論黨內(nèi)法規(guī)編纂的性質(zhì)和條件

［摘 要］黨內(nèi)法規(guī)編纂有別于黨內(nèi)法規(guī)法典化，是指對(duì)彼此間呈高關(guān)聯(lián)性、整體上可再體系化的若干現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)加以研究，根據(jù)集成原則和現(xiàn)實(shí)需要施以增刪纂修，以消解既存黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中的闕漏和沖突，最終按照一定邏輯理路和體例結(jié)構(gòu)編制一部較前更為系統(tǒng)化的新黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)。在性質(zhì)和功能上，黨內(nèi)法規(guī)編纂是黨內(nèi)法規(guī)制定的下位概念，是黨內(nèi)法規(guī)匯編的實(shí)質(zhì)升級(jí)，是黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要但非唯一途徑。啟動(dòng)和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)編纂應(yīng)有計(jì)劃、按步驟進(jìn)行，須滿足認(rèn)知、制度、技術(shù)等主客觀條件。直面“如何推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂”的時(shí)代課題，須遵循黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一般規(guī)律，樹立科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)“法典觀”，把準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)法典化發(fā)展進(jìn)程，以居中式法典化為基礎(chǔ)模式、以黨內(nèi)法規(guī)清理為前端環(huán)節(jié)、以黨的組織法規(guī)為探索對(duì)象、以民法典編纂為經(jīng)驗(yàn)參考，穩(wěn)步開展黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂預(yù)備工作。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)；編纂；法典化；再體系化;性質(zhì)

［中圖分類號(hào)］D 262.13;D 920.0""" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A"" ［文章編號(hào)］1001-9162（2025）02-0014-10

［DOI］10.16783/j.cnki.nwnus.2025.02.002

為提高立規(guī)質(zhì)量，使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第39條增寫了有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)編纂的規(guī)定。在法規(guī)范語(yǔ)境下，編纂是對(duì)特定領(lǐng)域（部門或類型）的法規(guī)范文件加以系統(tǒng)清理、綜合研究、編訂纂修，進(jìn)而編制形成一部系統(tǒng)化的新的法規(guī)范文件的活動(dòng)。就黨內(nèi)法規(guī)而言，對(duì)同屬特定領(lǐng)域或類型的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編纂，不僅有益于推進(jìn)該領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)更加系統(tǒng)集成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更能從制度實(shí)施層面提高其權(quán)威性和嚴(yán)肅性、知曉度和執(zhí)行力。正因編纂的“再體系化”功能同新征程上深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“再體系化”需求高度適配，黨內(nèi)法規(guī)編纂正成為理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的新興論題。

然而，早期各界就黨內(nèi)法規(guī)編纂的必要性和可行性不乏疑慮，代表性觀點(diǎn)有：一是編纂黨內(nèi)法規(guī)須滿足一定條件，核心是該領(lǐng)域黨內(nèi)關(guān)系比較穩(wěn)定、黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)成熟；^［1］（P115）但既是如此，再行編纂的必要性便甚為有限。二是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與政治生活實(shí)際聯(lián)系密切，須保持一定靈活性隨形勢(shì)任務(wù)作頻繁變化調(diào)整，而編纂形成的制度產(chǎn)物應(yīng)具較高穩(wěn)定性和延續(xù)性，不宜時(shí)常變動(dòng)。^［2］三是黨內(nèi)法規(guī)編纂工作的開展缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和技術(shù)條件，編纂形成一部系統(tǒng)集成、內(nèi)容和諧的新黨內(nèi)法規(guī)（法典）存在極高的實(shí)操難度。近年來針對(duì)前述問題，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界從理論建構(gòu)和實(shí)踐應(yīng)用兩方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)編纂的必要性和可行性作了證成，^［3-5］支持黨內(nèi)法規(guī)編纂（法典化）的觀點(diǎn)遂漸成主流，但卻仍對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“編纂”和‘法典化”間的關(guān)系存在普遍誤解。①

今后一段時(shí)期，深化依規(guī)治黨、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是以編纂為抓手，蹚明“黨內(nèi)法規(guī)法典化”的道路。2023年4月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》明確要求“探索推進(jìn)黨的組織法規(guī)制度法典化”，^［6］（P12）更為適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)編纂特別是黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂工作提供了政策支撐。為回應(yīng)爭(zhēng)論、澄清誤識(shí)，消除疑慮、增進(jìn)共識(shí)，本文立足建設(shè)性立場(chǎng)，試圖通過厘清黨內(nèi)法規(guī)編纂的性質(zhì)和條件，理順和講明黨內(nèi)法規(guī)編纂的邏輯和效用，并在此基礎(chǔ)上就黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂的基本思路和大體方案提出若干設(shè)想。

一、黨內(nèi)法規(guī)編纂的性質(zhì)和功能定位

黨內(nèi)法規(guī)編纂由“黨內(nèi)法規(guī)”和“編纂”兩大關(guān)鍵詞組成，其性質(zhì)由法規(guī)范編纂的一般性和黨內(nèi)法規(guī)的特殊性共同決定。一方面，法規(guī)范編纂的一般性決定了黨內(nèi)法規(guī)編纂應(yīng)遵循世界古今法規(guī)范編纂的共通性和普遍性規(guī)律。而另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的特殊性決定了黨內(nèi)法規(guī)編纂在具體方式方法上須適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)自身的發(fā)展需要和形式體例等特點(diǎn)作必要調(diào)適。此外須注意的是，黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)制定、匯編、法典化等活動(dòng)高度相關(guān)，通過厘清編纂與前述其他活動(dòng)的相互關(guān)系，有助于廓清黨內(nèi)法規(guī)編纂的基本屬性和功能定位。

（一）黨內(nèi)法規(guī)編纂是黨內(nèi)法規(guī)制定的下位概念和特別形式

在廣義上，黨內(nèi)法規(guī)的“制定”方式可劃歸為六類：第一，創(chuàng)制，旨在推動(dòng)制度從無到有；第二，修改，旨在推動(dòng)制度從舊到新；第三，廢止，旨在推動(dòng)制度從有到無；第四，解釋，旨在推動(dòng)制度從粗到細(xì)；第五，轉(zhuǎn)化，旨在推動(dòng)制度性質(zhì)從彼到此，如將他類法規(guī)范轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范；第六，編纂，旨在推動(dòng)制度從有到優(yōu)、從零到整。且根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例釋義》）的表述可知，編纂過程可涵括創(chuàng)制新的規(guī)范、修改不合適的規(guī)范、廢除過時(shí)的規(guī)范等其他制定方式在內(nèi)。^［1］（P115）質(zhì)言之，“纂”可一并實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“立改廢釋轉(zhuǎn)”的效果。

