挪威對斯匹茨卑爾根群島政策的調整：動因與特點

摘 要：2024年5月31日，挪威政府發布了《斯瓦爾巴群島白皮書（2023—2024）》。與 2016 版的白皮書相比，此版在優先任務、國家控制、人員和貨物管理等方面出現了顯著變化。這些變化的主要驅動因素包括：全球和地區安全形勢的變化、挪威對混合威脅感知的增加、外界對斯匹茨卑爾根群島關注度的提升、挪威公民在群島總人口中占比的下滑以及氣候變暖的影響。新白皮書呈現出安全化、排他性和針對性等特點，這些特點在中短期將繼續保持甚至進一步強化。這些變化勢必對挪威與其他國家的關系、斯匹茨卑爾根群島的可持續發展以及國際合作的廣度與深度產生不可忽視的影響，值得各方關注與研判。

關鍵詞：斯匹茨卑爾根群島；挪威；安全化；環境政治；混合威脅

中圖分類號：D993.5

文獻標識碼：A 文章編號：1672-335X（2025）02-0009-14

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202502002

2024年5月31日，挪威司法與公共安全部發布了《斯瓦爾巴群島白皮書（2023—2024）》（以下簡稱“新白皮書”），斯瓦爾巴群島是挪威對斯匹茨卑爾根群島的稱謂。1596年，荷蘭探險家巴倫支首次發現該群島，并將其命名為“斯匹茨卑爾根”，意為“尖峭的山地”。1925年，挪威依據《斯瓦爾巴法案》正式將該群島更名為斯瓦爾巴群島，以強調挪威對其擁有主權。）該文件重點闡述了挪威管轄斯匹茨卑爾根群島（以下簡稱“斯島”）的目標、工具、面臨的挑戰和應對措施，為斯島未來數年的發展提供了基本框架和行動指南。[1]

與前期同類文件相比，新白皮書在政策目標、法律框架、管理工具和實施領域等方面保持了延續性。然而，受多重因素影響，新白皮書的內容出現了顯著變化，呈現出鮮明的特點。中國作為《斯匹茨卑爾根群島條約》（下稱《斯約》）的締約國和北極利益攸關者，有必要關注相關變化和特點，一方面有助于增加對挪威相關政策的認知和理解，助推中挪北極合作；另一方面有利于預判國際形勢及其對中國的影響，為開展國際合作和推進“冰上絲綢之路”建議提供參考。目前，國內學界針對斯島問題的探討多聚焦于法律維度，（此類研究的代表作包括：劉涵.《斯匹茨卑爾根群島條約》經濟權益制度性安排與挪威政策[J].極地研究，2022，34 （4）：494-502；郭培清，李文君.“權利束”視閾下斯瓦爾巴漁業治理格局研究[J].東北亞論壇，2022，31 （3）：60-75，127-128；白佳玉.《斯匹茨卑爾根群島條約》公平制度體系下的適用爭論及其應對[J].當代法學，2021，35 （6）：144-157；盧芳華.《斯匹茨卑爾根群島條約》中的平等權利：制度與爭議[J].太平洋學報，2020，28（10）：14-25；白佳玉，張璐.《斯匹茨卑爾根群島條約》百年回顧：法律爭議、政治博弈與中國北極權益維護[J].東亞評論，2020，（1）：66-88；李任遠.《斯瓦爾巴條約》對斯瓦爾巴群島法律地位的影響研究[J].重慶理工大學學報（社會科學），2019，33（7）：105-115；董利民.北極地區斯瓦爾巴群島漁業保護區爭端分析[J].國際政治研究，2019，40 （1）：70-96，5；盧芳華.制度與爭議：斯瓦爾巴群島漁業保護區權益的中國考量[J].太平洋學報，2016，24 （12）：12-20；盧芳華.斯瓦爾巴德群島漁業保護區制度與中國北極權益的拓展[J].中國海商法研究，2016，27 （3）：64-70；盧芳華.挪威對斯瓦爾巴德群島管轄權的性質辨析——以《斯匹茨卑爾根群島條約》為視角[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2014，（6）：7-12；盧芳華.論斯瓦爾巴群島的法律地位[J].江南社會學院學報，2013，15（1）：76-80.）而從政治學視角出發，對挪威相關政策展開綜合性、系統性分析的研究成果尚屬少見。本文擬在前人研究的基礎上，圍繞挪威對斯島各領域的政策進行綜合分析，具體包括政策內容、發展變化、驅動因素和政策特點，并根據以上分析作出前瞻性研判。

一、新白皮書的主要內容

新白皮書全文分為七章，具體如下：（1）“斯島——前進之路”概述了挪威對斯島政策的目標、背景、愿景以及斯島的基本情況；（2）“國際法與管理工具”主要圍繞《斯約》展開論述，并詳細介紹了包括立法、國家所有權、預算、行政管理在內的管理工具；（3）“氣候與環境”重點分析了氣候變化和人類活動增加帶來的挑戰，并提出應對措施；（4）“朗伊爾城的社區建設與商業發展”主要論述了朗伊爾城的發展目標、發展原則、服務項目、基礎設施、商業活動及實施舉措；（5）“知識、研究和高等教育”主要闡釋了科教發展的現狀、目標、挑戰和舉措，介紹了相關機構的基本信息及其研究活動；（6）“公共安全、救援和應急準備”涵蓋了應急通信和海岸電臺、人員和貨物管理、洪水山體滑坡、供應安全、海事安全、衛星通信與數字信息系統、衛生和應急準備等多個重要領域，重點闡釋了以上領域的發展現狀、挑戰、管理主體與實施舉措；（7）“財務預算和行政后果”陳述了對關鍵基礎設施的預算分配，以及對預算有限或無預算領域采取的策略。下文擬綜合上述七個部分的內容，摘取要點予以展示。在此特別說明：本章下文六個標題下的內容皆出自新白皮書原文，并非作者觀點。

（一）關于政策目標

挪威對斯島政策涉及多個領域，各領域的政策都圍繞著以下五個總體目標展開：（1）始終如一地嚴格行使主權；（2）正確遵守《斯約》并實施監管確保該約被嚴格執行；（3）保持該地區的和平與穩定；（4）保護該地區獨特的荒野性質；（5）維護斯島上的挪威社區。上述目標早在1985年就已經確立，至今未變。挪威政府根據這些目標對斯島進行統一管理，相關活動皆納入上述目標予以評估。

（二）關于“平等待遇”的適用范圍

《斯約》第2條和第3條關于平等待遇的規定不適用于領水以外的大陸架，這一點于禁止在挪威大陸架捕撈雪蟹的案件中得以澄清。“平等待遇”涵蓋狩獵、捕魚、海事、工業、采礦和商業活動，研究、教育和航空等活動不在平等待遇范圍。《斯約》不管制研究活動，締約國公民既無權也無平等權利在群島上開展研究活動。自20世紀60年代以來，挪威當局積極促進在斯島開展國際極地研究，將新奧爾松發展成為研究平臺。《斯約》第5條第2款規定，應締結一項協議來規定科學研究的條件，該條款沒有說明應適用哪些條件，也從未采取任何后續行動。近幾十年來，出現了許多對斯島科學研究具有重要意義的國際合作協議、項目和網絡，圍繞在斯島開展科學研究的條件單獨締結一項協議已不再適用。因此，應由挪威當局根據其主權來管理研究活動。

