我國移民管理法治建設的思考

摘要：隨著全球化進程的加速，移民管理日益成為各國的重要議題。當前，指導我國移民管理的主要法律包括《中華人民共和國出境入境管理法》《外國人入境出境管理法》及相關配套法規。存在的問題：移民管理立法碎片化；移民管理法律法規不完善；立法目的局限，管理理念落后；移民權益保障缺失；違法成本低。建議從立法、執法等方面尋求對策，我國亟待通過健全法律體系、建立統一的執法標準、加強法制宣傳、加強執法水平提升等方式，使移民管理工作高效、有序地開展。通過這些措施，既能切實維護國家出入境秩序、保障移民基本權益，又能促進社會和諧穩定。

關鍵詞：移民管理；法律框架；法治建設

中圖分類號：D922.14文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0097-04

Reflections on the Rule of Law Construction of Immigration Management in China

Tang Jia

（China People’s Police University， Langfang 065000）

Abstract： With the acceleration of globalization， migration management has become an important issue in many countries. Currently， the major laws guiding China’s immigration management are the Exit and Entry Administration Law of the People’s Republic of China， the Law of the People’s Republic of China on the Administration of the Entry and Exit of Foreigners， and relevant supporting regulations. Existing problems include： the fragmentation of immigration management legislation; the imperfection of immigration management laws and regulations; the narrow legislative purpose and outdated management concepts; the absence of protection for immigrants’ rights and interests; the low cost of law violations. It is recommended to seek solutions from such aspects as legislation and law enforcement. Specifically， there is an urgent need in China to improve the legal system， establish unified law enforcement standards， strengthen legal publicity， and enhance law enforcement capabilities， so that immigration management can be carried out efficiently and in an orderly manner. With the help of the countermeasures proposed above， the entry and exit order in China is expected to be effectively maintained to safeguard the basic rights and interests of immigrants， and social harmony and stability can also be promoted.

Keywords： immigrant management; legal framework; the rule of law construction

我國是全球最重要的移民輸出國之一，自2018年國家移民管理局正式成立以來，我國移民管理逐漸走向專業化、正規化。但我國的移民法治建設尚處于起步階段，存在一些不足之處。通過分析我國當前的移民管理法治建設的挑戰，借鑒域外國家較為完善的法治建設經驗以及發展過程，完善我國移民法治建設，不僅可以促進我國勞動力融入國際市場，還可以吸引高素質移民人才，為我國的移民管理提供法律支持。

一、我國移民管理現行的法律體系

自新中國成立以來，尤其是改革開放后，我國在出入境管理領域建立了由公安機關、邊防檢查機關、海關和外交部等部門共同配合的管理體系。然而，由于機構和職能分布過于分散，難以有效形成合力。為此，2018年我國設立了國家移民管理局，整合了出入境、邊境、簽證及外國人管理等相關職能，開啟了我國移民管理領域立法的新階段［1］。

我國的移民管理法律法規體系雖然在近年來有所完善，但仍然存在諸多不足。當前指導我國移民管理的主要法律包括《中華人民共和國出境入境管理法》《外國人入境出境管理法》及相關配套法規。這些法律明確了移民的基本權利與義務，規定了出入境、居留、工作的基本程序和條件。

《中華人民共和國出境入境管理法》作為我國現行的移民管理核心法律，將外國人簽證申請、居留管理、違法處罰以及中國公民出入境管理進行了系統的規范。這部法律的實施標志著我國在移民管理法治化建設中邁出了重要的一步，為移民管理提供了基本的法律依據。

同時，我國還制定了《外國人永久居留管理辦法》，進一步對外國人申請我國永久居留的條件、程序以及享有的權利和義務進行了規范。近年來隨著我國不斷擴大高水平的對外開放，完善和規范外國人永久居留制度的重要性不言而喻。但該辦法依然存在一些不足，如當前的永久居留管理辦法對外國人申請永久居留的條件要求高、申請流程煩瑣，因此對一部分外籍人才的吸引力不足。

