邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革：緣起、困境與突破

摘要：公證機(jī)構(gòu)正從行政化轉(zhuǎn)向社會化和市場化，合作制公證組織作為新模式，正推動邊疆省區(qū)如新疆的公證體制改革。然而，改革面臨法律定性不明確、有效供給不足、人才儲備不足、新型業(yè)務(wù)拓展有限、運行管理不成熟等問題。為確保改革順利，需明確法律屬性，增加法律供給，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，積極發(fā)展新業(yè)務(wù)，并創(chuàng)新管理機(jī)制。通過綜合措施，確保邊疆公證機(jī)構(gòu)改革成功。

關(guān)鍵詞：邊疆；公證機(jī)構(gòu)；合作制改革

中圖分類號：D926.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0015-04

The Cooperative Reform of Frontier Notary Offices：Origins， Challenges， and Breakthroughs

Wang YumengMa Rongxing

（Law School， Yili Normal University， Yining 835000）

Abstract： Notary offices are shifting from an administrative model to a more socialized and market-oriented one. As a new model， cooperative notary organizations are driving the reform of the notary system in frontier provinces and regions， such as Xinjiang. However， the reform faces challenges such as unclear legal definition， insufficient effective supply， inadequate talent reserves， limited expansion of new business， and immature operation and management. In order to ensure the smooth reform， it’s necessary to clarify the legal attribute， increase the legal supply， strengthen the construction of talent team， actively develop new business， and innovate the management mechanism. With a set of comprehensive measures， the successful reform of frontier notary offices can be ensured.

Keywords： frontier; notary office; cooperative reform

一直以來，我國公證機(jī)構(gòu)“衙門化”、公證員“官僚化”［1］問題備受詬病，業(yè)內(nèi)有關(guān)公證改革的呼吁與主張不絕于耳，合作制公證處由此應(yīng)運而生。作為公證組織新形式，與傳統(tǒng)的體制內(nèi)公證機(jī)構(gòu)相比，合作制公證機(jī)構(gòu)一大特點就是告別“鐵飯碗”，由符合條件的公證員自愿組合，共同參與，共同出資，不要國家編制和經(jīng)費，自主開展業(yè)務(wù)，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，完全按市場化機(jī)制運營。2019年1月11日，經(jīng)中央政法委員會批準(zhǔn)，司法部印發(fā)《全面深化司法行政改革綱要（2018—2022年）》（司發(fā)〔2019〕1號）中就明確提及“要推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，擴(kuò)大合作制公證機(jī)構(gòu)試點。”［2］隨即，以合作制為代表的公證組織新形式如“雨后春筍”般不斷涌現(xiàn)出來（見圖1），為我國公證行業(yè)持續(xù)注入新鮮活力，業(yè)已成為以新疆為代表的廣大邊疆省區(qū)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的“主賽道”。

一、邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革緣起

司法部自本世紀(jì)初開始推動合作制公證機(jī)構(gòu)試點。2000年1月19日，發(fā)布《關(guān)于開展合作制公證處試點工作的通知》（〔2000〕司律公字第001號），指示各地在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市開展1至2家試點。然而，由于合作制試點較新，公眾認(rèn)可和接受程度尚需提高。加之配套政策尚不到位、法律依據(jù)尚不充分、監(jiān)督管理尚不成熟［3］。邊疆省區(qū)合作制試點一直按下不表，甚至一度停滯不前。2017年7月17日至18日，司法部在黑龍江省哈爾濱市召開全國公證工作會議，提出“要深化合作制公證機(jī)構(gòu)試點，進(jìn)一步增強(qiáng)公證工作活力”［4］。同年9月5日，司法部發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點工作的意見》（司發(fā)通〔2017〕95號）（以下簡稱《試點意見》），要求各地進(jìn)一步解放思想，強(qiáng)化改革意識，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)本地區(qū)合作制公證機(jī)構(gòu)試點工作。邊疆合作制公證改革才正式破冰重啟。