（三）關于立法和國家所有權

立法是管理斯島的關鍵工具。近年來斯島氣候加速變暖，島上活動日益增多，當地社區活動更加多元化，這些變化要求適用于該群島的法律法規必須更新和發展。斯島的法律框架應盡可能與挪威大陸相似，而挪威大陸的新法一般應適用于斯島，除非另有說明或需要例外調整。同理，適用于斯島的立法應在整個群島平等適用和執行，這是挪威政府開展斯島立法工作的基礎。除相關法規另有規定外，挪威認可的歐盟制裁措施適用于斯島。

群島的管理始終與重大國家利益息息相關，國家對財產、公司和基礎設施的所有權是關鍵所在。挪威政府直接或間接擁有在斯島開展主要活動的公司。政府直接擁有斯匹茨卑爾根大煤礦公司（Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS）、王灣公司（Kings Bay AS）、熊島公司（Bjornoen AS）和斯瓦爾巴大學中心公司（University Centre in Svalbard AS，以下簡稱UNIS），（前三個公司的股份由挪威貿易部、工業部和漁業部負責管理，而斯瓦爾巴群島大學中心的股份由挪威教育和研究部負責管理。）間接擁有斯瓦爾巴航空公司（Svalbard Airport AS）和斯瓦爾巴衛星站（SvalSat）。（挪威政府通過挪威機場有限公司間接擁有斯瓦爾巴航空公司。斯瓦爾巴衛星站由康士伯衛星服務公司（KSAT）擁有和運營，政府通過挪威航天公司（Space Norway AS，由挪威貿易部、工業部和漁業部全資擁有）間接擁有康士伯衛星服務公司一半的股份，另一半由康士伯集團（Kongsberg Gruppen ASA）擁有，國家持股50.004%（康士伯集團受《挪威安全法》管轄，因為該公司對國家的基本職能至關重要）。）政府還擁有挪威電信公司（Telenor ASA）53.97%的股份，該公司通過其子公司在斯島開展業務。

（四）關于環境保護與氣候變化

2002年生效的《斯瓦爾巴環境法》及相關條例是實現斯島環境目標的最重要工具，為空間規劃和可能影響環境的活動制定了框架，在條約和主權考慮的框架內，當環境保護與其他利益發生沖突時，必須優先考慮環境因素。

斯島的荒野性質保存完好。除了當地社區和采礦設施周圍的區域外，斯島幾乎是一片荒野。根據挪威大陸使用的“嚴重自然干預”的定義，斯島荒野地區占斯島陸地面積的96%。（新白皮書指出，荒野地區是指距離主要自然干預區5千米以上的地區，挪威大陸的荒野占比為11.5%。）其中，保護區分別占陸地面積和領海面積的68%和88%。2021年，萬米峽灣（Van Mijenfjorden）周圍的保護區面積擴大了近3000平方千米。但是，近年氣候變化和群島內外的活動對斯島環保目標實現構成壓力。

（五）關于社區建設和商業發展

在斯島上維持挪威社區的總體目標通過朗伊爾城的當地社區來實現。提交《斯瓦爾巴群島白皮書（2015—2016）》（以下簡稱“舊白皮書”）時，煤礦開采業已不再是朗伊爾城的支柱產業，社區正面臨必要的轉型。如今，朗伊爾城在諸多方面成功轉型，該市不僅擁有現代化的家庭社區，還擁有多元化的商業社區。

建立一個擁有各種商業團體的家庭社區是需要成本的，而人口和活動的增長意味著成本的增加。政府將繼續為低稅率提供便利，但希望朗伊爾城的發展不會超過目前的水平，這意味著政府不會對基礎設施進行重大投資或擴大服務。

朗伊爾城的旅游業正朝著開展更多全年性活動的方向穩步邁進，并已取得理想成效。政府希望旅游業能持續為朗伊爾城的社區發展筑牢根基，因此，發展的形式將是提高質量，而不是增加數量。政府還將起草一份法規提案，規定向前來朗伊爾城的游客征收游客稅，稅收收入將專門用于基礎設施和其他公共服務的支出，部分收入將撥給朗伊爾城地方政府。

（六）關于科學研究和高等教育

斯島是挪威和國際社會公認的高質量科研平臺。同時，科研和教育也是斯島政策的重要組成部分，有助于維持群島上的挪威社區。《斯瓦爾巴研究與高等教育戰略》作為舊白皮書的后續文件已經制定，并在這一戰略框架內單獨為新奧爾松研究站制定了研究戰略，（我國學者曾對新奧爾松研究戰略展開研究，詳見：李浩梅.新奧爾松研究戰略與挪威北極科考政策發展，載劉惠榮主編.北極地區發展報告（2019）［R］.北京：社會科學文獻出版社，2020：300-308.

）該戰略規定在斯島的科研應僅限于自然科學領域。這些戰略按照其目標運作良好，并將繼續實施。新白皮書根據這兩項戰略的方針，闡述了適用于斯島研究的主要原則。斯島的研究工作為整個研究戰線作出了非常寶貴的貢獻。與此同時，研究活動與其他活動一起給斯島脆弱的自然環境和野生動植物的生存帶來壓力。因此，有必要根據斯島的高環境目標來組織這項活動。

二、新白皮書的發展變化

（一）保障國家安全成為優先任務

盡管新舊兩版白皮書皆重申堅持五個總體目標，然而，鑒于斯島所處的內外環境以及發展階段不同，兩版白皮書發布時政府所面臨的優先任務迥異：舊白皮書的優先任務是發展新的商業活動并促進就業，而新白皮書則重視保障國家安全，且為商業發展定下“發展商業不是斯島政策的最終目標，而是實現維持斯島上的挪威社區這一目標的手段”這一基因。目前為朗伊爾城的進一步發展所建立的框架意味著，企業界的持續發展不能以數量增加的形式出現，而是要以創造更多價值的形式出現。

舊白皮書2.2章節指出，其前版于2009年審議通過，兩個版本相隔僅7年，較以往相隔10年的慣例有所縮短。這是因為亟須為朗伊爾城社區的進一步發展指明方向，尤其是要解決島上煤炭公司關閉后的商業發展問題和就業問題。[2]新白皮書審議通過的時間與上版僅隔8年，間隔相對較短。其迫切性在于新白皮書1.1章節提及的“安全形勢要求采取強有力的措施來保障國家安全”。新白皮書2.1章節指出，挪威議會審議的《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》（挪威政府在該文件中闡明了維護國家安全的戰略方向、優先任務和實施措施，其中，特別關注具有戰略重要性的公司、自然資源、基礎設施和技術。該文件將高北地區的安全獨立成章予以強調，并在此章中專門論述了對斯島的政策。）說明了安全形勢要求采取強有力的措施來保障國家安全，對斯島的管理與重大國家利益息息相關，新白皮書加強對群島的國家控制是對上述形勢的反應。[3]挪威學者指出，盡管上版白皮書發布時間是2016年，但早在2023年挪威政府就宣布加快推進新白皮書的發布。挪威政府強調，世界地緣政治和地緣環境方面都在發生變化，這要求政府在2026年之前發布新白皮書。[4]

（二）提升對土地和房屋的國家控制

鑒于優先任務發生變化，新白皮書在政策實施方面相應地進行了發展和創新，其中包括對國家所有權的運用。與舊白皮書相比，在新白皮書中，政府不僅加大了國家對土地的管控力度，還新增了關于房屋國有權的內容。（舊白皮書闡述國家所有權時僅僅從公司和土地兩個維度展開，新白皮書則增加了房屋和基礎設施兩個維度，且分別獨立成節。）

