教育監管體系。

首先，在法制化體系的構筑方面應加速《學前教育法》的相關下位立法，構建一套既契合國家實際情況又具備前瞻性的學前教育法律體系。首先應制定“學前教育法實施條例”，清晰界定監管的標準、程序以及責任主體，為《學前教育法》的順利實施提供操作細則。在此基礎上，各地政府需依據本地具體狀況，制定地方性法規和詳細的實施細則，以確保監管標準的統一性與實際可操作性，以細化學前教育監管的法律規定，為學前教育的規范化發展提供堅實的法律支撐。同時，建立嚴格的法律執行與監督機制，對違反監管標準的行為施以嚴厲的法律制裁，以此形成有效的威懾效應，保障監管法規的切實執行。

其次，在差異化監管策略的實施方面應考量普惠性幼兒園與營利性幼兒園在性質、目標定位、資源配置等方面的顯著差異，制定具有針對性的監管政策與標準體系。對于普惠性幼兒園，應重點聚焦于其教育質量、師資力量、安全衛生等關鍵領域，確保其能夠持續提供高質量、公平、公正的學前教育服務；而對于營利性幼兒園，則需加大對其財務狀況、收費標準、市場競爭行為的監管力度，防止因過度商業化傾向而對兒童權益造成潛在損害。通過實施差異化的監管策略，既能滿足不同類型幼兒園的發展需求，又能有效避免監管盲區與重復監管的現象，進而提升監管的精準度與效率。

最后，就整體性協調機制的構建方面而言，應建立跨部門、跨地區的學前教育監管協調機制，加強政策制定者、執行者、學術研究者，以及社會各界之間的溝通與協作，共同推動監管標準的統一與優化。其中包括定期召開學前教育監管聯席會議，實現監管信息的共享與交流，促使各方協同解決監管過程中遇到的重大問題；建立學前教育監管數據庫，實現監管數據的實時更新與共享，為科學決策提供有力的數據支撐；加強地區間的交流與合作，借助推廣成功的監管經驗與實踐案例等，逐步縮小地區間監管標準的差異。通過整體性協調機制的構建，可以形成強大的監管合力，進而顯著提升學前教育監管體系的整體效能，為學前教育的公平性、質量與可持續發展提供堅實的保障。

注釋：

①胡海容訴桃源縣教育局不履行法定職責案，湖南省常德市桃源縣人民法院（2014）桃行初字第10號一審行政判決書。

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The Significance of the Era， Practical Challenges， and Implementation"Approach of the Law on Preschool Education of the People’s Republic of China

GONG Xianghe， LOU Bingwen

（School of Law and Institute for Human Rights， Southeast University，Nanjing 211189 China）

Abstract： The promulgation of the Law on Preschool Education of the People’s Republic of China has filled the legal gap in the field of preschool education in China， clarified the important position of preschool education in the national education system， protected the right to education of preschool children， and laid the foundation for the standardization and legalization of preschool education. However， in its specific implementation process， it still faces a series of practical challenges such as uneven resource allocation， differences in teacher quality， and lack of regulatory mechanisms. Therefore， it is urgent to optimize resource allocation， strengthen teacher training， and improve regulatory systems in accordance with the Law on Preschool Education of the People’s Republic of China to provide more solid and specific institutional guarantees for the healthy development of preschool education.

Key words： Law on Preschool Education of the People’s Republic of China； preschool children； children’s rights

（責任編輯：熊燦燦）

*基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“教育法法典化視野下的公民受教育權保障研究”（項目編號：21JJD820010）

**通信作者：龔向和，東南大學法學院教授、人權研究院執行院長，教育部教育立法研究基地（東南大學）副主任，博士生導師