庫爾勒市巴音公證處，作為邊疆省區(qū)較早試點合作制的公證機(jī)構(gòu)，其改制歷程反映了邊疆公證機(jī)構(gòu)改革的概況。該公證處成立于1993年，原名“巴音郭楞蒙古自治州公證處”，隸屬于巴州司法局。自2003年起，該處經(jīng)歷了從“自收自支事業(yè)單位”到“中介機(jī)構(gòu)”的改制階段。2017年11月28日，根據(jù)《自治區(qū)司法廳關(guān)于開展合作制公證機(jī)構(gòu)試點工作的通知》（新司通〔2017〕112號），庫爾勒市巴音公證處完成了人員身份轉(zhuǎn)換、社會保障辦理、稅務(wù)登記、移交國有資產(chǎn)等事宜，成功轉(zhuǎn)型為合作制公證機(jī)構(gòu)，確保了隊伍穩(wěn)定、業(yè)務(wù)連續(xù)和國有資產(chǎn)安全。

一言以蔽之，廣大邊疆省區(qū)公證機(jī)構(gòu)合作制改革起步雖晚，但改革空間與發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ孕陆疄榇淼膹V大邊疆省區(qū)為深化公證體制改革，推動邊疆公證事業(yè)長足發(fā)展，積極順應(yīng)合作制改革新形勢，多措共舉，邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革正如火如荼地進(jìn)行。

二、邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革現(xiàn)實困境

合作制公證機(jī)構(gòu)基于其自身稟賦，其服務(wù)更加完善、自主管理水平更佳、更契合頂層改革設(shè)計［5］。但與此同時，不可忽視的是，邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革進(jìn)程中仍然面臨著法律定性模糊，有效供給不足；后備人才力量薄弱，新型業(yè)務(wù)拓展有限；運行管理尚不成熟，缺乏科學(xué)合理制度安排等現(xiàn)實問題，亟待解決。

（一）定性模糊，有效供給不足

在邊疆合作制改革試點過程中，“法律性質(zhì)模糊，定性不明”始終是困擾邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)有序發(fā)展的重要原因［6］。究其根源還是在于法律規(guī)定的含糊不清，2006年3月1日頒布施行的《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》）第六條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。”根據(jù)《公證法》之界定，并不能當(dāng)然推斷出合作制公證機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，具體屬于哪種民事主體類型，法人抑或非法人組織。由此引發(fā)了學(xué)界和實務(wù)界有關(guān)合作制公證機(jī)構(gòu)主體性質(zhì)的論爭。楊立新［7］認(rèn)為合作制公證機(jī)構(gòu)與律師事務(wù)所的性質(zhì)相同，都應(yīng)該是不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。謝江東［8］則主張合作制組織兼具對內(nèi)的公益性和對外的經(jīng)濟(jì)性等雙重屬性，因此將合作制公證機(jī)構(gòu)納入特別法人更為適宜。劉疆［3］提出合作制不能分紅、不能繼承，更接近集體所有，出資后也沒有相對應(yīng)的回報，定義為“捐助法人”更名副其實。綜上可見，學(xué)界和實務(wù)界對有關(guān)合作制公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的闡述可謂是百家爭鳴，各執(zhí)一詞，至今尚未形成對合作制公證機(jī)構(gòu)法律屬性的統(tǒng)一認(rèn)知。

此外，法律規(guī)定含糊不清的同時，法律供給不足也掣肘著邊疆合作制改革進(jìn)程。當(dāng)前規(guī)范公證行業(yè)的“最高法”——《公證法》盡管歷經(jīng)2015年、2017年兩次修正，但仍未有涉及合作制公證機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。而當(dāng)前推進(jìn)和規(guī)范合作制公證機(jī)構(gòu)改革的法律依據(jù)主要是三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》和司法部發(fā)布的《試點意見》以及各邊疆省區(qū)司法行政部門發(fā)布的改革試點文件，如黑龍江省司法廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點工作方案》（黑司通〔2017〕76號）；新疆維吾爾自治區(qū)司法廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)合作制公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)活動的通知》（新司發(fā)明電〔2020〕28號）等效力位階較低、適用范圍較窄、內(nèi)容規(guī)定也較籠統(tǒng)模糊的規(guī)范性文件，難以為邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)“護(hù)航保駕”。

（二）后備人才力量薄弱，新型業(yè)務(wù)拓展有限

截至2021年5月，中國公證員總數(shù)為13 620人，較2005年《公證法》實施時的2萬余人有所下降。這反映出公證行業(yè)對高素質(zhì)人才的需求并未隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而增長，反而呈現(xiàn)減少趨勢。原因在于公證行業(yè)的高門檻：公證員不僅需要具備中國國籍、年齡滿25歲、品行良好，還必須通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，并在公證機(jī)構(gòu)完成至少兩年的實習(xí)或擁有三年以上法律職業(yè)經(jīng)驗并實習(xí)一年以上，通過考核后才能執(zhí)業(yè)。這些條件比律師和法務(wù)行業(yè)的入門要求更為嚴(yán)格。