兩版白皮書均指出，挪威政府是斯島最大的土地所有者，國家通過貿易部、工業部和漁業部直接擁有絕大部分土地。國家還通過對王灣公司和熊島公司的所有權，間接擁有斯島0.75%的土地。（新白皮書發布時國家對斯島土地的直接擁有率為98.75%，比舊白皮書發布時提高0.35%，原因在于挪威政府于2016年從霍恩家族（Horn-familien）購買了島上的私人土地奧斯特·阿本福德（Austre Adventfjord）。另外，挪威 Kulspids公司和俄羅斯北極煤炭公司（Arktikugol）分別擁有0.1% 和0.4%的土地。前者擁有的0.1%土地名為索勒法格霞灣莊園（Sre Fagerfjord），這是位于斯島的最后一塊私人土地，曾于2024年5月宣布以3億歐元出售。）不同的是，新白皮書在強調土地國家所有權對實現重大國家利益的意義的基礎上，提出了加強土地使用管理的措施：自2020年起，貿易部、工業部和漁業部通過其在朗伊爾城的辦事處直接管理斯島的國有土地。新白皮書還規定，對斯島國有土地的所有使用都必須獲得貿易部、工業部和漁業部的批準，并由該部制定土地使用要求和前提條件。挪威政府將考慮是否將王灣公司和熊島公司在斯島的土地產權移交給貿易部、工業部和漁業部，以鞏固國家對斯島土地的管理。

關于房屋國有權及其管理，新白皮書增添了以下內容。（1）住房所有權及其意義：目前，朗伊爾城超過70%的住房為公有。住房公有化程度高，部分原因在于前期斯島作為公司城鎮的歷史傳承，但也是刻意發展的結果。對住宅數量的限制將對居民數量和活動產生影響。這意味著，住宅的所有權和出入管理是依據斯島政策目標助力朗伊爾城發展的重要手段。國家對住房的控制是未來對朗伊爾城進行行政管理和維持群島上挪威社區的一個重要工具，也是管理和穩定朗伊爾城發展的關鍵手段。（2）住房數量：朗伊爾城的人口不斷增長，但沒有土地、基礎設施或服務可用于此類發展。挪威政府不希望以滿足居民住房需求為目的來促進住房開發。未來的活動必須在固定的住房供應范圍內進行。政府希望朗伊爾城的住房總量不超過2015年和2017年山體滑坡發生前的水平。（3）住房分配：在朗伊爾城，有能力獲得工作和具備生存能力是獲得住房的前提條件。住房通常出租給用人單位，再轉租給員工。無法為員工提供住房的用人單位必須相應地調整其業務。由于住房供應有限，滿足朗伊爾城公共和私營部門最重要的社會參與者的住房需求是一個基本考慮因素。這就意味著，在分配住房時，重要社會任務應被優先考慮。住房質量和構成須對挪威雇員及其家庭具有吸引力。由此可見，新白皮書增添上述內容的目的在于通過住房數量限制人口增長，通過住房分配增加挪威人的比重，進而維護挪威社區。挪威政府得以實施上述政策的關鍵在于對房屋所有權的把控。

（三） 強化對關鍵基礎設施的保障和國家控制

關于基礎設施及其管理，新白皮書增添了兩大方面的內容。一是基礎設施歸國家所有的意義：斯島關系到重大國家利益，這表明國家在基礎設施方面有很強的參與性。島上重要基礎設施歸國家所有，這有利于按照斯島政策的目標對群島進行長期規劃和開發，國有基礎設施的使用必須支持這個目標。二是對基礎設施的投資和使用提出了新政策，具體體現在能源、通信和交通基礎設施方面。

舊白皮書的預算集中在發展商業及與之密切相關的空運海運基礎設施方面，而新白皮書則將預算轉移至能源基礎設施保障和建設方面。挪威議會審議的《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》強調，電力供應中斷，社會將陷于癱瘓。新白皮書指出，由于斯島與大陸距離遙遠，保障穩定的供電安全顯得尤為重要。朗伊爾城的電力供應在2023年10月之前是基于燃煤發電，如今改為柴油發電，從煤炭過渡到柴油導致能源成本增加。在修訂后的2023年預算中，挪威議會根據政府的提議，為朗伊爾城地方政府增加了5000萬挪威克朗的撥款，以幫助降低朗伊爾城的電價。在修訂后的2024年國家預算中，政府提議為同一目的增撥1.25億挪威克朗，并增撥4200萬挪威克朗用于基礎設施投資，以加強朗伊爾城的能源供應安全。[1]

新白皮書加大了對通信基礎設施的保障和監管。《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》強調，數字基礎設施的中斷導致受影響地區的數字服務不可用，衛星服務的中斷將對武裝部隊、救援服務、航運、航空和部分金融行業產生影響。新白皮書指出，挪威民防和應急準備局（DSB）于2024年獲得4000萬挪威克朗的資金支持，用于斯島應急通信試點新項目。斯島與挪威大陸之間的增強型備用衛星鏈路已于2022年8月開始運行，該衛星鏈路可在光纖電纜連接中斷的情況下繼續使用，使基本電信服務得以維持。政府將努力在斯島和挪威大陸之間建立一條堅固的、具有良好傳輸能力的新光纖電纜以取代目前的電纜。新白皮書強調，挪威通信管理局（Nkom）對電子通信部門的關鍵基礎設施進行檢查，檢查對象包括斯島與大陸之間的光纖電纜連接。斯島上的衛星活動受到特別管制。挪威通信管理局負責監督斯島上的衛星站，包括斯瓦爾巴衛星站。近年來，該局完善并強化了對衛星站的監管制度。

新白皮書確立了斯瓦爾巴機場的發展基調。斯瓦爾巴機場于1975年投入使用，于2007年擴建了新航站樓。2017年，該機場從國際機場變為國內機場，這意味著不再開通從國外直達斯島的定期航班。在舊白皮書中，航空業務被置于商業活動框架下論述，而在新白皮書中，該業務被移至社區發展框架下。新白皮書提出，斯瓦爾巴機場不宜用作進一步向北飛行的樞紐，國家也沒有必要為進出斯島的航空服務提供公共支持，政府決定優先支持當地居民和企業的航空交通。為了在機場擴大人員檢查和對貨物流動的實際控制，將擴大機場面積。

新白皮書新增對海運基礎設施規模的限制以及對其使用優先權的規定。在舊白皮書中，港口業務被置于商業活動章節下論述，要求擴大港口吞吐能力，以便促進客運量的增長。在新白皮書中，港口業務被移至社區發展框架下，且對該業務予以限制。新白皮書指出，郵輪活動總量的不斷增加對環境、應急救援和基礎設施造成壓力。因此，政府將對在斯島領海航行的郵輪乘客人數以及郵輪總量進行限制。朗伊爾城對港口設施的需求已發生變化，政府不再考慮建設支持海外郵輪停靠的港口設施。政府希望基礎設施的使用服從于斯島政策目標。在港口容量有限的情況下，須優先停泊政府船只（如總督的公務船和海岸警衛隊的船只）和對社會有用的船只（如郵船和補給船）。相應地，在兩版白皮書中，對港口基礎設施的預算截然不同：舊白皮書宣布，在當時初擬的《2014—2023年國家交通計劃》中，政府為港口基礎設施預留了2億挪威克朗；新白皮書將這一預算轉移至其他領域。