在上述制定方式中，編纂、創(chuàng)制（狹義上的黨內(nèi)法規(guī)制定）、修訂（最常用的黨內(nèi)法規(guī)修改形式）皆以形成一部新的黨內(nèi)法規(guī)文件為結(jié)果；但創(chuàng)制新規(guī)一般不對(duì)既存黨內(nèi)法規(guī)文件產(chǎn)生影響、修訂舊規(guī)僅對(duì)被修訂的黨內(nèi)法規(guī)文件產(chǎn)生影響，而編纂則必然造成多部既行黨內(nèi)法規(guī)文件在內(nèi)容、體例、效力等方面發(fā)生變動(dòng)。換言之，創(chuàng)制活動(dòng)旨在“訂立新規(guī)”（0→1），修訂活動(dòng)旨在“替代舊規(guī)”（1→1），而編纂活動(dòng)旨在“化零為整”（n→1）。可見，黨內(nèi)法規(guī)編纂在廣義上仍屬于一類特定的黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)，故須以《制定條例》為基本遵循，以其中有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)編纂的特別規(guī)定為具體遵循，由所纂黨內(nèi)法規(guī)制定主體中級(jí)別和規(guī)格最高或更高者作為責(zé)任主體依特定程序開展。

從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐歷程來看，1997年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例（試行）》）應(yīng)當(dāng)是經(jīng)由編纂過程一并實(shí)現(xiàn)“立改廢釋轉(zhuǎn)”的典型產(chǎn)物。《紀(jì)律處分條例（試行）》出臺(tái)前，黨內(nèi)先后出臺(tái)了一系列黨紀(jì)處分單行法規(guī)，如《共產(chǎn)黨員在涉外活動(dòng)中違犯紀(jì)律黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》（1988）、《對(duì)參與嫖娼、賣淫活動(dòng)的共產(chǎn)黨員及有關(guān)責(zé)任者黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》（1988）、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》（1988）和《關(guān)于共產(chǎn)黨員違反社會(huì)主義道德黨紀(jì)處分的若干規(guī)定（試行）》（1989）、《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)方面違法違紀(jì)黨紀(jì)處分的若干規(guī)定（試行）》（1990）、《關(guān)于對(duì)妨礙違紀(jì)案件查處的黨組織和黨員黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定（試行）》（1990）等。2004年3月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于決定廢止一批黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件的通知》宣布廢止上述單行法規(guī)，理由是“已被《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003）（系由《紀(jì)律處分條例（試行）》修訂而成）替代。”^［7］（PP.14-21）從文本內(nèi)容來看，《紀(jì)律處分條例（試行）》基本覆蓋原單行法規(guī)規(guī)定，在很大程度上是對(duì)既存黨紀(jì)處分單行法規(guī)規(guī)定加以保留、刪減、補(bǔ)充，將舊的、散碎的單行法規(guī)規(guī)定匯集整合為新的、系統(tǒng)的紀(jì)律處分專門黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)果，由此或可推定《紀(jì)律處分條例（試行）》應(yīng)當(dāng)是黨中央以彼時(shí)中央紀(jì)委制定的有關(guān)黨紀(jì)處分單行黨內(nèi)法規(guī)文本為對(duì)象，對(duì)其加以提級(jí)編纂的客觀實(shí)踐成果。

（二）黨內(nèi)法規(guī)編纂是黨內(nèi)法規(guī)匯編的實(shí)質(zhì)升級(jí)和進(jìn)階模式

編纂和匯編，皆具“編”的意涵、“統(tǒng)”的作用、“合”的效果，均有助于推動(dòng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)趨于系統(tǒng)化，但兩者在“變與不變”方面仍存在根本差異：編纂是對(duì)某一領(lǐng)域或某一類型既存的黨內(nèi)法規(guī)施以復(fù)雜的“實(shí)質(zhì)性改造”，旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)編纂而成的新的制度成果實(shí)現(xiàn)內(nèi)部邏輯連貫統(tǒng)一、內(nèi)容和諧有序、體例完整合理；而匯編僅對(duì)既存法規(guī)作簡(jiǎn)單的“形式性編排”，更加注重類型化區(qū)分，通常按所屬板塊、調(diào)整事項(xiàng)、法規(guī)規(guī)格、發(fā)布時(shí)間依次排列。質(zhì)言之，“匯編”幾乎不改變所編黨內(nèi)法規(guī)原貌，不產(chǎn)生新的規(guī)范內(nèi)容，實(shí)踐中僅為統(tǒng)一體例格式，對(duì)個(gè)別法規(guī)的體例、標(biāo)點(diǎn)作有適當(dāng)調(diào)整，不屬于立規(guī)活動(dòng)的范疇；而“編纂”則必然導(dǎo)致原有黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生變化，以使不同的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范融為一體，涉及到對(duì)原黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部文本和外在形態(tài)的改變，必須由具有相應(yīng)立規(guī)權(quán)限的主體開展。

前述差異是決定黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)匯編功用不同的根源，二者在諸多方面顯露出若干具體區(qū)別：（1）在功能目的上，匯編不同于編纂指向于制定新的黨內(nèi)法規(guī)制度，僅是將現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)梳理成冊(cè)，以便學(xué)習(xí)查閱、遵守使用；（2）在統(tǒng)合程度上，匯編是一項(xiàng)純粹的“技術(shù)性工作”，之于黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)低于編纂；（3）在權(quán)限歸屬上，匯編無涉黨內(nèi)法規(guī)制定，可由制定機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)組織辦理，而編纂屬于黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)，必須由所纂黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任主體中級(jí)別和規(guī)格最高或更高者作為特定主體依特定程序開展；（4）在技術(shù)層面，匯編的專業(yè)性、技術(shù)性要求較低，無涉編纂所特需的宏觀運(yùn)籌及微觀構(gòu)造技術(shù)；^［8］（PP.272-334）（5）在結(jié)果層面，匯編不產(chǎn)出新的黨內(nèi)法規(guī)文件，編纂會(huì)形成新的黨內(nèi)法規(guī)制度。概言之，黨內(nèi)法規(guī)匯編具備的種種特質(zhì)，均與黨內(nèi)法規(guī)編纂所欲達(dá)成之“系統(tǒng)集成”的活動(dòng)意圖，及其“制定活動(dòng)”的行為本質(zhì)有重大差別。

鑒于黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)匯編在性質(zhì)方面存在的重大差異，考察《制定條例》中有關(guān)編纂和匯編的具體規(guī)定可知，當(dāng)前第39條“黨內(nèi)法規(guī)的編纂、匯編、出版等事宜，由制定機(jī)關(guān)所屬工作機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，將黨內(nèi)法規(guī)的編纂、匯編、出版權(quán)限一并劃歸制定機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)所有，尚未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的編纂和匯編權(quán)限予以劃分，此種條款設(shè)計(jì)不完全符合編纂屬于立規(guī)活動(dòng)而匯編屬于管理活動(dòng)的制度事實(shí)，建議改設(shè)專門條款規(guī)定“編纂”事宜以修正和明確各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)編纂的權(quán)限歸屬。此外，盡管《制定條例釋義》認(rèn)為編纂工作應(yīng)建基于“清理和匯編的基礎(chǔ)上”，但從技術(shù)需求角度判斷，匯編并不構(gòu)成編纂工作流程的必要組成環(huán)節(jié)。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)的開展，尤其是在編纂所涉黨內(nèi)法規(guī)文件數(shù)目較小時(shí)，不以進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)匯編為必要準(zhǔn)備。

（三）黨內(nèi)法規(guī)編纂是黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要但非唯一途徑

