檢察機關實質性化解行政爭議路徑研究

摘要：近年來，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作在案件辦理、典型案例培育、政策供給、理論研究等方面成效顯著，為該項工作奠定了堅實的實踐和法理基礎。與此同時，此項工作也面臨著缺乏法律支撐、開展范圍不清晰、工作程序不規范、缺少法律效力保障等問題，該項工作在法治化的縱深面亟待展開。建議從構建法律規范體系、規范化解工作、強化化解效能等路徑完善檢察機關實質性化解工作，以期實現檢察機關實質性化解行政爭議現代化。

關鍵詞：檢察機關；行政爭議；實質性化解；法治化

中圖分類號：D926.3;D925.3;D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0114-04

A Study on the Pathway for Substantial Resolution of Administrative Disputes by Procuratorates

Meng Yujie1Liang Fayin2Duan Hongshen3

（1. Shanxi Jinzhong Institute of Technology， Jinzhong 030600;

2. People’s Procuratorate of Shuimogou District， Urumqi 830013;

3. Inner Mongolia University of Finance and Economics， Hohhot 010070）

Abstract： In recent years， procuratorates have made remarkable achievements in the substantial resolution of administrative disputes， particularly in case handling， typical case cultivation， policy support， and theoretical research， which has laid a solid practical and jurisprudence foundation for this work. At the same time， this work also faces issues such as the absence of legal support， unclear work scope， non-standardized work procedures， and the lack of legal protection. Additionally， it is expected to be carried out more legally. It is recommended to improve the work of procuratorates in substantially resolving administrative disputes by establishing a legal framework， standardizing the resolution process， and enhancing the effectiveness of resolution， with the expectation of modernizing this work.

Keywords： procuratorate; administrative dispute; substantial resolution; legalization

隨著法治建設的推進和人民群眾對公平正義需求的增長，檢察機關積極探索和創新實踐實質性化解行政爭議的方式，對于維護社會穩定、保障人民權益具有重要意義。本研究以近年檢察機關實質性化解行政爭議實踐樣本為切入點，剖析檢察機關化解工作中存在的現實問題，進一步提出完善路徑，契合新時代“協同型”“回應型”“智慧型”高水準行政檢察工作的需求，為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

一、檢察機關實質性化解行政爭議的實踐基礎

（一）檢察機關行政爭議實質性化解的情況分析

最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）于2019年10月開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動。2021年最高檢扎實推動行政爭議實質性化解常態化工作，各地檢察機關開展行政檢察監督，貫徹行政訴訟法的宗旨，在監督法院公正司法、促進行政機關依法行政的同時，加強調查核實，針對行政爭議產生的基礎事實和申請人的訴求，綜合運用抗訴、聽證、檢察建議、司法救助等途徑，依法、公平、有效化解行政爭議，解決人民群眾急難愁盼的問題。根據最高檢發布的全國檢察機關辦案數據：2019年10月至2020年12月，共化解行政案件6 304件；2021年共實質性化解行政爭議9 153件，其中10年以上的435件①；2022年度實質性化解行政爭議17 702件，其中10年以上的1 346件②；2023年共實質性化解行政爭議22 310件③。截至2023年共促成行政爭議實質性化解5.5萬余件，呈上升趨勢，破難題、解民憂成效顯著，作用逐步發揮。

（二）最高檢發布的檢察機關實質性化解行政爭議實踐樣本分析

圍繞“行政爭議實質性化解”主題，最高檢發布了第三十批指導性案例及典型案例60余件。為詳細分析檢察機關實質性化解行政爭議基本特點，本文擬選取分析最高檢第七檢察廳《加強行政檢察監督 "促進行政爭議實質性化解典型案例（第一批）》12件典型案例及最高檢于2021年2月23日發布的《加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解專項活動》中的12件典型案例④（共24件）。

1.涉案行政爭議類型分析

最高檢發布的檢察機關實質性化解行政爭議的糾紛類型圍繞“工傷認定”“（養老保險、退役軍人）社會保險（保障）待遇”“房屋拆遷與補償”“行政處罰”等。其中“工傷認定”與“（養老保險、退役軍人）社會保險（保障）待遇”占比高達45.8%，檢察機關圍繞民生積極推進爭議實質性化解，以人民為中心，增進人民福祉。

2.涉案行政爭議的化解方式分析

檢察機關實質性化解行政糾紛的方式多樣。“簽署和解（補償）協議”與“提出檢察建議”均占總樣本量的四分之一。檢察機關解決行政爭議以實際需求為導向，綜合運用各種方式方法，形成合力化解爭議，有效回應當事人訴求［1］。

綜上，通過檢索分析上述案例的涉案地區、爭議類型、化解情況及方式，檢察機關積極踐行為大局服務、為人民司法、為法治擔當的要求，落實高質效辦好案件的追求，持續加強實質性化解行政爭議能動性。