（四）加大對人員和貨物的管控和限制

舊白皮書很少涉及斯島上挪威人口與外國人口的比例。新白皮書則強調，挪威居民和外籍居民之間的良好平衡非常重要，特別是在國家控制語境下。因此，必須監測事態的發展。新白皮書不僅強調這一問題的重要性，還通過激勵措施增加挪威公民移居斯島的吸引力，同時在交通、住房（詳見上文）以及科教方面推行新政策（詳見下文），對外國人進駐斯島予以隱性限制。

新白皮書不僅刻意控制外籍居民在斯島的比例，還對外籍居民的選舉權加以限制，且這一權利與住房掛鉤。新白皮書指出，直接從國外來到斯島的居民和與大陸有聯系的居民存在區別，而這種區別對于朗伊爾城地方政府選舉意義重大。非挪威籍公民只有在斯島人口登記冊上登記為朗伊爾城居民之前的三年中一直在挪威某市登記為居民，才有權投票。對于人口登記，新白皮書指出，政府將考慮改變斯島人口登記的標準，使在經批準的住房中居住的證明文件成為人口登記的一個條件。

自2022年5月起，挪威開始在斯島啟動人員身份檢查和貨物運輸管制。根據新白皮書，此舉旨在實現雙重目標：一是加強國家對人員和貨物的控制，以維護公共安全；二是確保挪威遵守國際義務，包括防止斯島被用來規避制裁和出口管制。（挪威的出口管制體系包括兩份由外交部發布的清單：清單I涉及與國防相關的產品，清單II涉及軍民兩用物品。這些清單是根據挪威參與的多邊出口管制機制的談判結果而制定，并且會定期更新。此外，針對特定國家（例如俄羅斯和伊朗）的出口管制條例還制定了出口限制措施。出口管制的目的是確保挪威的出口活動符合其安全和防務政策，并且不會助長大規模殺傷性武器的擴散。挪威通過修訂《國際制裁法》（2021年4月生效），使《出口管制條例》的適用范圍擴展到斯島。參見：Eksportkontrollregelverket gjelder ogs Svalbard og Jan Mayen[EB].https：//www.regjeringen.no/no/aktuelt/regelverk_svalbard/id2851029/，2021-05-26/2024-06-29.

）新白皮書指出，挪威政府計劃使斯島的貨物流動管制盡可能與大陸保持一致，并根據當地情況進行調整。《出口管制條例》從2021年4月開始適用于斯島，挪威政府已決定在斯島設立一個新的出口管制和制裁機構，該機構于2025年1月1日起隸屬于外交部。

（五）新增對高等教育的壟斷和對科研的進一步管控

新白皮書首次提出，UNIS將是斯島高等教育課程的唯一提供者。UNIS是挪威國有公司，歸教育科學部所有。2022年，UNIS的挪威籍師生占比均為一半左右，挪威政府擬提升挪威籍雇員和學生的占比。關于科研，新白皮書增添了以下新規定和新解釋：（1）研究工作應主要以已建立的當地社區和研究站為基礎，這將適用于所有地方社區的研究活動，不允許在規劃區以外建立新的研究站或其他大型永久性研究基礎設施；（2）政府將設立斯瓦爾巴研究辦公室，以加強國家對研究活動的控制，同時為在斯島開展研究的組織提供援助；（3）研究數據和成果必須公開、共享和出版，以促進研究前沿的發展，研究活動和教育計劃必須以斯島所處位置的自然優勢為基礎，即氣候、自然和環境必須是重點領域，且活動的性質必須是只能或最好在斯島開展。

三、政策變化的主要驅動因素

綜合分析挪威官方文件、言論、政策實踐以及挪威學者的觀點，可發現上述政策變化的驅動因素集中在以下五個方面。

（一）安全形勢的變化

新白皮書在1.1章節中介紹政策背景時明確表示：“與2016年提交的報告相比，全球以及我們周邊地區的安全形勢變得更加嚴峻和不可預測，源于北極地區以外的地緣政治局勢日益緊張，并持續影響到了斯島。”但上述局勢具體指什么，又是如何影響到斯島？對此，新白皮書沒有說明，但從新白皮書所參考的文件《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》可以歸納為以下兩點。

1.烏克蘭危機升級后俄羅斯與西方關系持續緊張

《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》第1章和第2章描述了烏克蘭危機升級后挪威所面臨的安全形勢：“2022年2月24日俄羅斯對鄰國烏克蘭的襲擊在歐洲造成了全新局面。混合威脅廣泛影響社會，保護國家安全的要求越來越高。當前的安全形勢要求采取強有力的措施來維護國家安全。”“我們面臨的風險和威脅更具挑戰性，特別是安全政策野心與我們國家安全利益不符的國家的挑戰。俄羅斯對抗非西方國家的意愿增強，其將軍事力量和能源用作武器即為例證。對烏克蘭的侵略導致俄羅斯與西方國家之間的關系發生了曠日持久的變化。”[3]

北約與俄羅斯之間的關系越緊張，高北地區對威懾、監視以及阻止俄羅斯進入整個大西洋的作用就越大。對俄羅斯而言，北極地區的軍事意義主要與北方艦隊的駐地以及俄羅斯進入北大西洋的通道有關。而對北約來說，關鍵問題則在于北歐國家在北極地區的領土，以及對GIUK缺口（格陵蘭—冰島—英國之間的海域）和北大西洋的控制權。[5]烏克蘭危機升級之前，美俄在北極地區的軍事競爭已經存在。烏克蘭危機升級之后，俄羅斯在北極地區繼續發展軍事基地，增加軍演密度和規模，加強軍事存在，以應對北約在該地區的活動。北約方面也加大在北極的軍事投入，加強監督和監視行動，增加聯合軍演的頻次，提升盟國間的軍事協作能力。挪威作為北約對抗俄羅斯的“橋頭堡”，對這種競爭態勢感知明顯，俄挪矛盾隨之急劇惡化。2023年8月，俄羅斯把挪威從“不友好國家”降級為“非常不友好國家”。[6]斯島以其重要的戰略價值、特殊的法律地位及其與俄羅斯深厚的歷史淵源，在俄挪矛盾中首當其沖。

2.大國競爭延伸至北極地區

隨著氣候變暖，北極地區的戰略價值不斷上升，全球其他地區的緊張局勢和權力競爭也越來越多地向北極地區擴溢。北極地區對俄羅斯的戰略意義重大，同時中國對該地區的關注也在增加，這使得北極在全球政治議程中的地位愈發突出，進而導致中俄與西方國家在北極地區的競爭加劇。[5]長期以來，挪威一直擔心西方國家與俄羅斯或中國之間的緊張關系，斯島的戰略位置以及外界對北極能源和航線日益增長的關注度可能會使其淪為前哨基地。[7]

《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》明確指出：“日益加劇的全球化、大國競爭和安全局勢的不斷變化，極大地影響了國家的威脅狀況，給我們帶來了安全挑戰。高北地區的戰略重要性和我們作為能源供應商的地位日益提升，這意味著挪威尤其容易受到情報和破壞活動以及其他不必要活動的影響。”“和平、危機和武裝沖突之間的傳統區別已變得模糊。俄羅斯和中國等國家經常開展可能合法的活動，以促進其自身的戰略目標。這是正常情況的一部分，但這種活動也會損害我們的國家安全。”[3]