“編纂”和“法典化”是一對(duì)雖在理論上關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)、在實(shí)踐中通常被一并提及，但實(shí)則位列不同層次、意涵有重大差別的概念。特別是在法規(guī)范編纂過程中，“法律編纂”和“法典化”往往同時(shí)以相同涵義出現(xiàn)。具體來講，法規(guī)范編纂作為一類特殊的立法形式，大多情況下被視為是一種特定的“技術(shù)手段”或“立法方法”，但在更為宏觀的過程性維度也可用以概括描述實(shí)施這一技術(shù)手段或方法的“整體活動(dòng)過程”：即指特定主體依特定權(quán)限和程序，運(yùn)用編纂的技術(shù)手段，對(duì)某一領(lǐng)域、某一類型的法規(guī)范文件作出綜合研究、編訂纂修、刪繁糾偏、查漏補(bǔ)缺等特定處理，以消除所纂法規(guī)間存在的矛盾混亂，使之成為一部規(guī)模較前更為宏大、內(nèi)容較前更為齊備、規(guī)范較前更為合理、體例科學(xué)且邏輯融貫的、系統(tǒng)化程度較前更高的、新的法規(guī)范文件的特定立法活動(dòng)。

然而需要澄清的是，產(chǎn)出法典并非法規(guī)范編纂的唯一動(dòng)因和歸宿，法規(guī)范編纂也并非產(chǎn)出法典的唯一途徑和手段，二者僅以“通過編纂行為產(chǎn)出法典”這一“法典化編纂”活動(dòng)作為唯一聯(lián)結(jié)點(diǎn)。也就是說，法規(guī)范編纂活動(dòng)根據(jù)目的和結(jié)果的不同可劃分為兩大基本類型，不僅存在以編制法典為目的和結(jié)果的“法典化編纂”，還存在不以編制法典為目的和結(jié)果的“非法典化編纂”。例如因編纂對(duì)象尚未完全覆蓋某一領(lǐng)域或某一類型的全部或絕大多數(shù)法律致使編纂形成的制度成果不具備法典的“完備性”要求，而無法將之歸于“法典化編纂”的小規(guī)模編纂活動(dòng)，或因編纂對(duì)象的層級(jí)過低尚未達(dá)到法律范疇致使編纂形成的制度成果不具備法典的“法”屬性而無法將之歸于“法典化編纂”的低層次編纂活動(dòng)等，均屬于“非法典化編纂”之列。回顧人類法典編纂的實(shí)踐歷程可以發(fā)現(xiàn)，盡管近現(xiàn)代以來應(yīng)法典化運(yùn)動(dòng)潮流而開展的“部門法律編纂”活動(dòng)大多屬于“法典化編纂”，但不可就此輕忽“非法典化編纂”活動(dòng)的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

總之，產(chǎn)出法典并非是開展法規(guī)范編纂活動(dòng)的唯一目的和歸宿。與之相應(yīng)的，準(zhǔn)確理解“法典化”的意涵，也應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注其“使……轉(zhuǎn)變成法典”的動(dòng)態(tài)過程（“化”構(gòu)成“法典”的使動(dòng)后綴，與英文code→codify同理，表示轉(zhuǎn)變成某種性質(zhì)或狀態(tài)），或也可以用來指代促成這一轉(zhuǎn)變的意愿，以及為之組織或開展的活動(dòng)、循之生成的思維或思潮（codification表此意）。^［9］從古今不同法系、不同國(guó)家的法典化實(shí)踐來看，形成法典的模式和途徑是多元而非唯一的，施以編纂是法典化的重要但非唯一方式。^［10］故而，法規(guī)范編纂同法典化僅在“法典化編纂”的語(yǔ)境下，成立“手段—目的”關(guān)系；同理，黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)法典化，二者在邏輯學(xué)上互為充分但不必要條件，僅在黨內(nèi)法規(guī)“法典化編纂”維度呈現(xiàn)出因果關(guān)系。

二、黨內(nèi)法規(guī)編纂的啟動(dòng)和實(shí)施條件

黨內(nèi)法規(guī)編纂?yún)^(qū)別于匯編，不是對(duì)若干現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)單拼接組合的制度“拼圖”活動(dòng)，而是對(duì)同屬某一特定領(lǐng)域的全部或絕大多數(shù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)加以研究，根據(jù)統(tǒng)一原則和實(shí)際需要進(jìn)行增刪纂修，以消解現(xiàn)存規(guī)范中的缺漏和沖突，最終按照一定的邏輯順序和體例結(jié)構(gòu)編制形成一部高度系統(tǒng)化的新的黨內(nèi)法規(guī)。此類制度整合、創(chuàng)設(shè)活動(dòng)規(guī)模浩大、程序繁瑣，應(yīng)當(dāng)充分考慮其實(shí)施的前提條件，主要涉及主觀認(rèn)識(shí)是否科學(xué)準(zhǔn)確、制度基礎(chǔ)是否充分完備、編纂技術(shù)是否成熟規(guī)范等方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)編纂的主觀條件

在人類文明發(fā)展進(jìn)程中，制度設(shè)立方式的創(chuàng)新是各種因素共同作用的結(jié)果，事物間的矛盾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了制度創(chuàng)新的根本動(dòng)力。而隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人的主體性意識(shí)不斷加強(qiáng)，人的主觀能動(dòng)性也越來越多地對(duì)制度發(fā)展產(chǎn)生影響，從而促使制度不斷發(fā)展與創(chuàng)新。《制定條例》第39條雖對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)編纂”事宜的辦理作有具體規(guī)定，但因鮮有先例可循，現(xiàn)實(shí)中仍不乏部分反對(duì)黨內(nèi)法規(guī)編纂的觀點(diǎn)。因此，闡明黨內(nèi)法規(guī)編纂應(yīng)當(dāng)具備的主觀條件，并以之為目標(biāo)推動(dòng)形成支持黨內(nèi)法規(guī)編纂的良好氛圍，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)編纂工作的順利開展大有裨益。

一方面，要在主觀上統(tǒng)一對(duì)黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)重要性的認(rèn)識(shí)。不同于狹義的黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)或匯編活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)編纂可以集中調(diào)處特定領(lǐng)域若干單行法規(guī)因起草制定機(jī)關(guān)、發(fā)布施行時(shí)間、具體制度設(shè)計(jì)不同導(dǎo)致的沖突或脫節(jié)，使之更為協(xié)調(diào)穩(wěn)定和適應(yīng)實(shí)際，更好體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，有助于在制度上保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。除此之外，通過編纂，將過往分散甚至零亂的若干單行法規(guī)、規(guī)范編制成典，便于廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部全面掌握、融會(huì)貫通，有利于廣大群眾開展監(jiān)督，進(jìn)而提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性、知曉度和執(zhí)行力。因此，編纂黨內(nèi)法規(guī)是使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的必要舉措，應(yīng)當(dāng)盡快在主觀層面統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)之于推進(jìn)特定領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)更加系統(tǒng)集成、保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力等方面的重大作用。