公證行業(yè)因執(zhí)業(yè)門檻高而難以吸引法律人才，導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)招聘困難，特別是在邊疆地區(qū)，公證員數(shù)量嚴(yán)重不足。新疆司法廳數(shù)據(jù)顯示，截至2023年4月，新疆有14家公證機(jī)構(gòu)因缺少公證員而無法執(zhí)業(yè)。僅有的兩家合作制公證處——克拉瑪依市油城公證處和庫爾勒市巴音公證處——執(zhí)業(yè)公證員總數(shù)僅10人。這些機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展上也面臨挑戰(zhàn)，主要依賴傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，新型業(yè)務(wù)領(lǐng)域如信托、保險等拓展有限。

表12023年度東西部部分省區(qū)公證機(jī)構(gòu)和公證員數(shù)量對比

執(zhí)業(yè)公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)公證員江蘇省101家790名浙江省84家612名廣西壯族自治區(qū)94家317名新疆維吾爾自治區(qū)101家322名（三）運行管理尚不成熟，缺乏科學(xué)制度安排

作為公證組織的新形式，邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)在運行管理方面尚顯稚嫩，不盡成熟。在外部身份標(biāo)識的設(shè)置、內(nèi)部決策方式等方面仍缺乏科學(xué)合理的制度安排。

第一，許多邊疆省區(qū)的公證機(jī)構(gòu)在命名時未能突出其合作制特色，通常使用“××公證處”作為對外標(biāo)識，這使得它們與事業(yè)制或行政體制的公證機(jī)構(gòu)難以區(qū)分。例如，克拉瑪依市油城公證處和庫爾勒市巴音公證處的名稱與事業(yè)單位性質(zhì)的公證處相似，導(dǎo)致公眾難以識別它們的真實屬性。這種缺乏特色的身份標(biāo)識不僅混淆了當(dāng)事人的選擇，也削弱了合作制改革的意義。

第二，邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)在去行政化、市場化過渡中，仍存在“一言堂”現(xiàn)象，如決策權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中。轉(zhuǎn)制后的機(jī)構(gòu)在重大事項決策上缺乏民主機(jī)制。決策方式分為一人一票制和按出資比例表決，兩者各有優(yōu)劣。如何實現(xiàn)科學(xué)高效的民主決策是改革面臨的挑戰(zhàn)。

三、邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革突破路徑

（一）明晰邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)法律屬性，加大法律供給

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律——《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），我國正式進(jìn)入民法典時代。根據(jù)《民法典》關(guān)于民事主體分類，筆者認(rèn)為宜將合作制公證機(jī)構(gòu)認(rèn)定為具有法人資格的非營利性的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。

《民法典》定義了三種法人：營利法人、非營利法人和特別法人，包括機(jī)關(guān)法人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，但排除了合作制公證機(jī)構(gòu)。合作制公證機(jī)構(gòu)不追求利潤，可收費但不得分配利潤，不屬于《民法典》中提及的事業(yè)單位和社會團(tuán)體類別，也與基金會不同。合作制公證機(jī)構(gòu)作為提供社會公共法律服務(wù)的非營利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有法人資格。

此外，鑒于當(dāng)前合作制公證機(jī)構(gòu)改革法律有效供給不足的現(xiàn)狀，本著“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”的原則，需要加快立法釋法工作。距上一次《公證法》修改也已5年有余，此間，合作制公證機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，數(shù)量也已增長數(shù)倍。因此，《公證法》修改應(yīng)盡快提上日程，可以考慮將合作制公證機(jī)構(gòu)納入其中，對其法律性質(zhì)、設(shè)立條件、設(shè)立程序、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，為邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)改革提供清晰的法律指引和有力的法治保障。

（二）充實邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)人才隊伍，積極拓展新型業(yè)務(wù)