《維護國家安全的國家控制和網絡韌性（2022—2023）》4.6章節專門明確了高北地區面臨的威脅及其應對措施：“高北是挪威最具戰略重要性的地區，政府將為高北政策提供新的動力。政府必須確保挪威擁有重要基礎設施和財產，并對高北的自然資源進行國家控制。”“北方高地的外國情報活動可能會削弱挪威當局的行動范圍。最大的威脅仍然來自俄羅斯和中國的情報機構。預計俄羅斯情報部門將繼續測繪該地區的民用和軍事基礎設施，而中國將繼續優先考慮其在高北的長期定位，包括未來的資源開采。應根據該地區的戰略意義，評估國家對高北地區國家安全作出貢獻的手段。因此，對國家安全至關重要的財產、基礎設施、自然資源和公司應根據其沿海岸、邊境地區和重要基礎設施附近的地理位置進行單獨評估。”“斯島對挪威在高北和北極地區的行動具有重要的戰略意義，因此，斯島政策是政府高北政策的重要組成部分。國家控制有助于實現議會在斯島政策方面制定的目標。政府在斯島社會發展方面的中央政策工具主要包括：向議會提交的白皮書、立法、經濟政策工具、各種所有權形式（包括財產、土地和基礎設施）以及戰略。”

（二）挪威對混合威脅感知的強化

挪威政府從性質、手段、意圖和影響等方面對混合威脅這一概念進行了界定：混合威脅是指武裝沖突級別以下的競爭和對抗戰略，綜合利用外交、信息、軍事、經濟、金融、情報和法律等手段以實現戰略目標。混合威脅安全政策見諸于灰色地帶，旨在制造不和諧、不穩定。這些手段的使用或廣泛分布，或公秘結合，可針對特定活動或情況，也可進行長遠設計，以制造疑慮，破壞信任，從而削弱民主價值觀。混合威脅的復雜本性對早期預警、共同態勢感知以及協調應對構成挑戰。[3]

如上文所述，烏克蘭危機升級后，挪威政府認為“混合威脅廣泛影響社會”，[3]斯島則是被影響的典型代表。甚至有人因當前形勢擔心俄羅斯會通過混合手段控制斯島。[8]圍繞斯島發生的一系列事件強化了挪威對混合威脅的感知，成為挪威調整對斯島政策的重要動力。

1.涉及破壞基礎設施和情報搜集的混合威脅

2022年1月，連接挪威和斯島的兩條海底光纜之一無故中斷。對此，挪威警方一度表示損壞是由人類活動造成的。[9]挪威廣播公司（NRK）披露，俄羅斯拖網漁船在損壞發生之前穿越該電纜上方海域十幾次。[9]2022年9月，北溪天然氣管道遭受蓄意破壞的既成事實再次說明了離岸基礎設施的脆弱性。北歐越來越擔心與俄羅斯有關聯的行為體在歐洲各地采取混合破壞行動。據《今日歐盟》（EU Today）2024年7月報道，北歐日益擔心俄羅斯將通信電纜和管道等海底基礎設施作為襲擊目標。[10]

在挪威，對俄羅斯拖網漁船和科考船在挪威海域活動的擔憂相當常見。[11]（P10）俄羅斯船只活動不僅曾被懷疑意在破壞基礎設施，也經常與間諜行為掛鉤。2022年12月，挪威當局限制隸屬于俄科學院摩爾曼斯克海洋生物研究所的科考船進入巴倫支堡（Barentsburg）開展科研工作。考慮到以前該研究所的年度科考都成功地與挪威方面協調一致，俄外交部認為，2022年實施的限制完全是出于政治動機。[12]2023年12月，挪威政府限制俄羅斯一艘以摩爾曼斯克為基地的科考船在斯島附近開展科研活動。挪方認為該活動可能對軍民皆造成一定影響，于是禁止該船只進入斯島領海。[13]挪威政府試圖找到更好的方式以監管在斯島上進行的科學研究，特別是當下，包括北極地區在內的安全政策圈正充斥著許多關于“雙重用途”數據的收集活動。[13]

挪威對俄羅斯進行情報搜集的擔心不僅涉及船只，還涉及無人機，包括個人用于娛樂的無人機。2022年8月，俄羅斯鐵路公司前總裁之子安德烈·雅庫寧因在斯島使用無人機而在挪威被拘留。據俄媒報道，該案件由挪威警察局和挪威反情報局負責，挪威警察局把法院對雅庫寧的判決轉達給情報部門。[14]

2.涉及制造不穩定的混合威脅

俄羅斯和中國在斯島的活動增加引起了挪威對國家安全的顧慮。[15]挪威學者指出，2022年烏克蘭危機升級以來，一個更加強硬和彰顯民族主義的俄羅斯出現了，這也將影響斯島。[16]2023年5月，俄羅斯為慶祝衛國戰爭勝利78周年，在北極煤炭公司（Arktikugol）的策劃下，于巴倫支堡舉行了汽車游行，這在俄聯邦歷史上是第一次。游行隊伍中有總領事館的汽車、整個礦工車隊，包括重型車輛和公共汽車，以及雪地摩托和直升機。[17]對此，挪威學者作如下評論：這必須被視為俄羅斯更大戰略的一部分，該戰略旨在加強其在斯島的存在，并加大對挪威當局的壓力，或許是為了迫使他們作出過度反應或過度干預。這還涉及到維護“戰略不確定性”和自動升級爭端的方法，希望激起挪威侵犯第三方國民的權利。[11]（P6）

“近年來，可用于獲取技術和資源等重要戰略資產的外國投資和收購所帶來的威脅更加明顯。”[3]斯島礦產資源和油氣資源豐富，挪威政府將外國企業收購斯島土地視為帶有國家意志的混合威脅。據外媒報道，2024年5月，斯島最后一塊私人土地（索勒法格霞灣莊園）出售信息發布后，中國是該地的潛在買家之一。[18]2024年6月底，挪威政府提出以2000萬挪威克朗的價格購買此地產。2024年7月，挪威政府宣布，根據《國家安全法》，出售位于斯島西南部的私有財產需要獲得國家批準。對于這一決定，挪威總檢察長稱其為一項預防措施，旨在避免“不必要的動亂和安全問題”。[19]挪威政府在一份聲明中表示，把土地向與挪威沒有安全政策合作的行為體出售，其后果可能是該行為體利用所購土地來挑戰挪威在斯島的立法和保護條例，從而破壞地區穩定，損害國家安全。[7]類似事件在2016年也發生過，當年斯島上的私人土地宣布出售，中國億萬富翁黃怒波表示購買意圖后，挪威政府以3億挪威克朗的價格買走。[20]

3.涉及地緣政治的混合威脅

俄羅斯是除挪威外唯一在斯島上擁有獨立社區的國家，（目前，俄羅斯在斯島的主要居民點是巴倫支堡。根據新白皮書，截至2024年1月，巴倫支堡共有354名居民。皮拉米登也曾是斯島上的一個居民點，但因煤炭業務停產后俄羅斯居民遷出，該地基本處于廢棄狀態，被稱為“鬼城”。俄羅斯政府多次強調要通過發展旅游和科教來強化在皮拉米登的存在，近年來該地主要作為旅游點存在，有7人在此居住。俄羅斯在斯島的存在由聯邦國家統一企業北極煤炭公司確保。該企業曾是能源部下屬機構，2022年歸到遠東和北極發展部下。參見：Россия усилит свое присутствие на Шпицбергене[EB].https：//news.rambler.ru/politics/50836020-rossiya-usilit-svoe-prisutstvie-na-shpitsbergene，2024-05-31/2024-07-02.）且俄羅斯政府決定不斷加大在斯島的存在。曾經，俄羅斯在斯島的存在圍繞煤炭開采展開。如今，煤炭開采不再具有盈利性，俄羅斯試圖通過旅游、科研和教育等項目不斷加強在該地區的存在，其政策實踐被國內外學者普遍歸因于地緣政治戰略。