另一方面，要在主觀上選定黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)將形成的制度成果形態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)編纂主體采取何種編纂目的，極大程度決定著黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)的基本模式和產(chǎn)出的制度類型。因此，在開展黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)前，黨內(nèi)法規(guī)編纂主體應(yīng)當(dāng)充分考慮中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)實(shí)際情況，以穩(wěn)定的編纂理念指導(dǎo)并推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)，確保由此觀念指導(dǎo)形成的黨內(nèi)法規(guī)制度文本既造福當(dāng)下，也利于千秋。具言之，在現(xiàn)階段開展某一領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)之前，既要明確編纂活動(dòng)是以形成黨內(nèi)法規(guī)法典為目的，亦或是通過小規(guī)模編纂以形成新的黨內(nèi)法規(guī)制度本文為目的，也要明確編纂并非是形成黨內(nèi)法規(guī)法典的唯一路徑，匯編、直接制定等方式也可以推動(dòng)形成一部黨內(nèi)法規(guī)法典。如有論者認(rèn)為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度板塊，更適合以形式性的法規(guī)匯編為途徑推動(dòng)同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度的法典化。^［3］

（二）黨內(nèi)法規(guī)編纂的制度條件

分散的黨內(nèi)法規(guī)制度文本要通過黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)予以整合，首先必須明確黨內(nèi)法規(guī)是否具有編纂的現(xiàn)實(shí)可行性基礎(chǔ)。制度建設(shè)的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了能不能開展、以何種規(guī)模開展黨內(nèi)法規(guī)編纂活動(dòng)，概括而言，開展黨內(nèi)法規(guī)編纂的制度條件至少包括以下幾個(gè)方面。

一是制度數(shù)量充足完善。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上宣布，我們黨已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這是黨的建設(shè)史特別是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑。截至2024年6月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共有3937部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)225部，部委黨內(nèi)法規(guī)227部，地方黨內(nèi)法規(guī)3485部。這一制度建設(shè)成就為各領(lǐng)域各層面黨內(nèi)法規(guī)提檔升級(jí)夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提出了新的發(fā)展要求，直接為特定領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)編纂工作奠定了制度基礎(chǔ)。

二是具體內(nèi)容完備集成。一方面，在價(jià)值引領(lǐng)上具有完備性要求。除了如憲法等本身就是價(jià)值性法律的制度文本外，目前經(jīng)由編纂形成的法規(guī)范文本大多采用“總則+分則”的表現(xiàn)形式，這意味著“總則”作為經(jīng)歸納提煉形成并用以指導(dǎo)編纂全程的“公因式”，理應(yīng)具備在規(guī)范背后支撐其完成編纂活動(dòng)的獨(dú)特價(jià)值，這一獨(dú)特價(jià)值應(yīng)當(dāng)匹配制度的系統(tǒng)性需要而呈現(xiàn)能夠使這一特定領(lǐng)域制度規(guī)范凝為一體的完備性特征。^［11］也就是說，為避免諸規(guī)合體、制度混雜，應(yīng)當(dāng)首先推行特定領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)開展編纂活動(dòng)，這離不開這一特定領(lǐng)域的特殊價(jià)值作為支撐。但這種特殊價(jià)值不能是如同堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民主集中制等在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域普遍適用的，而應(yīng)當(dāng)是一種僅適用于這一特定領(lǐng)域的能夠體現(xiàn)本領(lǐng)域特殊性且在該領(lǐng)域被一以貫之的完備價(jià)值。另一方面，在內(nèi)容構(gòu)成上具有集成性要求。開展黨內(nèi)法規(guī)編纂工作應(yīng)當(dāng)立足集成性要求，借助集成化的方法，使得黨內(nèi)法規(guī)制度不同內(nèi)容、不同要素之間實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性整合，由此消除黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范之間的矛盾，形成一個(gè)內(nèi)部貫通的制度整體，以提升黨內(nèi)法規(guī)文本的內(nèi)在體系性和外在統(tǒng)一性。

三是形式結(jié)構(gòu)穩(wěn)定開放。經(jīng)過多年努力，在黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+4”框架下，特定領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)比較系統(tǒng)完備和成熟定型。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》本身就具備系統(tǒng)集成的內(nèi)容和體例結(jié)構(gòu)，關(guān)于執(zhí)紀(jì)問責(zé)的其他法規(guī)也已經(jīng)出臺(tái)。又如，規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)中，僅條例位階的法規(guī)目前就已經(jīng)覆蓋了黨的中央委員會(huì)、地方委員會(huì)、黨的工作機(jī)關(guān)、黨組、黨支部，以及普通高等學(xué)校、國(guó)有企業(yè)、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織等。這類黨內(nèi)法規(guī)逐漸完整地覆蓋其調(diào)整領(lǐng)域，若干法規(guī)之間左右聯(lián)通、上下貫通，經(jīng)過一定時(shí)間的實(shí)踐運(yùn)行和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，就基本具備了進(jìn)行編纂的條件，可以以其為基礎(chǔ)編纂為一部統(tǒng)一、系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)。然而，編纂形成的新制度文本作為一個(gè)具有綜合性、體系性和集成化的子系統(tǒng)，并非是一個(gè)對(duì)外隔絕、自我封閉的體系。^［12］為了確保自身的自適應(yīng)性，黨內(nèi)法規(guī)編纂形成的新黨內(nèi)法規(guī)文本不僅應(yīng)當(dāng)在制定、完善和運(yùn)行過程中注重回應(yīng)制度之外的黨務(wù)關(guān)系需求，及時(shí)進(jìn)行制度升級(jí)發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)其他領(lǐng)域、其他類型的黨內(nèi)法規(guī)制度甚至國(guó)家法律規(guī)范采取開放包容的態(tài)度，注重發(fā)揮不同制度之間的相互支撐和補(bǔ)充作用，共同推動(dòng)治理體系形成合力。

（三）黨內(nèi)法規(guī)編纂的技術(shù)條件

黨內(nèi)法規(guī)編纂是一項(xiàng)專業(yè)性極高、覆蓋面極廣、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，能否通過編纂制定形成一步系統(tǒng)化的新黨內(nèi)法規(guī)，在客觀上依賴于編纂技術(shù)的成熟程度。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋、清理等工作已經(jīng)形成了一套行之有效的方法，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制和技術(shù)方法已取得顯著進(jìn)步，這些為黨內(nèi)法規(guī)編纂工作提供了技術(shù)支撐。但黨內(nèi)法規(guī)編纂可能涉及到對(duì)不同效力位階、不同主體起草的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)化的統(tǒng)籌編訂，僅依托現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)或難以處理到位，若要充分滿足黨內(nèi)法規(guī)編纂的技術(shù)條件，至少還需要解決以下幾個(gè)方面的問題。