除此之外，我國還先后通過了《中華人民共和國國籍法》《外國人就業管理規定》等相關法律法規，對移民申請我國國籍、在華就業、社會福利保障方面的問題提供了法律支持。

二、域外國家移民管理法治建設經驗

（一）德國

德國現行的移民法律主要是以1965年出臺的《外國人法》為基礎，其明確了外國人入境、居留許可以及四種居留準許證形式。1990年，德國對《外國人法》進行修訂，對移民人數進行了限制，收緊了移民政策。2000年，德國受人口老齡化、生育率降低等方面的影響，成立了“獨立委員會”，對移民立法的修改收集廣泛的建議。2005年，德國《關于聯邦德國控制和限制移民和規定歐盟公民及外國人居留與融合事宜法律》（以下簡稱《移民法》）正式生效。這是德國的第一部移民法律，對移民的就業、居留、社會融入、難民庇護等內容進行了規范，將外國人的居留許可簡化為臨時居留許可以及永久居留許可。臨時居留許可滿5年即可申請永久居留許可，獲得永久居留許可的移民可以申請德國國籍。德國不斷對移民法律進行修改以應對其國內的國際移民問題，形成了日益完善的移民法律制度，使其逐漸成為制度完善的移民接收國之一。

（二）日本

從2010年開始，日本人口已經持續下降，面臨嚴重的勞動力缺失問題。為應對老齡化、少子化帶來的經濟負面影響，日本開始從移民法律制度方面進行改革。1951年出臺《出入國管理令》，對出入境管理、外國人居住等方面內容進行了規范，而后經過修正，加入難民識別相關程序的規定，更名為《出入國管理及難民認定法》（以下簡稱《認定法》）?！墩J定法》對所有的日本入境、離境進行了具體的解釋。1999年《認定法》進行修正，允許外國人在日本定居和工作。2009年，《認定法》又引入新的居住管理系統，成立了出入境檢查所，并對移民簽發永久居留證書。2019年，再次對《認定法》進行了修正，進一步擴大了移民在日本的工作便利［2］。從地方層面來看，日本山形縣為應對經濟、人口出生率下降問題，在20世紀80年代開始吸引了大量的東南亞國籍的婚姻移民，緩解了當地的人口和經濟下行。日本政府從中央以及地方共同對吸引移民的一系列法律、政策進行制定和修改，在一定程度上對日本的人口平衡、經濟秩序起到了積極作用。

三、我國移民管理法治中存在的問題

（一）移民管理立法碎片化

我國公安機關移民管理局負責當前我國大部分移民管理職能，但出入境管理和居留管理的內容仍然分散在各部門制定的單行法律法規及規范性文件中，導致職能部門間管理交叉，規定混雜。目前，我國的移民法律主要以《中華人民共和國出境入境管理法》為基礎，輔以相關部門發布的規范性文件和部門規章。雖然我國相關部門制定了一些規范性文件以及部門規章，但我國現有的移民管理法律法規仍存在一定程度的碎片化，尚未形成專門、系統的移民法典。例如，外國人就業管理、社會保障、稅收制度等法律法規分別由不同部門制定和執行，彼此之間的統籌性不強，導致在實際操作中出現法律適用上的沖突和矛盾。這種碎片化的法律體系使得移民在中國生活和工作的過程中容易遭遇不必要的法律障礙，導致行政執法部門因法律法規中權責的限制無法為其辦理相關業務。不僅影響了移民的合法權益，降低了我國對高素質移民的吸引力，也影響了我國行政管理部門的公信力。

（二）移民管理法律法規不完善

目前，我國對移民的管理主要依據《中華人民共和國出境入境管理法》《外國人永久居留管理辦法》等有限的幾部法律和規章，這些法律以及規章更傾向于對短期的移民問題進行規范，但缺乏促進長期居留的外國人社會融入的制度保障以及社會福利待遇等方面的保障。這些從移民歸化、融入方面制度的缺失，導致部分外籍高層次人才在面對煩瑣的居留申請程序以及移民權益無法保障時選擇離開中國［3］。

（三）立法目的局限，管理理念落后

我國現行的移民相關法律中，對于移民法治的建設目的主要是便利政府對人員出入境、居留進行檢查與管理，其主要目的是打擊與管控。但是從當前我國移民管理面臨的挑戰來看，以打擊為目的的立法理念已不能適應當前的移民管理發展需要。移民管理應當以“移民”為立法核心，轉變為“服務”的立法、執法目的和理念，將移民管理與社會融入、文化交流相融合，堅持以解決外國人入境后的居留管理、社會融入、歸化為目的［4］，全面、深入解決移民的基本權利以及社會保障問題。

