我國智慧養老服務碎片化問題的破解路徑

摘要：伴隨著積極老齡化戰略推進和數字中國建設步伐加快，智慧養老以信息技術為基礎推動治理主體間互聯互通，為在老齡化社會實現助老、孝老、用老提供了新的路徑。針對當前我國智慧養老服務碎片化問題，整體性治理理論展現出高度適用性，特別是在價值取向、制度設計、治理工具方面理論與實踐的契合性較強。從整體性治理的理論視角出發，智慧養老服務碎片化可歸因于整體發展理念模糊、服務主體責權歸屬不明確、服務過程技術嵌入程度不足，而智慧養老服務優化應在塑造需求導向的價值理念、完善服務主體協調機制、優化服務供給整合機制三個方面展開。

關鍵詞：整體性治理；智慧養老；老齡社會；碎片化

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0056-05

Breaking the Fragmentation in China’s Smart Elderly Care Services

—A Pathway Based on Holistic Governance Theory

Liang Yukexin

（Institute of Political Science， Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences， Harbin 150028）

Abstract： With the advancement of the active aging strategy and the acceleration of constructing a digital China， smart elderly care， based on information technology， promotes interconnectivity among governance entities， providing new pathways for helping， respecting， and utilizing the elderly in an aging society. In response to the current fragmentation of China’s smart elderly care services， the holistic governance theory demonstrates a high degree of applicability， especially in terms of value orientation， institutional design， and governance tools， where theory aligns well with practice. From the perspective of holistic governance theory， the fragmentation of smart elderly care services can be attributed to the ambiguity of the overall development concept， unclear responsibilities and rights of service subjects， and insufficient technological embedding of the service process， while the optimization of smart elderly services should be carried out in three aspects： shaping the value concept of demand orientation， perfecting the coordination mechanism of service subjects， and optimizing the integration mechanism of service supply.

Keywords： holistic governance; smart elderly care; aging society; fragmentation

黨的二十大報告指出，推進健康中國建設，應實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務［1］。因此，將以信息化、智能化為支撐的智慧養老嵌入養老服務體系，既是為積極應對我國老齡化現狀，也是為迎合信息社會發展潮流和抓住提升社會治理水平的時代機遇。

目前，智慧養老服務的發展還面臨著許多問題，左美云等［2］認為全國智慧養老相關數據資源治理存在“三不”問題，即不集成、不均衡、不統一，需要體系化規劃和建設，最終形成多中心網絡式的治理模式，而政府應當分別在不同的發展階段發揮引導、激勵、監管作用；索智楊等［3］將智慧養老服務成效差歸因于智慧養老數據資源共享程度低，而政府部門則是智慧養老數據的主要來源之一；許曉蕓［4］指出智慧養老實踐過程中面臨著資源供給的結構性不足和服務資源的制度化依賴，這是由于服務主體的單一性和資源的不匹配不對稱所導致的；梁昌勇等［5］認為智慧養老發展面臨著社會參與度不夠、養老服務資源集成有限等難題，應當充分發揮政府在智慧養老建設中的主導作用，促進養老多主體協同參與。

綜合已有文獻，智慧養老因其在養老資源細化整合和養老需求識別處理方面的巨大優勢而廣受關注，也受到國家各級政府及相關部門的持續重視。在人工智能、物聯網、區塊鏈、5G等新技術的驅動下，智慧養老技術和服務不斷嘗試為老年群體賦能，應用場景進一步明確與豐富，呈現精細化發展趨勢。此外，現有關于智慧養老的研究大多在技術、政策、體系、應用等方面展開，鮮有學者涉及學理層面論述，且較少有研究著眼于智慧養老服務發展的整體性。因此，本文基于已有的較為成熟的整體性治理框架，結合信息時代的特殊性，分析智慧養老服務碎片化的表象和原因，并嘗試探索解決智慧養老服務碎片化的路徑。

一、整體性治理理論與我國智慧養老的理論與實踐契合性分析

整體性治理理論由英國學者佩里·希克斯在20世紀末最早公開表述和論證，它的提出建立在對傳統公共行政和新公共管理理論的反思以及信息技術迅速發展的基礎之上。隨著治理任務的逐漸復雜化，傳統的行政區劃已經無法解決跨區域的復雜問題，新公共管理理論的實踐所帶來的權力分散的問題加劇。整體性治理理論回應了新公共管理理論下政府碎片化的制度結構，認為職能的分散化為政策的制定和執行制造了困難，削弱了政府的工作效率，無法為公民提供完整的公共服務。希克斯提出要解決碎片化的問題需要借用杜爾凱姆的“有機團結”，即現代社會的聯結紐帶以社會成員之間的差異性和彼此之間的相互依賴和信任為基礎，在復雜的相互依賴的關系下，需要的是充分的協調。整體性治理在制度設計上以官僚組織為背景，但與傳統的官僚統治將政府視為整個體系的中心不同，治理強調上下互動和主體間的合作，政府系統應實現與其他部門、組織和團體的有效溝通、磋商和協調，建立起橫向層面的行動線［6］。因此，整體性治理理論的核心是協調與整合，包括功能的整合以及參與主體的整合，它強調以政府為主導的多元共治，致力于以公民需求和政策目標為導向的服務型政府的建設。