二、檢察機關實質性化解行政爭議的政策保障及法律依據

（一）政策保障

2019年黨中央明確提出“加強對法律實施的監督”⑤，為檢察機關行使法律監督權奠定了堅實基礎。2021年中央發布了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（中央28號文）（以下簡稱《意見》），提出“在履行法律監督職責中實質性化解行政爭議，促進案結事了。”重新定位行政檢察工作的功能，也為檢察機關化解行政爭議提供新的依據和指引。為貫徹落實《意見》，共22個省（區、市）結合地區實際出臺了更詳細且更易操作的實施意見或工作細則⑥，提供地方政策保障及實踐經驗。

（二）法律依據

2021年7月最高檢發布司法解釋《人民檢察院行政訴訟監督規則》第二條明確了檢察機關實質性化解行政爭議的職權，第六條列舉了行政爭議實質性化解的手段。2021年8月最高檢在檢察系統內部發布了《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），為行政爭議實質性化解提供指引。此后地方人大及常委會相繼出臺法規，目前查到國內8部法規賦予了檢察機關實質性化解行政爭議的職權，但國家立法層面尚未對此做出規定。

分析梳理上述文件和規定：制定時間層面，近幾年檢察機關實質性化解行政爭議的立法逐漸增多；立法主體層面，由檢察機關到省委（市委、自治區黨委）再到地方人大常委會，層級不斷提高；內容層面，由原則到具體，逐漸豐富細化。

三、檢察機關實質性化解行政爭議的困境

（一）規范體系不明確

目前，復議機關、審判機關和檢察機關都致力于行政爭議實質性化解工作，但在實踐中檢察機關無法可依的窘境十分突出［2］。當前檢察機關主要依據前文所述的低位階法律文件，其適用范圍小，內容碎片化，立法目的不協調，不能滿足爭議化解的需求。在實踐方面，檢察機關內部最高檢制定的實質性化解行政爭議的指引原則缺乏執行力。外部對爭議化解工作未達成共識，雖有政策推動，但缺乏強制性配合。由此，立法供給不足制約了檢察機關實質性化解行政爭議與價值的實現。

（二）化解工作不規范

當前規定檢察機關實質性化解行政爭議的《工作指引》，就范圍、工作機制等作出原則性規定，但缺乏時間節點、結果反饋等程序規定。從實踐反哺理論角度看，近年來實質性化解行政爭議雖已有成效，但仍存在履職不規范的問題。其一，任意擴大介入化解的范圍有超越職權之嫌。例如，延伸化解工作提前介入審判、復議，可能干預行政權和審判權。其二，行政爭議實質性化解程序隨意，沒有規定違反后果，更多是通報指標的宏觀調度及審查報告文書設置工作開展情況說明的硬性要求，但怎樣開展、開展是否合理合法、為何結束均未落到書面，是否達成效果也無從深究。

（三）化解效力剛性不足

現行法律沒有明確規定檢察機關主持調解行政爭議的法律地位及所達成調解（和解）協議的法律效力［3］。新修訂的《行政復議法》第七十三條至七十八條確認了行政復議調解書、和解協議書的效力，逾期不履行由行政機關強制執行或申請法院強制執行。《行政訴訟法》第九十四條明確當事人必須履行法院生效的調解書。而檢察機關調解達成的協議不具約束力，只能靠當事人自覺履行，降低了實質性化解的功效。依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第八十一條第二項、第三項規定，經化解當事人撤回申請或達成和解協議并履行的可以終結審查。若一方反悔不履行，需重新審查，減損檢察人員工作積極性，也降低了當事人對檢察機關的信服力與配合度。

四、檢察機關實質性化解行政爭議的完善路徑

（一）構建法律規范體系

1.國家法律層面

（1）建議在《人民檢察院組織法》中具體規定檢察機關參與行政爭議化解的規定。《人民檢察院組織法》作為檢察院制度設計規范，第二十條規定了具體職權。行政爭議實質性化解作為檢察機關履行職責辦理行政案件的環節，有必要在本條中有所體現。

（2）在《行政訴訟法》中對檢察機關參與行政爭議化解作出規定。《行政訴訟法》旨在解決行政爭議，規定了檢察院監督行政訴訟的職能。在立法結構上，行政訴訟與行政訴訟監督皆屬行政訴訟法框架，以解決行政爭議為目的，故可將《行政訴訟法》第十一條修改為“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，實質性化解行政爭議。”

2.司法解釋層面

最高檢《人民檢察院行政訴訟監督規則》第二條和第六條提到行政爭議實質性化解的原則性規定。法律若有新規定司法解釋也需做出具體回應，使之更具操作性。目前，《工作指引》雖有一定規定，但檢察機關內部的規范性文件效力層級低，內容不完善，故指引中的部分內容可調至《人民檢察院行政訴訟監督規則》以提高效力層級。