（四）移民權益保障缺失

《外國人永久居留管理辦法》為部分符合條件的外國人提供了申請我國永久居留資格的途徑，除了居留資格以外，外國人的居留權益還涉及移民的社會福利保障、醫療、子女教育、文化認同等方面的問題，我國現行法律對移民的此類權益保障不足。盡管我國出臺了一些鼓勵地方政府為移民提供便利服務的政策，但缺少中央層面的指導性意見和法律保障。尤其是在一些偏遠和落后地區的移民，其在享受社會公共服務、參與社會活動中與發達地區具有很大的差異。此外，我國部分種類簽證，如家庭團聚簽證不允許外國人作為我國公民的親屬在我國境內從事工作。這些問題暴露出我國在對移民基本權益的維護和保障上存在制度缺失，對移民的社會融入造成了消極影響。

（五）違法成本低

在我國現行法律中，對涉及我國出入境管理、邊境管理案件的處罰力度較低，違法后果難以對違法人員形成威懾力。以非法居留為例，針對非法居留以及容留、藏匿非法入境、非法居留的外國人，協助非法入境、非法居留的外國人逃避檢查的違法行為，根據《中華人民共和國出境入境管理法》可以對相關違法人員處以罰款、行政拘留的行政處罰。然而，由于處罰力度較低，難以對部分違反我國出入境管理的人員產生有效震懾。

四、完善我國移民管理法治建設的建議

（一）完善移民管理立法

1.建立系統的移民法律框架

應構建完善的移民法律制度框架，整合現有的單行法和行政法規，建立以《移民法》為核心的法律體系；理順各執法機構之間的職責關系，解決中央與地方在移民管理中的權責劃分問題，以及主管和協管部門之間的協調矛盾；從解決我國當前的社會問題為切入點，充分發揮移民的社會建設能力，注重人權保障，將移民權利進一步細化保護，指導移民與我國社會相融合、保護移民在我國的合法權益［5］。

2.強化地方性立法

以婚姻移民為例，當前我國西南邊境地區由于歷史遺留、民族認同等方面的問題，存在大量的非法居留的婚姻移民，其在中國的居留資格、婚姻關系不合法，對當地的治安秩序、出入境管理帶來了挑戰。云南省德宏傣族景頗族自治州于2010年針對該群體，發布了《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規定（試行）》地方性法規，以解決該地區婚姻移民的居留管理問題。因此，地方政府在應對移民問題時應發揮更大的主動性和靈活性。尤其是民族自治區域，我國可以效仿日本，從地方政府層面制定移民便利政策，鼓勵地方政府制定符合具有其地域性特征的地方性法律法規，提高移民的管理效能。

3.及時修訂法律法規

法律具有滯后性，為應對當前國際人口之間的快速流動，滿足更廣泛群體的移民需求，應當建立法律的更新完善機制。通過收集包括國家行政管理部門、出入我國境內的中外籍人士等社會各界意見，定期整理被管理人員對現行相關移民法的意見和建議，充分對現行法律進行評估，以為群眾提供出入境便利，加強相關法律對移民管理的統籌為目的，及時更新、修訂法律法規。

4.完善移民類別，細化簽證種類

豐富移民類別，將我國簽證進行細化，設置技術、投資、婚姻等各類簽證種類。在技術移民上，以加拿大等國為參考，通過積分制的方式，對申請人年齡、學歷、專業技能、工作經驗等多方面進行考察；在投資移民上，參照美國等國家，不僅考察投資金額，同時對申請人的經營情況進行考察，尤其是企業所創造的就業崗位；在親屬移民上，對中國公民的直系親屬放寬條件，同時對華裔外國人設立單獨移民類別，以滿足其探親、工作等中長期居留的需求。