一是關(guān)于編纂形成新黨內(nèi)法規(guī)的名稱選擇問題。《制定條例》第5條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)名稱有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則7類。不同名稱不僅決定不同的黨內(nèi)法規(guī)類型，也反映黨內(nèi)法規(guī)的效力位階。因此，黨內(nèi)法規(guī)編纂技術(shù)必須充分考慮編纂形成的新黨內(nèi)法規(guī)名稱問題。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)編纂的范圍應(yīng)當(dāng)以同位階規(guī)范為主，即基本規(guī)定與基本規(guī)定一同編纂，具體規(guī)定同具體規(guī)定一同編纂，但是編纂對(duì)象包含不同效力位階、名稱黨內(nèi)法規(guī)制度的，按照名稱“就高不就低”的原則，以其中原效力位階最高的黨內(nèi)法規(guī)的名稱為編纂后的黨內(nèi)法規(guī)的名稱。例如，若干條例同若干規(guī)定、規(guī)則一并編纂的，編纂后的黨內(nèi)法規(guī)以“條例”為名稱。同時(shí)，經(jīng)編纂形成的新黨內(nèi)法規(guī)的特殊性在于其是由若干單行黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)編纂而成，不宜將之與黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等并列，增列為黨內(nèi)法規(guī)的新種類，否則會(huì)對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)體系造成不小沖擊，進(jìn)而在效力位階和規(guī)范適用方面產(chǎn)生困惑。經(jīng)編纂形成的新黨內(nèi)法規(guī)仍應(yīng)使用《制定條例》第5條規(guī)定的名稱，按照不同內(nèi)容和效力位階采用不同名稱，具體而言，由黨中央編纂形成的黨內(nèi)法規(guī)宜以“條例”為名稱；中央紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)地方黨委編纂形成的黨內(nèi)法規(guī)宜以“規(guī)定”為名稱；經(jīng)編纂形成的程序性黨內(nèi)法規(guī)可選用“規(guī)則”為名稱。

二是關(guān)于編纂形成新黨內(nèi)法規(guī)同其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系問題。經(jīng)編纂而成的新黨內(nèi)法規(guī)不僅需要協(xié)調(diào)好同黨章這一黨的根本大法之間的關(guān)系，更需要同其他單行黨內(nèi)法規(guī)形成功能互補(bǔ)。具言之，以黨中央編纂形成的中央黨內(nèi)法規(guī)和其他單行法規(guī)的關(guān)系為例，倘若二者屬于調(diào)整不同領(lǐng)域或者事項(xiàng)的法規(guī)，則二者并不必然產(chǎn)生關(guān)系。倘若二者屬于調(diào)整相同領(lǐng)域或者事項(xiàng)的法規(guī)，則主要表現(xiàn)為三個(gè)層面的關(guān)系：一是適用上的“一般法—特別法”關(guān)系，即黨中央編纂形成的中央黨內(nèi)法規(guī)是該領(lǐng)域或者事項(xiàng)的原則、一般規(guī)定，單行法規(guī)往往對(duì)相同領(lǐng)域或者事項(xiàng)作出具體、特別規(guī)定，如果二者位階相同，那么單行法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定應(yīng)予優(yōu)先適用。二是價(jià)值上的“指導(dǎo)—被指導(dǎo)”關(guān)系，即黨中央編纂形成的中央黨內(nèi)法規(guī)確立的基本原則、基本制度決定了對(duì)應(yīng)領(lǐng)域其他單行法規(guī)的核心價(jià)值，單行法規(guī)在其制定、解釋、實(shí)施過程中，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)應(yīng)的黨中央編纂形成的中央黨內(nèi)法規(guī)基本價(jià)值、基本制度的指導(dǎo)。三是規(guī)范間的“補(bǔ)充—被補(bǔ)充”關(guān)系，即單行法規(guī)的存在與運(yùn)行對(duì)黨中央編纂形成的中央黨內(nèi)法規(guī)具有細(xì)化、輔助等補(bǔ)充作用。綜上，必須注重黨內(nèi)法規(guī)編纂和制定單行法規(guī)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免單行黨內(nèi)法規(guī)游離于所屬領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)編纂形成的“總體系”外形成自身獨(dú)立的“子系統(tǒng)”“微系統(tǒng)”，確保該領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度的和諧統(tǒng)一。

三是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)編纂的技術(shù)依據(jù)問題。制定并遵循立規(guī)技術(shù)規(guī)范是提高黨內(nèi)法規(guī)各項(xiàng)制定活動(dòng)質(zhì)量的有效途徑。^［13］根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，借鑒民法典編纂經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)家行政、刑事和環(huán)境資源等法律部門關(guān)于開展法律編纂的理論探索，研究制定一套黨內(nèi)法規(guī)編纂技術(shù)暫行規(guī)則，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)編纂所應(yīng)具備的技術(shù)條件予以明確，將為黨內(nèi)法規(guī)編纂工作的開展提供清晰行動(dòng)指南。即便尚未達(dá)到形成專門編纂技術(shù)規(guī)則的制度條件，也應(yīng)盡可能地在宏觀和微觀兩個(gè)層面明確黨內(nèi)法規(guī)編纂的技術(shù)要求。具體來講，在宏觀運(yùn)籌技術(shù)層面，應(yīng)在清理和選擇性匯編的基礎(chǔ)上，全面梳理和分析納入擬編纂“籃子”的黨內(nèi)法規(guī)范圍及具體文本，運(yùn)用體系化思維找尋沖突點(diǎn)、缺漏點(diǎn)，加以針對(duì)性地編訂纂修。而在微觀構(gòu)造技術(shù)層面，編制成的黨內(nèi)法規(guī)（法典）可按照“總則—分則—附則”板塊展開，較為完整地使用《制定條例》規(guī)定的編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等結(jié)構(gòu)單位，將各部分連接為內(nèi)在協(xié)調(diào)、層次分明、詳略得當(dāng)、用語(yǔ)統(tǒng)一的有機(jī)整體。

三、黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂的基本思路

通過法典化等形式實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的“瘦身”“健身”，有益于解決制度規(guī)定交叉重復(fù)、疊床架屋等問題。^［14］《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》提出“探索推進(jìn)黨的組織法規(guī)制度法典化”任務(wù)，^［6］（P12）點(diǎn)明了黨內(nèi)法規(guī)法典化的發(fā)展前景，為黨內(nèi)法規(guī)編纂工作提供了明確的目標(biāo)導(dǎo)向。下一步，面對(duì)“如何推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂”的問題，我們認(rèn)為可采取以下思路予以推進(jìn)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂宜以“居中式法典化”為基礎(chǔ)模式

法典化編纂主體對(duì)理想法典的認(rèn)知、構(gòu)想和期待構(gòu)成一定的“法典觀”，不同“法典觀”孕育催發(fā)不同法典化思路，進(jìn)而支配法典化的模式選擇、決定法典的樣態(tài)。若依對(duì)所涉法規(guī)范文件施以“系統(tǒng)化再造”的程度高低不同，可將18世紀(jì)末、19世紀(jì)初歐陸興起法典化運(yùn)動(dòng)以來，也就是近現(xiàn)代意義上的法典化模式粗略地劃作兩類。