整體性治理理論已經在我國部分領域和行業實踐層面開始運用，針對太湖藍藻帶來的水污染，江蘇省無錫市在水危機情形下，開創了“河長制”的解決辦法，同時開展了跨行政區的河湖專項治理。此外，川滇黔三省共治“美酒河”“環保法庭”跨域治理實踐和上海市公共數據平臺建設均展現了治理過程的整體性思維和協同性流程。從現實情況來看，整體性治理理論也適用于我國的智慧養老建設，特別是在價值取向、制度設計、治理工具方面理論與實踐的契合性較強。

智慧養老以應對傳統養老服務體系存在的問題為出發點，通過整合人力、物力、財力等資源，協調養老服務相關主體的利益，達到幫助老年人便捷生活、融入社會的目的，蘊含著整體性和協作性的內涵［7］。智慧養老服務供給主體包括政府、社區、家庭、社會組織等，一方面智慧養老的發展需要政府發揮戰略引領、政策規范、科學監管職責，另一方面智慧養老服務的普及涉及多元主體的共同參與。為推動智慧養老服務健康化秩序化科學化發展，引入整體性治理理論成為應然選擇，它為智慧養老服務優化提供了理論依據，也與老齡化社會中以老年人需求為導向、推動老年人重新參與社會融入社會的目標不謀而合。

二、智慧養老服務碎片化問題的成因分析

在對政府治理實踐的觀察中，佩里·希克斯總結出政府功能碎片化可以分為無心的碎片化和有意的碎片化，兩種碎片化樣態在成因上存在差異，無心的碎片化是由制度性問題而非決策者本意所造成，但有意的碎片化則是由政府部門領導者或成員通過理性考量，故意造成的組織間隔閡與分離［8］。根據佩里·希克斯對碎片化成因的論述，智慧養老服務碎片化問題可歸因于以下兩點。

（一）無心的碎片化成因

一方面是責權歸屬不明確。在整體性治理理論中，責任意識的確立對協調整合有重要意義，希克斯認為，要使整體性治理制度化，核心就是責任體系的建立。從我國智慧養老發展現狀來看，責任和權力歸屬不明確是導致碎片化的重要原因。養老服務主管部門的不確定性造成了責任的分散，涉及養老服務工作的部門眾多，其中全國老齡工作委員會曾作為國務院主管的負責全國老齡工作的議事協調機構獨立存在，在2018年的機構改革中全國老齡委辦公室的職責被劃入衛健委，而后又從衛健委劃入民政部，老齡委作為負責全國老齡工作的部門，主要工作重點是協調和監督指導，國務院行政法規并未對其如何履行職責作出具體規定，也未授予其相應的管理權力。從整體上看，養老服務相關合作組織載體大多是非制度化的協調機構，如協會、委員會，而缺乏真正意義上能協調統籌各方利益、事務、矛盾沖突的組織機構。管理部門間職責交叉重復使治理進程的連續性很難保證，也容易導致精力不足或懈怠。

另一方面是技術脫嵌。在整體性治理理論中，現代信息技術是構建協調、整合治理框架以處理棘手性問題的重要工具，如今利用信息技術收集、存儲、處理各類數據的信息化治理已經成為各部門的共識，也是智慧養老發展的基礎。但目前我國智慧養老治理工具還相對落后，“十三五”規劃中曾提出應搭建全國互聯、上下貫通的老齡信息工作平臺，依據大數據的可信統計分析進行決策，然而統一標準規范的養老服務綜合服務平臺建設工作進展緩慢，養老服務主體間的分散化治理結構以及養老服務客體的信息化水平低是跨部門數據治理體系建設的巨大阻礙。對于智慧養老服務來說，數據信息的確定性和可靠性決定了政策制定的可及性、可操作性，缺乏互聯互通、全面融合的基本養老信息作支撐，政府智慧養老政策制定失去了精準抓取老年人個體需求的優勢，也因此導致政策設計與現實情境相背離。