2023年5月，俄羅斯遠東和北極發展部部長阿列克謝·切昆科夫在俄北極地區運輸、物流和社會經濟發展工作組會議上表示，計劃在位于斯島的皮拉米登建設金磚國家及友好國家國際科學中心和金磚國家國際教育項目。[21]該倡議提出后，印度、中國等金磚國家積極響應。印度學者指出，該倡議不僅對挪威的大學中心提出了挑戰，也對新奧爾松的國際科學界提出了挑戰。[8]挪威研究人員表示，該倡議變成了北極煤炭公司宣布的更大計劃，以恢復廢棄的皮拉米登定居點。[6]諾德大學的研究人員指出，新白皮書不允許在規劃區以外建立新的研究站或其他大型永久性研究基礎設施，盡管政府認為環境問題是關鍵，但人們也可以從地緣政治角度解讀這一措施，即將其視為防止外國建立研究站的手段，從而使其他國家難以鞏固其在斯島和北極地區的存在，顯然這里重點關注的是俄羅斯建立新研究站以及與巴西、印度、中國和南非開展研究合作的計劃。[4]關于中國和印度對參與上述科學中心建設的興趣，南森研究所的阿里爾德·莫伊教授表示：“很難看出中國和印度等國家在新中心上投入資源有什么科學利益，他們的研究機構已經在新奧爾松開展業務。問題是他們是否有政治動機，與挪威關系中的摩擦將是一個需要考慮的因素。”[4]

（三）域外國家關注的增加

隨著2007—2008年以來“北極熱”的到來，斯島越來越引起域外國家的興趣和關注。2009年在斯島建立科考站的印度于2021年制定了北極戰略，朝鮮、拉脫維亞和土耳其都簽署了《斯約》。外國機構對斯島研究的興趣也與日俱增。截至2024年5月，共有來自30個國家192個機構的研究人員參與了678個活躍的研究項目。[1]挪威以外的其他國家的研究人員、政客和記者都在談論斯島問題。[16]俄羅斯邀請其他國家加入本國主導的斯島科學中心項目后，包括新成員在內的諸多金磚國家成員國積極響應，馬來西亞和泰國等國的政府也表示有興趣加入。[13]

關于域外國家對斯島的關注及其在北極的活動，挪威最在意的當屬中國。挪威學者指出，在中國2018年發布的北極政策白皮書中，《斯約》被六次提及以強調中國在北極地區的權利、利益和歷史。[11]中國自2017年起開始致力于建設“冰上絲綢之路”，將其作為“一帶一路”倡議的北線。中國國家海洋局極地考察辦公室對挪威政府出臺新奧爾松科學研究的限制性政策表示反對后，挪威認為中國在斯島問題上不再保持之前較為低調的態度。[13]烏克蘭危機升級后，受西方打壓和孤立的俄羅斯積極支持中國參與北極事務，這不僅表現在經濟方面，還涉及安全領域：其一，中俄海岸警衛隊簽署加強海事執法合作協議，并在阿拉斯加海岸外擴大海軍演習合作；其二，其他北極國家海岸警衛機構暫停參與北極海岸警衛隊論壇時，俄羅斯邀請中國加入該論壇。挪威學者指出，這是中國在高北地區不斷擴大存在的突出表征。[22]

（四）外國人占比攀高

隨著煤炭工業逐漸為高度國際化的旅游、研究和教育產業所取代，朗伊爾城的外國人口數量逐漸增加。自提交舊白皮書以來，挪威公民在朗伊爾城的比例有所下降，外國人口占比不斷上升。新白皮書4.2章節指出：“如今，外國公民的比例約為 36%，而在 2009 年和 2016 年，這一比例分別約為 15%和 26%。”（截至2024年1月1日，整個斯島的人口為2993人，這一數字比2023年有所下降，主要原因是巴倫支堡和皮拉米登的人口減少。絕大多數斯島居民生活在朗伊爾城，目前該城約有2600名居民。）基于這一現象，考慮到《移民法》不適用于斯島這一事實，挪威政府認為有必要監測人口構成的動態變化，采取措施促進挪威公民和外國公民之間的良好平衡，以確保在朗伊爾城實現建立挪威社區的總體目標。新白皮書中涉及住房、交通基礎設施、高等教育壟斷以及研究站和研究基礎設施建設的新規定與控制人口比例相關。挪威當局正在考慮采取措施在UNIS增加挪威雇員，提高挪威學生的比例，并將采取各種措施讓更多的挪威研究人員利用新奧爾松研究站。

（五）氣候變暖

新白皮書1.1章節指出：“氣候變化是發展的重要背景，也是報告中提出的幾項措施的重要背景。”斯島是世界上變暖速度最快的地區，其氣溫上升速度比全球平均水平快5—7倍。[1]自1979年開始進行衛星測量以來，斯島周圍4月和9月的海冰面積每十年分別減少9.8%和17.7%。[1]預計到2100年，斯島部分地區的年平均氣溫將上升7—10°C，年降水量將增加45%—65%。[1]

氣候變化和降水量增加導致自然災害風險上升。近年來，雪崩、泥石流和洪水在斯島發生的頻率增加。隨著極端天氣增多以及氣溫升高，道路、建筑等有形基礎設施容易受到影響。隨著氣候變暖，航行季節將延長，可航行區域將擴大，航行條件也將改善，郵輪、漁船和科考船更容易進入斯島沿海地區。由于船只活動增加，偏遠和脆弱地區發生航運事故的風險也隨之上升，這意味著從遠離朗伊爾城的船只上進行醫療后送的需求也在增加。

在北極地區發現的大多數污染物都是遠距離遷移而來，隨著氣溫升高，污染物在全球的擴散將進一步加劇，這將給斯島環境帶來壓力。海冰和永久凍土隨著氣溫升高將加速解凍，這會導致病毒在北極地區重新移動并蒸發到大氣中。氣候變化是迄今為止人類活動對斯島陸地和海洋物種、生態系統影響最嚴重的因素。日益變暖的氣候在對斯島物種及其棲息造成進一步壓力的同時，也加速新物種在該群島的出現。例如，在比約諾亞島上，巨嘴鳥建立了一個繁殖地。而在西斯匹茨卑爾根的峽灣中，港海豹、鱈魚和黑線鱈變得更加常見。氣候迅速變暖還會削弱抵御溫帶地區外來物種的氣候屏障，這增加了外來物種在斯島和北極海域立足和蔓延的風險，它們可能會取代自然出現的物種。根據挪威生物多樣性信息中心發布的2023年外來物種清單，斯島有67種外來物種登記在冊。[1]外來物種被挪威政府視為生物多樣性的最大威脅之一。有鑒于此，挪威政府制定了針對外來物種的行動計劃，并責成斯島總督負責落實。

由此可見，新白皮書將諸多新政策的出臺歸因于氣候變暖及與之相關的生態環保要求有其合理性，但氣候變化并非主要原因。畢竟，氣候變暖不是近兩年的事，舊白皮書已將氣候變暖視為政策背景。此外，舊白皮書還指出：迄今為止的經驗表明，在現行環境法規和環境目標所確定的框架內，旅游業及其研究的大幅增長以及現有采礦活動的進一步發展是有可能實現的。另外一個事實是，挪威其他北極地區同樣經歷氣候變化，且這些地區的人口密度、海洋活動和建筑物數量遠高于斯島，為什么對這些地區的政策沒有對標斯島政策？