3.地方立法層面

地方性法規作為中國特色社會主義法治體系的一環是國家立法的延伸和補充，對促進行政爭議實質性化解，保證法律實施有重要作用。目前，各地在實踐中積累了大量經驗，出臺規范性文件實質性化解行政爭議。由此，各地具備制定地方性法規的實踐基礎，可將實踐中的先進經驗及會簽的規范性文件納入地方立法中，提高效力層級，促進前端治理。

（二）規范化解工作

1.明確化解范圍。檢察權作為法律監督權屬于國家公權力，根據“法無授權不可為”原則，厘清檢察機關行政爭議實質性化解的權限范圍尤為重要。隨著實踐的不斷深入，行政爭議實質性化解應嚴格依法、分清主次、明確重點。一則，實質性化解的爭議應為法院司法審查的案件，即排除行政訴訟受案范圍以外的案件。二則，爭議應處于檢察監督程序中，聚焦自身職責，圍繞裁判結果監督案件及訴訟活動相關案件化解，具體包括裁判結果監督案件、審判活動違法案件、訴訟執行（含非訴）案件，適時擴大到檢察機關積極探索履職的行政違法行為監督，但當前有必要限定在履行法律監督職責中的行政違法行為監督。這與《人民檢察院行政訴訟監督規則》第二條規定的通過行政訴訟監督案件實質性化解行政爭議相一致。實踐中雖然不排除與法院、復議機關融入當地矛盾調解，但應在當地的安排下或受法院、復議機關邀請，遵循合法、適當及尊重行政權、審判權的原則，參與重大疑難復雜案件的化解。

2.明晰化解程序。檢察機關實質性化解行政爭議應遵循必要程序，逐步實現行政爭議的案件化辦理不應受限于當前指標通報等要求，科學設置啟動、開展及終結的剛性流程，在辦案中輔助設置辦案流程，配置員額檢察官、處室負責人、分管領導等，可視化開展工作，讓當事人真切融入爭議化解，爭取最大認同。

（三）強化化解效能

檢察機關實質性化解行政爭議，在維護社會穩定、減少社會戾氣方面發揮重要作用。但現階段也面臨著化解行政爭議缺失法律效力的尷尬，如通過檢察聽證、民事行政一齊化解等方式促成雙方和解。這種形式通常約定期限或分期付款，但事后一方毀約不認，不僅另一方期待落空，也耗費檢察機關的努力，浪費檢察和社會資源的同時減損檢察機關的權威。因此有必要賦予和解協議法律效力，使之具有確定力、約束力、執行力，若逾期不履行行政機關可以強制執行或申請法院強制執行，大幅提升行政爭議實質性化解的功效。

五、結束語

檢察機關實質性化解行政爭議是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對于維護人民群眾的權益、促進社會穩定意義重大。檢察機關應充分發揮法律監督職能，以深化行政爭議實質性化解工作為抓手，充分履行行政檢察監督職責，更好回應人民群眾的新需求，為實現國家治理體系和治理能力現代化貢獻行政檢察力量。

注釋：

①最高人民檢察院發布《2021年全國檢察機關主要辦案數據》，資料來源：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1，瀏覽日期：2023年11月10日。

②最高人民檢察院發布《2022年檢察工作曬出成績單》，資料來源：https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202301/t20230108_597980.shtml，瀏覽日期：2023年11月10日。

③最高人民檢察院發布《行政檢察工作白皮書（2023）》，資料來源：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202403/t20240309_648229.shtml，瀏覽日期：2024年6月20日。

④《最高人民檢察院發布“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”典型案例》，資料來源：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，瀏覽日期：2023年11月10日。

⑤黨的十九屆四中全會于2019年10月31日通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。

⑥曾佳.“新時代新征程新理念新作為”系列報道《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》是如何落實的.中華人民共和國最高人民檢察院微信公眾號.2022年3月5日。

參考文獻：

［1］趙傳方.行政檢察實質性化解行政爭議研究［D］.重慶：中共重慶市委黨校，2022.

［2］石娟，潘基俊.行政爭議實質性化解工作的難點問題及立法建議［J］.中國檢察官，2023（13）：58-61.

［3］傅國云.檢察機關實質性化解行政爭議的屬性、定位及效力［J］.人民檢察，2022（9）：50-54.

作者簡介：孟宇潔（1998—），女，漢族，山西太原人，單位為山西晉中理工學院，研究方向為行政法與行政訴訟法學。

梁發銀（1987—），男，漢族，陜西府谷人，烏魯木齊市水磨溝區人民檢察院黨組副書記、副檢察長、一級檢察官，研究方向為行政檢察。

段弘燊（2002—），男，漢族，內蒙古赤峰人，單位為內蒙古財經大學，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：楊超）