（二）有意的碎片化成因

佩里·希克斯對政府組織治理的手段和目標進行了系統論述，他認為碎片化政府的特征是目標相互增強，手段相互沖突［9］，即出現碎片化的原因主要是宏觀上的政策目標與微觀治理手段分離，這可以部分歸因于不同組織和成員的認知以及由此延伸而來的行為差異。認知方面的差異主要是指地方政府部門工作人員的主觀能動作用，比如其守舊的思想觀念、對政策信息的錯誤理解判斷，對協作解決棘手性問題的必要性認識不到位等都會對治理過程中的部門行動和政府運作產生影響。政府行為源于認知，同時受到多種因素影響，其中最重要的是政府的利益判斷，行政官員出于理性自利原則擴大自身權力范圍，但遇事推諉塞責，造成面對棘手問題時漏洞百出的局面。在棘手問題得以感知后，地方政府及相關部門首先考慮的便是確定政策目標，包括在實踐中為破解棘手難題所力求達到的目的、指標與效果等。但考慮到經濟社會環境、資源稟賦、制度政策、信息數據以及自身利益維護等多重因素的影響，合作進程中的地方政府及其組成部門會在破解“棘手性”難題達成相關目標的認知方面存有不同程度的差異，從而直接影響地方政府政策執行方式選擇并形成政策執行過程中的“沖突”［10］。

在具體的智慧養老治理過程中，政府部門的認知和行為偏差是導致碎片化的重要原因，從宏觀政策目標來看，工信部、民政部、衛健委等多部門分別從技術、醫療、財政、產業等不同角度支持智慧養老發展，智慧養老政策體系正在逐漸完善。但從微觀治理實踐來看，部分基層政府或欠發達地區政府的智慧養老理念依然滯后，對老齡化問題重視程度低，出于理性考慮將資源優先用于別處，部門間協調整合意識淡薄、政府信息化轉型不到位或是將信息技術與養老服務簡單相加而未結合實際情況因事制宜導致智慧養老治理面臨著服務中斷、基礎信息缺失的問題。一項關于江蘇省各級政府智慧養老政策的量化分析顯示，在所有政策形式中規劃、意見類的政策占比較多，地方政府結合自身情況對上級政府政策落實與執行的方案類政策僅占10%左右，政策內容也根據各地發展重點或發展程度不同而分散在智慧技術、公共服務、產業模式等幾個方面［11］，這也在一定程度上反映出基層政府智慧養老治理實踐的欠缺和差異。

三、從碎片化到整體性：智慧養老整體性治理的推進路徑

數字化時代，智慧技術融入養老服務體系是應對傳統養老服務質量效率低，精準度不足困境的重要實踐探索。在對智慧養老服務碎片化成因分析的基礎上可以發現，當前我國智慧養老服務仍然面臨價值理念、服務主體、治理工具方面的挑戰。整體性治理理論以協調、整合為核心要義和實現路徑，同時強調信息技術對于社會治理的重要意義，并倡導以其為治理工具，對于解決當前智慧養老服務碎片化問題具有高度適用性。從這一理論視角出發，智慧養老服務優化應堅持整體性思維，從信息技術賦能下的價值引領、協調機制完善、整合機制優化三個方面具體展開。

（一）塑造需求導向的價值理念

整體性治理的價值核心是“責任及公共利益”，“公共利益”可視為終極價值取向，“責任”則是工具性價值取向，二者共同影響和指導政府及其所屬機構、人員認知、判斷、決策和行為的基本信念［8］，因此樹立責任意識是構建智慧養老整體性策略體系的必然要求。在整體性治理中，數字化的治理方式是實現整合協調、構建責任體系的支撐，對數字技術的正確認知是提升政府主體數字化治理意識的基礎。對數字技術的認知包括對其價值性和工具性的認知，在老齡化社會治理過程中要實現效率與需求的權衡，技術與價值的區分，一是應當加強基層政府工作人員對于數字技術的學習，加深其對于所從事的技術工作的認識和理解，強化基層政府工作人員的責任意識和倫理道德標準，在共同目標基礎上達成主體間的數字化合作信任關系，并通過政府的動員作用和輻射效應，推動數字技術在社區養老和家庭養老中的應用。二是應當認識到在參與養老服務過程中數字技術服務對象的結構性差異，確保數字技術的具體應用與個體的養老理念相符合，要充分了解并尊重老年人的需求，在進行服務場景及智慧化產品的轉型升級之前對老年人需求進行調研，并邀請老年人進行體驗，從而保證服務場景與智慧化產品的供給能夠滿足老年人生理與心理需求。