5.完善移民基本權利

法律應當對出入境人員在出境、入境、居留、工作等方面的基本權利和義務作出明確規定，保障出入境人員的基本權益。相關部門在制定以及執行法律的時候應以人為本，確保其享有必要的法律保障和社會支持。對違反我國出入境相關法律的外國人建立行政處罰、遣返等強制措施阻卻制度，以保障其基本權利［6］。

（二）加強移民管理執法

1.加強法律宣傳

在中國的移民管理法治建設中，法律宣傳力度不足是一個顯著問題。部分移民對現行的法律法規缺乏認識，以致在遇到法律問題時不能有效維護自身權益，因此建議設立國家或地方層面的移民法律宣傳機構，多渠道、多方式向移民及其家庭進行法制宣傳教育，定期邀請法律專業人士提供法律援助與咨詢服務等方式加以解決。

2.持續打擊違法

為增強法律的可操作性和震懾力，對現有的出入境管理法律進行全面評估，針對不足之處進行修訂和補充。同時，強化各地公安機關出入境管理機構與移民管理局、海關等行政執法機關之間跨部門協作機制，加大執法力度，形成合力，提高執法效能。

3.統一執法標準

移民管理的執法標準和執行力度因各地經濟發展水平和社會文化差異而有較大不同。有的經濟發達地區執行相對嚴格，有的地區執法可能相對寬松或缺乏透明度。這種不統一導致了移民在不同地區的權益受到不平等地對待。因此，由最高院牽頭，制定相關的司法解釋，統一移民管理執法標準以及執法力度，為全國的移民管理執法司法提供法律指導。

4.加強執法培訓

我國的行政執法機關，是執法活動中的主體，執法人員代表國家行使行政管理權力。為確保國家權力規范地運行，應當加強對出入境管理部門的執法培訓。我國出入境管理業務涉及多個部門管理，各部門的執法水平、能力良莠不齊。作為行政執法機關工作人員，執法的標準以及依據來源于法律的授權，所以為適應全球化浪潮帶來的世界各國人員流動，應當對出入境管理工作人員的執法能力加強培訓，如證件辦理程序以及要求、相關法律法規的熟練運用，提高其業務能力，增強對法律的敬畏以及依法執法的信念。

5.加強國際執法合作

移民的產生，涉及移民輸出國以及移民輸入國對人員的出入境管理。在移民管理主體方面，應當加強與移民輸入國之間的國際執法交流合作，通過建立執法合作機制，實現移民人員信息共享機制，包括違法犯罪情況、婚否情況等；建立國際之間的引渡、遣返條約，為執法司法活動順利進行提供保障；加強出入境便利合作，為兩國公民實現簽證的便捷辦理、簽證互惠政策以及域外相關證件、證明的辦理途徑。

五、結束語

通過對我國當前移民管理法治建設的發展與挑戰進行分析，本文提出從立法、執法等方面的對策建議，具體來說，我國亟待通過健全法律體系、建立統一的執法標準、加強法制宣傳、加強執法水平提升等方式，使移民管理工作高效、有序地開展。通過這些措施，既能切實維護國家出入境秩序、保障移民基本權益，又能促進社會和諧穩定。

依法治國是移民管理的根本，移民與社會的有序發展只有在依法治國的保障下才能順利融合。今后的研究要繼續關注法治移民管理建設的新動態，為應對日益變化的全球移民環境，探索出更多與中國國情相適應的管理模式和法律體系。

參考文獻：

［1］肖瓊露.中國移民管理立法模式研究［D］.廈門：廈門大學，2019.

［2］段卓廷.國家治理現代化視域下中國國際移民管理制度研究［D］.長春：吉林大學，2023.

［3］孫嫄.我國出入境管理體制深化改革研究［J］.國際公關，2021（7）：42-44.

［4］翁里，夏巧雅.論我國出入境管理法律制度改革［J］.公安學刊（浙江警察學院學報），2015（4）：58-62.

［5］曾郁.構建移民和出入境管理法律體系的思考［J］.司法警官職業教育研究，2020（1）：40-47.

［6］劉峻含.完善涉外法治視閾下的移民管理法治建設［J］.濰坊學院學報，2024（3）：47-53.

作者簡介：唐嘉（1998—），男，漢族，四川成都人，單位為中國人民警察大學，研究方向為出入境邊防檢查。

（責任編輯：趙良）