一是實(shí)質(zhì)法典化（譯作substantive codification）。受17至18世紀(jì)歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)掀起的理性主義乃至唯理主義思潮影響，以邊沁為代表的法學(xué)家們篤信法律制度應(yīng)依且可依理性構(gòu)建，并沿此思路提出要制定一部結(jié)構(gòu)嚴(yán)密且體系完備、概念高度抽象且邏輯高度融貫、散發(fā)理性光輝的“新式法典”，②^［15］（P51）進(jìn)而替代同屬一類而內(nèi)容繁雜、形式各異又聯(lián)系松散的舊法規(guī)范群及其共同確立和維系之法秩序的“新式法典化”設(shè)想，這便是實(shí)質(zhì)法典化思路產(chǎn)生的緣始。可見，“實(shí)質(zhì)法典化”自產(chǎn)生之時(shí)便帶有對(duì)既存法規(guī)范文件施以“系統(tǒng)化再造”的色彩，以及對(duì)相關(guān)概念施以抽象和凝練的強(qiáng)烈意圖。后經(jīng)歐陸各國(guó)民事法律法典化實(shí)踐檢驗(yàn)，實(shí)質(zhì)法典化思路在先后經(jīng)歷對(duì)極端唯理主義、絕對(duì)主義可知論的“祛魅”，對(duì)編制“萬全法典”等調(diào)整和改良活動(dòng)后，其基本含義漸趨穩(wěn)固。當(dāng)下，實(shí)質(zhì)法典化一般指向于對(duì)同屬一類的全部或絕大多數(shù)既存法規(guī)范文件加以“實(shí)質(zhì)性”整合，③制成一部以“系統(tǒng)集成”見長(zhǎng)的法典的專門立法活動(dòng)。其核心目的是整合既存相關(guān)法規(guī)范文件，并借此機(jī)會(huì)修正、優(yōu)化乃至重構(gòu)相應(yīng)法秩序，為該類法規(guī)范的良性有序發(fā)展提供一套穩(wěn)定、可持續(xù)的框架遵循。當(dāng)然，若根據(jù)對(duì)法規(guī)范文件施以實(shí)質(zhì)性整合的程度高低不同再予以進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)質(zhì)法典化模式在實(shí)操層面又有高、中、低階之別，具體應(yīng)當(dāng)采用哪一種階次的法典化，則應(yīng)根據(jù)該類法規(guī)范的調(diào)整關(guān)系和對(duì)象的數(shù)量、范圍等因素作綜合考量，科學(xué)研判、審慎選定。

二是形式法典化（譯作formal codification）。在以判例法為主要法源、準(zhǔn)許法官釋法造法的普通法系國(guó)家，羅馬法制傳統(tǒng)所追尋的立法應(yīng)具較強(qiáng)邏輯性、體系性、完備性、明確性的傳統(tǒng)未得完全承襲，呈現(xiàn)出“經(jīng)驗(yàn)的”先于“邏輯的”思維模式，類比推理相較于演繹推理獲得更大的邏輯適用空間，成文法也多被視作是對(duì)判例法的“例外補(bǔ)充”，其主流法典觀以及由此形成的法典化模式也因此與同時(shí)期歐陸各國(guó)呈現(xiàn)出較大區(qū)別。從當(dāng)前普通法系國(guó)家已經(jīng)開展的法典化實(shí)踐可以看出，普通法系國(guó)家之所以要開展法典化運(yùn)動(dòng)編制法典，意在整合梳理與日俱增的制定法文本及規(guī)范判例法案例，這具體表現(xiàn)為對(duì)既存法規(guī)范和判例法采取“匯編”方式，將之由“離散”歸合為“聚集”狀態(tài)，以便法官查閱和適用、民眾識(shí)讀和研習(xí)。此種法典化模式因同盛行于歐陸的“實(shí)質(zhì)法典化”存有本質(zhì)區(qū)別，以形式整合或改造為主，并非立法創(chuàng)制活動(dòng)，與行政管理工作在實(shí)施主體、實(shí)施效果等方面有較大相似性，故將其稱為“形式法典化”。概言之，“形式法典化”僅是依照某種編排規(guī)則將既有的、分散的法律規(guī)則編排成冊(cè)、命名為典，并不或僅在極小范圍或程度上改變?cè)ㄒ?guī)范文件的內(nèi)容。

基于“實(shí)質(zhì)法典化”和“形式法典化”各自特征，結(jié)合“體系型法典”和“匯編型法典”二分的法典基本類型，^［16］“實(shí)質(zhì)法典化”同“體系型法典”、“形式法典化”同“匯編型法典”在“過程—結(jié)果”上大體對(duì)應(yīng)；因而在制典手段和方式上，“體系型法典”通常經(jīng)編纂產(chǎn)生，“匯編型法典”通常經(jīng)匯編完成。④就推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)法典化進(jìn)程而言，樹立科學(xué)適度的黨內(nèi)法規(guī)“法典觀”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)固有特點(diǎn)，視情選擇最適宜其發(fā)展的“法典化模式和法典類型”，無須在“實(shí)質(zhì)法典化—體系型法典”或“形式法典化—匯編型法典”中作排他性選擇。結(jié)合我國(guó)民法典編纂過程有益經(jīng)驗(yàn)，一種處在完全的實(shí)質(zhì)法典化和完全的形式法典化之間、可謂“居中法典化”⑤^［4］（PP.125-126）的法典化模式值得黨內(nèi)法規(guī)法典化關(guān)注和借鑒。

（二）黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂宜以“黨內(nèi)法規(guī)清理”為前端環(huán)節(jié)

從程序上來說，如需對(duì)某一領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編纂，首先需要事先對(duì)該領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件在研究審查、綜合分析的基礎(chǔ)上加以清理，如此即可鎖定應(yīng)當(dāng)并且適宜納入編纂“籃子”的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件文本，并掌握其間存有的邊界不清、疊床架屋、相互掣肘、沖突打架等問題，而后立足統(tǒng)一性原則，針對(duì)性地決定既存文本的存廢，并對(duì)相應(yīng)規(guī)范作出保留、刪減、補(bǔ)充、替換、重組等不同處理。質(zhì)言之，開展黨內(nèi)法規(guī)清理是確定編纂材料和編纂思路所不可或缺的前置步驟，充分運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)清理所得到的對(duì)于制度建設(shè)現(xiàn)狀的判斷和結(jié)論，可為精準(zhǔn)高效地開展黨內(nèi)法規(guī)編纂工作提供線索、理清頭緒。

從理論上而言，黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)清理存在某些共性特征與特性差異。一方面，清理和編纂具有功能方面的共同性，二者皆屬于“黨內(nèi)法規(guī)制定工作的保障措施”，皆具化解黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范間沖突，提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系水平、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一秩序、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威的功能，另一方面，清理和編纂具有目的方面的差異性。具言之，清理更加著眼于既存的全部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件間存在的失調(diào)、錯(cuò)序問題，旨在對(duì)其進(jìn)行全面審核并作出相應(yīng)處置措施；而編纂則著眼于促使同一領(lǐng)域或同一類型的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范更加系統(tǒng)集成，旨在將之編制成一部新的、系統(tǒng)的、獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)。質(zhì)言之，編纂不僅能夠發(fā)揮清理的“減量”功能從而有利于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件“瘦身”，更利于通過提升質(zhì)量達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的“健身”效果。

對(duì)于清理是否獨(dú)立于編纂工作流程的問題，《制定條例》第37條對(duì)集中清理、專項(xiàng)清理和即時(shí)清理作有專門規(guī)定。《制定條例釋義》進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)編纂“由制定機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)清理和匯編的基礎(chǔ)上”進(jìn)行。^［1］（P115）可見，黨內(nèi)法規(guī)清理本身應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于黨內(nèi)法規(guī)編纂的獨(dú)立工作程序，但為服務(wù)編纂而專門開展的專項(xiàng)清理應(yīng)當(dāng)構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)編纂的前置環(huán)節(jié)。由此，在實(shí)踐中不僅應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)專項(xiàng)清理牽引法典化編纂的工作鏈條，還有可能出現(xiàn)本無編纂計(jì)劃，但在常規(guī)清理工作中發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定某一領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范過于散亂、內(nèi)容重復(fù)甚至沖突的現(xiàn)象極為突出以致體系功能受損，亟需作全域性調(diào)整的，在該領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)滿足編纂條件或適宜進(jìn)行編纂的前提下，通過編纂對(duì)之作統(tǒng)籌處理的因清理行為直接引發(fā)編纂活動(dòng)的情況。