四、挪威對斯島新政策的特點

通過上文分析，可以發現挪威對斯島的新政策具有安全化、排他性和針對性等特點。

（一）安全化

安全化是指新白皮書的諸多變化是圍繞安全問題展開的。其一，新白皮書將維護國家安全作為優先任務（詳見上文）。其二，在新安全形勢下，挪威政府將包括斯島在內的高北地區定位為戰略區域，并決定根據該地區的戰略意義來評估國家在該地區維護國家安全的手段。其三，挪威政府采取了一系列新的風險管理措施和安全控制策略，包括調整港口和機場建設投資和使用政策，提升對土地和房屋的國家控制，強化對能源和通信基礎設施的支配和管控，加強對外來貨物和人員的檢查和限制，確立國家對教育的壟斷等。其四，從五個總體目標的協調來看，在新白皮書中，其他目標服從和服務于第一個目標，即始終如一地嚴格行使主權。（挪威《安全法》（Security Actr）將主權置于國家安全的首位。）保護斯島獨特的荒野性質是白皮書的目標之一，但是環保政策成為限制其他締約國權利的工具，挪威政府利用“環境政治來推進其地緣政治利益”。[4]政府對斯島的政策“并非區域性政策，而是國家政策”。[23]政府將維持挪威社區作為維護斯島主權的工具，且在諸多發展領域中強調維持挪威社區。政府發展朗伊爾城社區，強調挪威籍居民的主導地位。政府還將發展商業、研究和教育作為維持群島上的挪威社區的手段。

（二）排他性

排他性是指挪威政府依據《斯約》賦予的主權，利用立法、對《斯約》的單方面解釋以及冠冕堂皇的理由排擠其他締約國的存在空間并限制其權利。通過《斯瓦爾巴環境法》劃出了大面積保護區（占陸地面積的68%和領海面積的88%），進而將其他締約國應享有的平等權利限制在特定范圍。新白皮書繼承并發揚了這種利用環保政策限制其他締約國的做法。《斯約》規定締約國在狩獵、捕魚、海事、工業、采礦等方面具有平等權，然而挪威政府以生態環保和氣候變化等理由在這些領域確立許可證制度，但基本沒有給其他締約國頒發相應許可證，這些領域的平等權有名無實。根據新白皮書的內容，《斯約》賦予締約國的海事和商業活動的平等權將進一步被侵蝕：新白皮書以應急準備不足、基礎設施壓力等因素為由，輔以港口使用新規定（見上文），進一步限制外國郵輪、漁船和科考船的進入。《移民法》不適用于斯島，政府通過房屋、機場、港口等方面的建設和使用政策隱性限制外國人自由進入和居住。挪威通過引用新的選舉制度規則，區別對待國內外居民，也在一定程度上構成對外籍居民的排擠。

根據《斯約》第5條內容，締約國有權在斯島開展科學研究。新白皮書除了明確指出“科研不屬于平等待遇范圍”，還規定了限制締約國科研空間和科研領域的新措施。《斯約》賦予締約國土地買賣自由，但是新白皮書發布時國家對斯島土地的直接擁有率增至98.75%，且新白皮書強調進一步加強對土地的國家控制。在這種情況下，除去俄羅斯北極煤炭公司的土地，可供私人買賣的私人土地微乎其微，土地買賣自由只停留在紙面上。針對最后一塊可售私人土地，挪威政府在發布新白皮書后不久即阻止了其買賣。

（三）針對性

從上文對新措施及其驅動因素的分析可以發現，新措施具有明顯的針對性。針對的主要目標是外國船舶、外籍人員、進出貨物和外來物種。針對的主要內容是混合威脅和地緣政治博弈。針對的國家行為體可分為三類。首先針對俄羅斯，這一點可以從上文提到的俄羅斯與斯島的特殊關系以及挪威對俄羅斯當前在斯島活動的態度可以看出。其次針對中國，這種針對性源于以下因素：其一，挪威對中國積極參與北極事務和加強在北極的存在抱有疑慮，對中國官方質疑挪威對斯島的個別科研政策耿耿于懷；其二，中國擁有強大的科研技術裝備實力，挪威擔心中國據此加入對斯島漁業、礦產和能源的爭奪；其三，挪威對中俄加強北極合作有所忌憚，特別是烏克蘭危機升級后雙方合作擴展至安全領域；其四，中美大國競爭延伸至北極地區，挪威作為美國盟友和北約在北極的“橋頭堡”與美國利益捆綁。最后針對其他關注北極問題的《斯約》締約國，尤其是印度以及新入約的土耳其這類對俄羅斯友好的地區強國，挪威對其針對性與對中國具有相似性。

五、結語

綜上所述，挪威對斯島的新政策集中在對土地、房屋、能源、通信和交通基礎設施的國家控制以及科教方面。以上領域對于維護挪威主權和國家安全具有戰略重要性，挪威通過國家所有權和排他性管轄權實現對其有效控制，并防范其被所謂的“不友好國家”獲取、掌控或施加影響。挪威政府收緊對以上領域的控制基于斯島內外安全形勢的變化：外部形勢既在于烏克蘭危機升級后北極地緣政治形勢緊張，來自俄羅斯的風險和混合威脅加大，也在于大國競爭向北極地區延伸以及域外國家對斯島的密集關注；內部形勢主要在于人口結構的變化以及與氣候變暖相關的生態環保、應急救援壓力增多。其中，加強對斯島土地的國家控制旨在防范與挪威沒有安全合作的國家獲取土地及相關權益。加強對斯島通信基礎設施的監控和管理不僅源于這些基礎設施的戰略重要性，也在于烏克蘭危機升級后挪威對混合威脅的感知增強。改變交通基礎設施的投資使用政策旨在限制外國人員和船舶的準入數量，其影響因素包括對俄羅斯船舶威脅的感知、斯島人口結構的變化以及生態環保和公共安全壓力。挪威政府新增對高等教育的壟斷以及對科研設施的限制，其首要動機在于阻止俄羅斯在皮拉米登建立教育和科研中心，并預防金磚國家的參與。與此同時，這項新規定也排除了其他締約國在斯島規劃區外設立高等教育機構、新建科研站或擴大永久性大型科研設施的可能性。此外，對高等教育的壟斷有利于增加挪威人在斯島的占比。新白皮書加大對人員和貨物的檢查和管控的直接動力是防止俄羅斯利用斯島規避歐盟的制裁，但也與控制人口比例有關。

面對外部安全形勢的變化，對策多種多樣。比如，推動國際合作和多邊協調治理。但挪威政府選擇強化國家控制和限制締約國權利來應對，這表明了挪威斯島新政策的重點和意圖。挪威政府限制商業發展，改變交通基礎設施投資政策，禁止建設新的科研站及大型科研基礎設施，表面上與生態環保相關，但實際上更深層次的目的在于限制其他國家在斯島的存在，強化本國主權，正如上文所述，是利用“環境政治來推進其地緣政治利益”。