（二）完善智慧養老服務主體協調機制

在整體性治理理論中，佩里·希克斯將協調界定為暫時性的聯合或運作，它是進一步整合的基礎。協調是整體性治理的關鍵詞之一，治理主體間的矛盾和分歧源于缺乏協調［12］。完善主體間協調機制的主要任務是權責關系的確定，包括政府內部各部門之間的權責關系以及公私部門間的權責關系。對于智慧養老而言，首先是要明確政府在智慧養老發展中的主導作用。養老服務具有準公共產品的性質，它在很大程度上應該由政府提供，因此在智慧養老多元共治的發展格局下，政府理應占據主導地位，但它不再是唯一的服務提供者，而應承擔更加復雜的責任。一是提供政策支持。政府應當從智慧養老服務直接供給中脫身，擔當好政策制定者的角色。將智慧養老納入數字城市治理和政府治理能力提升的進程中進行通盤考慮、整體規劃，統一政府內相關部門的行動目標，明確部門間的責任和權限，暢通不同部門之間的協商溝通通道，提高信息共享、決策協商的效率，構建整體性的政策體系。二是承擔兜底責任。老年群體對數字化生活的排斥同時來自適老化數字基礎設施的不可及性，基本的通信網絡設施、大數據設施、信息安全設施等是老年人接觸智慧生活的門檻，作為公共服務的主要提供者，政府應當給予適老化數字基礎設施的廣泛普及以政策傾斜和資金支持，探索資金供給的多元路徑，構建多層次的財稅支持體系；制定面向老年人的專項計劃，以專項資金幫扶針對貧困老年人口的數字設施建設，縮小數字技術應用在不同群體和不同區域間的差距［13］。

其次是應發揮市場在智慧養老發展中的重要作用。鑒于老齡化程度的加深和養老需求的多樣化，智慧養老服務供給已經超出了單一組織所能承擔的限度，對于準公共產品而言，市場在養老資源配置上起著重要的作用，也為智慧養老產業的發展提供了更多機會。為構建良好的合作伙伴關系，政府應當適當引導和鼓勵有能力的企業、社會組織等各主體參與到基礎設施建設和養老服務供給中，使其在智慧養老資金供給、智慧養老技術服務、老年教育等方面起到緩解政府財政壓力、完善技術服務培訓機制和構建多主體、多角度、多樣化的老年教育體系的作用，滿足不同老年人群體多樣化的養老需求。同時，政府還應當為智慧養老產業建立明確的服務標準和嚴格的監督問責機制，通過信息平臺建設，及時公布其相關活動，使其接受政府部門和公民個人的監督［14］。

（三）優化智慧養老服務供給整合機制

整體性治理理論面向解決“棘手的問題”，希克斯認為“棘手的問題”內涵包括了人民擁有聯合性的問題即“人民的問題”，解決這種問題需要一個持續的、長期的過程，且這種問題并不止于組織的邊界范圍。顯然，養老問題就是這樣的“人民的問題”［15］。為解決此類問題不僅需要彈性的治理主體功能、治理層級間的協調和整合還需要跨越剛性行政區劃的區域間資源整合。鑒于智慧養老與政府數字化轉型的一體同心，為實現智慧養老服務供給的跨區域整合應持續推進政府內部治理信息化的進程，完善府際利益表達機制。政府組織天然的以追求自身利益最大化為主要驅動力，而府際協調合作也是以利益關系為基礎，因此要提升府際協調整合效率就要暢通各方利益整合和利益合理表達的渠道［16］。一是要整合區域政府間電子政務系統，搭建地方政府信息資源共享平臺，制定統一的技術、管理、安全標準，實現統一數據、統一架設框架和統一服務功能，暢通區域政府間信息渠道。二是要借助大數據等信息技術提升服務能力，加強工作人員信息共享意識，推動政府與政府間、政府與企業、社會組織和公眾之間的信息共享，構建緊密的信任關系，從而減少府際溝通合作成本，兼顧各方利益表達。

四、結束語

整體性治理理論在實踐層面得到了越來越多認同，特別是為應對智慧養老服務碎片化問題提供了新的思路。黨的二十大報告指出，“要堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享、讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。”［1］加強養老服務體系現代化建設是積極應對老齡化現狀，在發展中保障和改善民生的基礎性工程，智慧養老對于推動養老服務體系高質量發展具有現實意義，也是實現老齡化社會治理現代化的重要途徑。將整體性治理理論引入智慧養老體系建設不僅有助于構建整體性的智慧養老發展格局，也可以為智慧技術在政府組織治理過程中的應用提供決策參考。

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基金項目：本文系黑龍江省2023年度馬克思主義理論研究和建設工程項目“我省區域經濟發展與人口流向現狀分析與對策研究”（編號：2023HMSJ009）的研究成果

作者簡介：梁鈺可欣（2000—），女，漢族，山東泰安人，單位為黑龍江省社會科學院政治學研究所，研究方向為中國政府與政治。

（責任編輯：楊超）