（三）黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂宜以“黨的組織法規(guī)”為探索對(duì)象

率先就黨的組織法規(guī)制度進(jìn)行法典化編纂探索既契合政治決斷，也同黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律和當(dāng)前進(jìn)程相符。考察黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展實(shí)際可知，黨的組織體系方面的中央黨內(nèi)法規(guī)已形成一個(gè)貫穿各級(jí)各類黨組織產(chǎn)生、設(shè)置、職責(zé)、運(yùn)行全過程，縱向貫通黨的中央組織、地方組織、基層組織，橫向覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)、黨組、紀(jì)檢機(jī)關(guān)的法規(guī)制度體系，已基本具備進(jìn)行法典化編纂的條件，可以該領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢瑑?yōu)先編纂形成一部更為集成、全面、科學(xué)的黨的組織法典。

從具體內(nèi)容而言，黨的組織法典宜定位為黨的各級(jí)各類組織產(chǎn)生與運(yùn)行的基本法典，其內(nèi)容以現(xiàn)行條例一級(jí)的若干中央黨內(nèi)法規(guī)為主體架構(gòu)，同時(shí)適當(dāng)吸收部分內(nèi)容相關(guān)、效力位階較低的黨內(nèi)法規(guī)，以及較為成熟、適宜轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容，一體適用于中央委員會(huì)、地方委員會(huì)、各類基層組織、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組、工作機(jī)關(guān)等現(xiàn)行黨的組織體系下的各級(jí)各類組織，發(fā)揮對(duì)各級(jí)各類黨組織的整體引領(lǐng)、具體規(guī)范的功能。具體可遵循以下原則方法。

第一，編纂黨的組織法典宜在遵循《制定條例》第7條規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)制定原則，以及“內(nèi)容和諧一致、體系完整合理”等技術(shù)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合作為編纂對(duì)象的若干黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容，提煉出該部法典所堅(jiān)持的具備完備性特征且能夠體現(xiàn)黨的組織法規(guī)的基本原則精神，以及所要體現(xiàn)的特點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)和亮點(diǎn)。如有論者提出利用“提取公因式”技術(shù)重新整合黨的組織法規(guī)制度。^［17］

第二，黨的組織法典編纂可以借鑒民法典編纂工作經(jīng)驗(yàn)，采取“三步走”梯次漸進(jìn)的編纂方法。第一步是實(shí)現(xiàn)黨的組織領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度的有規(guī)可依和全覆蓋；第二步是以既有黨的組織法規(guī)制度為基礎(chǔ)，視情況制定新規(guī)范，修訂完善舊規(guī)范，逐步歸并整合重復(fù)、類似規(guī)范，融匯吸收同位、下位相關(guān)規(guī)范，為正式啟動(dòng)編纂工作奠定基礎(chǔ)；第三步是正式啟動(dòng)編纂工作，完成黨的組織法典的編纂。可以參照現(xiàn)行《制定條例》規(guī)定的單行黨內(nèi)法規(guī)制定程序，按照“制定編纂計(jì)劃—開展調(diào)查研究—完成清理匯編—確定編纂對(duì)象—實(shí)施編訂纂修—形成法典草案—反復(fù)征求意見—報(bào)請(qǐng)審議批準(zhǔn)—審核報(bào)批發(fā)布”的程序步驟開展黨的組織法典的編纂。

第三，宜以“總則—分則—附則”（也稱“學(xué)理體”法典體例結(jié)構(gòu)）^［18］的板塊次序搭建黨的組織法典第一層級(jí)框架結(jié)構(gòu)。其中，總則是對(duì)整部法典起統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)作用的條款的集合，是從編纂對(duì)象中抽取并加提煉、整合而成的總括性規(guī)范。分則是對(duì)總則內(nèi)容的具體化，集中設(shè)置具體調(diào)整有關(guān)行為和活動(dòng)的條款。

（四）黨內(nèi)法規(guī)法典化宜以“民法典編纂”為經(jīng)驗(yàn)參考

2020年5月十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議高票通過《中華人民共和國(guó)民法典》，民法典編纂出臺(tái)后，習(xí)近平總書記先后在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議、中央人大工作會(huì)議上指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的成功經(jīng)驗(yàn)”。^［19］黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂活動(dòng)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的有機(jī)組成，理應(yīng)充分借鑒并吸收民法典制定出臺(tái)過程中積累的本土經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)際情況，在吸收轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上開拓出符合中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、治國(guó)理政實(shí)踐的黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂道路。

第一，堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層謀劃。民法典編纂工作先后經(jīng)歷六十余年，在黨的十八大以來的高速推進(jìn)下終于順利完成，表明黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是貫穿我國(guó)法規(guī)規(guī)范編纂活動(dòng)最重要的推動(dòng)力量。黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的制度載體，編纂黨內(nèi)法規(guī)法典的過程，就是將黨的統(tǒng)一意志進(jìn)行集中、將黨的制度話語(yǔ)進(jìn)行集成的過程，工作綜合性、復(fù)雜性較強(qiáng)。因此，黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨的政治引導(dǎo)作用，堅(jiān)持在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下按步驟、按計(jì)劃有序推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)編纂各項(xiàng)工作。建議由中央辦公廳負(fù)責(zé)牽頭抓總、指導(dǎo)協(xié)調(diào)，成立一個(gè)由所涉黨內(nèi)法規(guī)原起草機(jī)關(guān)工作人員、專家學(xué)者等組成的專班承擔(dān)中央黨內(nèi)法規(guī)的具體編纂工作，為之提供堅(jiān)強(qiáng)政治引領(lǐng)和有力組織保障。

第二，遵循推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的方向，明確原則理念，完善制度機(jī)制。民法典的編纂工作始終緊扣時(shí)代脈搏、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、回答時(shí)代問題，旨在“立出高質(zhì)量、管用的法”。^［20］以此為鑒，若想以編纂為契機(jī)系統(tǒng)提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，反復(fù)調(diào)查研究和聽取意見建議，突出法典內(nèi)容的有效性、實(shí)效性，積極回應(yīng)管黨治黨和治國(guó)理政實(shí)踐發(fā)展給黨內(nèi)法規(guī)制度帶來的新課題，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的針對(duì)性和實(shí)踐回應(yīng)性，進(jìn)而在新征程上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