根據上述分析，可作出以下預判。隨著氣候加速變暖，斯島的經濟價值、科研價值和戰略價值進一步凸顯。與此同時，該群島更加容易接近，外界對其關注不斷增加，挪威強化對其主權和國家控制的需求隨之上升。因此，挪威對斯島政策將保持其安全化和排他性特點。加之前期政策已經為其進一步強化主權打下了良好基礎，挪威強化對斯島主權和控制的趨勢已成定局，這可能進一步擠壓其他締約國的存在空間和合法權益，未來締約國應享有的平等權將一步步被蠶食。結合中短期內俄羅斯與西方的緊張關系、中美大國競爭趨勢以及中國在北極存在的態勢可以判斷，挪威對斯島政策的針對性特點將持續下去。基于該特點，預計俄羅斯關于在斯島建立國際科學中心和國家國際教育項目的計劃將遭受挫折，包括中國在內的金磚國家最終能否參與這些項目也將面臨變數。鑒于挪威斯島政策對中國的針對性，未來，中國在斯島的存在和活動可能面臨更多猜疑和挑戰。

挪威憑借《斯約》賦予的主權掌握了其對斯島政策的主動權，但是其強化主權、限制締約國平等待遇權的界限在哪里？未來挪威將在多大程度上堅持“衡平機制”？挪威的主權是建立在締約國在諸多領域享有平等待遇的前提上，如果這些平等權利被不斷侵蝕，其他締約國將如何反應？至少，英國已于2006年召集了一次多邊會議，討論與挪威漁業保護區相關的爭議問題。[24]另一個問題是：目前挪威對斯島的政策是否具有可持續性？當地居民和企業認為，新白皮書旨在抵消緊張的新安全形勢，當地居民只是服務地緣政治的棋子，而非目的。當地居民對就業和住房的怨聲比較大，對政府片面聚焦安全和地區發展的做法比較失望，對自己的未來前途比較迷茫。這種缺乏民意基礎的政策可能會削弱挪威在該地區的影響力。[23]此外，這種輕發展重安全的做法需要國家源源不斷的財政撥款，且隨著氣候變化及其對基礎設施、居民安全和生態環境威脅的增加，財政需求將進一步增加。而當前的現實是挪威的財政收入并不景氣，挪威本身也意識到預算有限，在這種情況下，挪威對斯島這種安全化的政策能否持久？

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[9] Gulldahl H，Eriksen I.This is what the damaged Svalbard cable looked like when it came up from the depths[EB].https：//www.nrk.no/tromsogfinnmark/this-is-what-the-damaged-svalbard-cable-looked-like-when-it-came-up-from-the-depths-1.16895904，2024-05-27/2024- 06-29.

[10] 挪威政府延長俄羅斯停靠挪威北部港口的許可期限[EB].http：//www.polaroceanportal.com/article/5267，2024-07-11/2024-07-14.

[11] sthagen A.The myths of Svalbard geopolitics：an Arctic case study[J].Marine Policy，2024，167：106183.

[12] Комментарий официального представителя МИД России М.В.Захаровой в связи с ситуацией вокруг российских научных исследований в районе архипелага Шпицберген[EB].https：//mid.ru/ru/foreign_policy/news/1846076/，2022-12-29/2024-06-29.

[13] Lanteigne M.Oasis no more？ Svalbard and contested Arctic srategies[EB].https：//overthecircle.com/2024/07/01/oasis-no-more-svalbard-and-contested-arctic-strategies/，2024-07-01/2024-07-02.

[14] В Норвегии предъявили обвинение сыну экс-главы РЖД Якунина.Он находится под стражей за использование дронов на Шпицбергене[EB].https：//novayagazeta.eu/articles/2022/11/11/v-norvegii-prediavili-obvinenie-synu-eks-glavy-rzhd-iakunina-on-nakhoditsia-pod-strazhei-za-ispolzovanie-dronov-na-shpitsbergene-news，2022-11-11/2024-07-02.

[15] Норвегия остановила продажу последнего частного участка земли на Шпицбергене[EB].https：//www.forbes.ru/biznes/515929-norvegia-ostanovila-prodazu-poslednego-castnogo-ucastka-zemli-na-spicbergene，2024-07-01/2024-07-02.

[16] sthagen A.Svalbard and Geopolitics：a need for clarity[EB].https：//www.thearcticinstitute.org/svalbard-geopolitics-need-clarity/，2024-06-25/2024-07-02.

[17] На архипелаге Шпицберген прошли памятные мероприятия по случаю Дня Победы[EB].https：//ria.ru/20230509/pobeda-1870641517.html？in=t，2023-05-09/2024-06-29.

[18] Норвегия остановила продажу земли на Шпицбергене из-за угроз нацбезопасности[EB].https：//www.dp.ru/a/2024/07/01/norvegija-ostanovila-prodazhu，2024-07-01/2024-07-02.

[19] 佚名.挪威阻止出售地產的決定與《斯匹茨卑爾根群島條約》相矛盾[EB].http：//www.polaroceanportal.com/article/5283，2024-07-18/2024-07-18.

[20] На Свальбарде продается последняя частная земля.Цена—300 миллионов евро[EB].https：//thebarentsobserver.com/ru/arktika/2024/05/na-svalbarde-prodaetsya-poslednyaya-chastnaya-zemlya-cena-300-millionov-evro，2024-05-14/2024-07-02.

[21] Россия усилит свое присутствие на Шпицбергене[EB].https：//news.rambler.ru/politics/50836020-rossiya-usilit-svoe-prisutstvie-na-shpitsbergene，2024-05-31/2024-07-02.

[22] sthage A.Otto Svendsen，max Bergmann.Arctic geopolitics：the Svalbard archipelago[EB].https：//www.csis.org/analysis/arctic-geopolitics-svalbard-archipelago，2023-09-14/2024-06-29.

[23] Svalbard White Paper：call for help from Longyearbyen to the government：“decide what you want with Svalbard！”[EB].https：//www.highnorthnews.com/en/call-help-longyearbyen-government-decide-what-you-want-svalbard，2024/2024-06-29.

[24] sthagen A，Raspotnik A.Why is the European Union challenging Norway over snow crab？ Svalbard，special interests，and Arctic governance[J].Ocean Development amp; International Law，2019，50（2-3）：190-208.

Norway′s Policy Adjustments on Spitsbergen： Motivations and Features

Zhu Yan

（School of Investigation， Guangdong Police College， Guangzhou 510440， China）

Abstract： Norwegian government released the Svalbard White Paper （2023-2024） on May 31， 2024. Compared to the previous version in 2016， this one has significant changes in aspects such as priority tasks， national control， and the management of personnel and goods. The driving factors for these changes mainly lie in the deterioration in the global and regional security situation， Norway′s fear of hybrid threats， the increased attention from the outside world to the Spitsbergen archipelago， the rising proportion of foreigners， and the intensifying regional climate warming. The new Svalbard White Paper presents features of securitization， exclusivity and targeting. These features will continue to exist or even be strengthened in the medium-to-short term， which may affect Norway′s relations with other countries and may have an impact on the sustainable development and international cooperation of the Spitsbergen archipelago.

Key words：Spitsbergen （Svalbard） archipelago; Norway; securitization; environmental politics; hybrid threats

責任編輯：高 雪

收稿日期：2024-11-26

基金項目：國家社會科學基金一般項目“俄羅斯北極新戰略及其對中國的影響與對策研究”（21BGJ065）；廣東省普通高校特色創新類項目“粵港澳大灣區參與‘冰上絲綢之路’建設研究”（2023WTSCX066）

作者簡介：朱燕（1981- ），女，河南信陽人，廣東警官學院偵查學院講師，主要從事北極問題和國家安全研究。