為解決邊疆地區(qū)公證處人手不足問題，新疆、西藏等地應(yīng)利用立法權(quán)適當(dāng)降低公證員執(zhí)業(yè)門檻。例如，將實習(xí)和法律職業(yè)經(jīng)歷要求從“兩年以上實習(xí)或三年以上經(jīng)歷”調(diào)整為“一年以上實習(xí)或兩年以上經(jīng)歷”。同時，邊疆公證機(jī)構(gòu)應(yīng)與高校合作，建立法治人才培養(yǎng)基地，促進(jìn)法學(xué)研究與實踐結(jié)合，實現(xiàn)資源和優(yōu)勢互補(bǔ)。通過培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞姆ㄖ稳瞬牛嵘C機(jī)構(gòu)的知名度和吸引力，為邊疆公證機(jī)構(gòu)改革提供人才和智力支持。

在信息化時代，公證在金融風(fēng)險防控、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法輔助和訴源治理、涉外公證等領(lǐng)域的作用越來越重要，業(yè)務(wù)量持續(xù)增長。邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)需適應(yīng)市場變化，拓展服務(wù)范圍。它們應(yīng)提供針對信托、保險、金融衍生品交易、資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域的專項公證服務(wù)；建立知識產(chǎn)權(quán)公證服務(wù)平臺，助力知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；構(gòu)建與法院、律師、人民調(diào)解等合作的訴源治理模式，提升司法效率和糾紛解決；并針對國家戰(zhàn)略，創(chuàng)新涉外公證服務(wù)，為中國企業(yè)和公民在國際交易和法律事務(wù)中提供高效法律服務(wù)。

（三）創(chuàng)新邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)運行機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)部管理

作為公證組織新形式的合作制公證機(jī)構(gòu)，其運行管理方面尚顯稚嫩，不盡成熟。缺乏具有自身特色的外部身份標(biāo)識；內(nèi)部決策民主化程度不足。需要對癥下藥，提出破解之策。

第一，強(qiáng)調(diào)合作制公證機(jī)構(gòu)的特色和身份識別。邊疆省區(qū)的公證機(jī)構(gòu)命名未突出“合作制”，使用“××公證處”作為標(biāo)識，影響公眾識別和當(dāng)事人選擇權(quán)。改革需強(qiáng)化機(jī)構(gòu)特色和身份識別。我國臺灣地區(qū)通過命名區(qū)分體制內(nèi)外，如“臺灣××地方法院公證處”和“臺灣××地方法院所屬民間公證人××事務(wù)所”。邊疆合作制公證機(jī)構(gòu)可借鑒“律師事務(wù)所”“會計師事務(wù)所”命名方式，將“公證處”改為“公證事務(wù)所”，便于公眾識別，弱化行政色彩。

第二，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實行民主化管理。邊疆合作制改革在治理結(jié)構(gòu)上不能停留在過去體制內(nèi)的治理模式，應(yīng)逐漸向現(xiàn)代法人治理模式靠攏，構(gòu)建合作人會議、管理委員會、監(jiān)督委員會三者各司其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、分權(quán)制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。合作人會議是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)決策重大事項，如經(jīng)營方針、發(fā)展方向、修改章程、新增或退出合作人等。管理委員會在會議休會期間負(fù)責(zé)日常事務(wù)，執(zhí)行決議，制定規(guī)章制度和財務(wù)方案，推薦人選。監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督，檢查公證員和財務(wù)情況，提出建議。重大決策采用一人一票制，日常事務(wù)則根據(jù)出資比例行使表決權(quán)，除非章程有特別規(guī)定。

四、結(jié)束語

習(xí)近平總書記指出，法治領(lǐng)域改革“不管遇到什么阻力和干擾，都要堅定不移向前推進(jìn)，決不能避重就輕、揀易怕難、互相推諉、久拖不決”［9］。推進(jìn)邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革盡管面臨著諸多現(xiàn)實困境，改革的進(jìn)程也并非一帆風(fēng)順，甚至一度停滯不前，但邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革的腳步并不會就此停下。加大邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革力度，對更好發(fā)揮公證制度在預(yù)防糾紛，促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，優(yōu)化邊疆公共法律服務(wù)體系方面具有十分重要的意義。推進(jìn)邊疆公證機(jī)構(gòu)合作制改革勢在必行，未來還需持續(xù)加力，久久為功。

注釋：

①統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于司法部公共法律服務(wù)管理局公證工作處。

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基金項目：本文系新疆社科基金2022年度重點項目“穩(wěn)步推進(jìn)全面依法治疆實踐研究”（編號：22AZD007）的研究成果

作者簡介：王雨濛（1988—），女，漢族，新疆伊寧人，單位為伊犁師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

馬幸榮（1968—），男，回族，新疆伊寧人，博士研究生，伊犁師范大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：趙良）