第三，全面加強(qiáng)理論研究，做好配套保障，進(jìn)一步筑牢黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論根基，形成黨內(nèi)法規(guī)制定和法典編纂的技術(shù)規(guī)范，并加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。正如有學(xué)者指出：“對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的法典編纂而言，目前最缺的是理論研究。”^［3］在民法典編纂過程中，應(yīng)對(duì)編纂過程中出現(xiàn)的實(shí)踐需求和操作困難，理論學(xué)者圍繞民法典編纂的可行性問題、技術(shù)性問題、正當(dāng)性問題等均形成了豐厚的理論成果，為支撐民法典編纂實(shí)踐順利推進(jìn)提供了充足的理論資源。當(dāng)下，黨內(nèi)法規(guī)理論學(xué)界可以充分借鑒民法典編纂的成功經(jīng)驗(yàn)，在積極考察黨內(nèi)法規(guī)法典化實(shí)踐的基礎(chǔ)上，為黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂事業(yè)掃清理論障礙、提供智識(shí)支撐，在黨內(nèi)法規(guī)法典編纂發(fā)布后，以有關(guān)方面負(fù)責(zé)同志答記者問、專家學(xué)者提供專業(yè)論證等形式，積極回應(yīng)關(guān)切、解釋疑惑，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境和施行氛圍。

結(jié)語(yǔ)

在比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系業(yè)已形成的時(shí)代背景下，要更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“兩個(gè)重大作用”，必須堅(jiān)持高質(zhì)量構(gòu)建前后銜接、上下配套、系統(tǒng)集成的黨內(nèi)法規(guī)體系，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)體系化進(jìn)程、提升制度整體效應(yīng)。適機(jī)啟動(dòng)特定領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)編纂工作、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)法典化總體進(jìn)程，對(duì)今后一段時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)而言尤為重要，也為深化相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究提出了重要任務(wù)。

明晰黨內(nèi)法規(guī)編纂的性質(zhì)和條件之所以如此重要，正在于黨內(nèi)法規(guī)編纂同黨內(nèi)法規(guī)法典化間構(gòu)成“手段—目的”“方式—目標(biāo)”“過程—結(jié)果”等緊密關(guān)系。因而唯有認(rèn)清“黨內(nèi)法規(guī)編纂≠黨內(nèi)法規(guī)法典化”，方能科學(xué)地使用編纂方法，提升特定領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化乃至法典化程度。正如《法典論》著者穗積陳重所言：“法典的編纂應(yīng)是為了便宜行事而制定，而無須將一種法律全部編入至一個(gè)法典之中。”^［21］（P86）而何種規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)制度“群”可歸作“同一領(lǐng)域”黨內(nèi)法規(guī)、適宜對(duì)其進(jìn)行編纂，則決定著黨內(nèi)法規(guī)編纂工作的適用度和靈活性。近來，學(xué)界從黨內(nèi)法規(guī)的板塊組成^［22］和黨內(nèi)法規(guī)的部門劃分^［23］等角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化編纂議題中的基礎(chǔ)性、前提性問題作有深入探討，有益于廓清對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“領(lǐng)域”概念的認(rèn)識(shí)和理解。今后宜以黨內(nèi)法規(guī)編纂工作的具體操作路徑為軸，繼續(xù)深化黨內(nèi)法規(guī)法典化相關(guān)研究，為黨內(nèi)法規(guī)編纂實(shí)務(wù)工作的順利開展減除理論阻礙、增進(jìn)智識(shí)支持。

［注 釋］

① 既有研究普遍存在將“黨內(nèi)法規(guī)編纂”和“黨內(nèi)法規(guī)法典化”兩項(xiàng)立規(guī)學(xué)概念混同的問題，其中多數(shù)觀點(diǎn)建立在“黨內(nèi)法規(guī)編纂以形成黨內(nèi)法規(guī)法典為唯一目的”或“黨內(nèi)法規(guī)法典化只得以黨內(nèi)法規(guī)編纂方式實(shí)現(xiàn)”的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。

② 邊沁認(rèn)為，符合如下標(biāo)準(zhǔn)方能稱為法典：第一，法典必須具有充分的完備性，通過法典繪制的“法律地圖”足以涵蓋社會(huì)生活的全部事實(shí)，以至無須以注釋或是判例等非法典的形式加以補(bǔ)充；第二，法典的語(yǔ)句表述必須達(dá)到最大可能的普遍性，借助最少、最簡(jiǎn)約的法律條文表達(dá)全部的法律規(guī)范；第三，構(gòu)成法典的法律規(guī)范必須以嚴(yán)格的邏輯順序敘述出來，彼此之間不會(huì)沖突；第四，表達(dá)法典條文的術(shù)語(yǔ)，必須嚴(yán)格一致、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，使其能夠嚴(yán)絲合縫地準(zhǔn)確界定法律規(guī)范所指稱的每件事物。見瞿鄭龍：《重訪法典（化）的基本法理議題》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期。

③ 此種實(shí)質(zhì)性整合不僅指向所涉法規(guī)范文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)，即對(duì)原規(guī)范內(nèi)容作查、增、刪、改，對(duì)原規(guī)范結(jié)構(gòu)作拆分、重組，以使法典內(nèi)容和諧一致、體例完整合理；同時(shí)強(qiáng)調(diào)歸納和抽象所涉法規(guī)范的共通原則、范疇、概念，發(fā)現(xiàn)并塑造其特有邏輯及價(jià)值，以使法典對(duì)內(nèi)自成一體、對(duì)外獨(dú)立于他類法規(guī)范。

④ 但須注意的是，部分匯編型法典設(shè)有“一般規(guī)則”模塊，并非絕對(duì)地排斥法規(guī)范編纂技術(shù)的植入和運(yùn)用。

⑤ 也有論者將“居中法典化”稱作“相對(duì)法典化”“中度法典化”或“適度法典化”。見肖全明：《推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年4月20日，第4版。

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On the Nature and Condition of Compiling and Editing Intraparty Rules and Regulations of the CPC

—The Basic Thread on Codifying Intraparty Rules and Regulations

QIN Qian-hong，LIU Yun-di

（School of Law/Institution of Intraparty Rules and Regulations，Wuhan University，Wuhan，Hubei，430072，PRC）

［Abstract］Compiling and editing Intraparty Rules and Regulations of the CPC（IRRs）is a type of special activity which refers to studying all the vast majority of existing IRRs belonging to same category，and carrying addition，deletion，processing or revision based on the principle of integration and practical demands，thereby to eliminate the omissions and conflicts between existing IRRs，and ultimately formulating a more systematic new text according to a certain logical route and structure.In terms of its nature and functions，the compilation and editing of IRRs is a subordinate concept of the IRRs-formulating，an essential upgrade of the pure compilation of IRRs，and an important but not the only path to codifying IRRs.Initiating and implementing the compilation and editing of IRRs should be planned and carried out step by step，and must satisfy various subjective and objective conditions such as cognition，system，and technology.Facing the contemporary issue about promoting the codification of IRRs，the preparatory work for codifying IRRs should establish a scientific view about IRRs-code，and follow the general laws of building the system of IRRs and the rational process of codification.In particular，in the current and future period of time，codifying IRRs could use the centered model which between the substantive codification and formal codification，complete cleaning work for the relevant IRRs in advance，explore the codification of IRRs on Party organization foremost，and absorb the successful experience in codifying the Civil Code seriously.

［Key words］intraparty rules and regulations of the CPC;compilation and editing;codify/codification;re-systematization;nature

（責(zé)任編輯" 曾慶輝／校對(duì)" 弘毅）

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“保證憲法實(shí)施視閾下的黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”（23CFX001）

［第一作者簡(jiǎn)介］秦前紅（1964—），男，湖北仙桃人，法學(xué)博士，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，武漢大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事憲法學(xué)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究