守正創(chuàng)新：廣東率先以專門立法促進引領(lǐng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

摘"要：

《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進條例》是全國首部專門促進并引領(lǐng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的省級地方性法規(guī)，采用“小切口” 立法創(chuàng)制模式，堅持守正創(chuàng)新的法治理念，立足富民興村，體系化規(guī)范新型集體經(jīng)濟運行機制和多樣化發(fā)展路徑指引、扶持保障措施等；基于新發(fā)展要求，注重對廣東新型集體經(jīng)濟發(fā)展實踐經(jīng)驗提煉固化，精準有效地帶動農(nóng)民增收致富，促進共同富裕；基于提質(zhì)增效的目標，統(tǒng)籌安排扶持措施，協(xié)同構(gòu)建配套機制，協(xié)調(diào)落實政府責任事項，凸顯法治的促進、引領(lǐng)和保障功能。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟；促進型立法；法治引領(lǐng)；法治保障

中圖分類號：D920.5

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2025）01-0021-07

2024年11月，廣東省人大常委會審議通過《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進條例》（簡稱條例），自2025年5月1日起施行。條例圍繞貫徹黨中央“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”的決策方針及落實廣東省委“百千萬工程”重點工作要求，立足于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以改革創(chuàng)新思路，聚焦調(diào)整規(guī)范運行機制、指引多樣化發(fā)展路徑、統(tǒng)籌安排扶持措施等方面，主要就明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)范收益分配、創(chuàng)新發(fā)展模式、提升物業(yè)經(jīng)濟、拓展居間服務、探索資產(chǎn)參股等重點范疇，結(jié)合廣東區(qū)域?qū)嶋H，作出細化規(guī)定和精準指引；同時創(chuàng)新扶持措施，涉及項目、用地、資金、人才、科技、公共服務等統(tǒng)籌保障，強化集體財產(chǎn)監(jiān)督管理，有效盤活資源資產(chǎn)，增強集體經(jīng)濟活力，促進新型集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

該條例的制定歷經(jīng)兩年上下各方面互動進行反復醞釀和充分的調(diào)研論證，采用“小切口”立法模式，在形式上不分章節(jié)，共設(shè)二十條；在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，可區(qū)分為總則、規(guī)范運行機制和多樣化發(fā)展路徑指引、扶持保障措施、監(jiān)督管理及附則等五個部分的條款，符合一般立法模式的框架邏輯。條例依序分別規(guī)定明確：立法目的、適用范圍，在促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域貫徹落實黨的領(lǐng)導地位，政府及有關(guān)部門職責事項，新型集體經(jīng)濟運行機制、細化多樣化發(fā)展途徑、集成扶持保障措施以及監(jiān)督管理機制等規(guī)范和指引。

現(xiàn)將條例的基本精神及凸顯的特色亮點闡述如下：

一、堅持守正創(chuàng)新的理念，立足富民興村，重視政策發(fā)力先行，開創(chuàng)性立法適時跟進

促進鄉(xiāng)村全面振興，帶動農(nóng)民增收致富，離不開新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；新型集體經(jīng)濟能夠促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展，是富民興村的重要抓手。廣東是改革開放前沿陣地和排頭兵，在新時代“再造一個廣東”實現(xiàn)高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新征程中，發(fā)展新型集體經(jīng)濟不可或缺。廣東作為經(jīng)濟大省，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)良好，體量位居全國第一。十八大以來，隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入，廣東集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展穩(wěn)步增長。依據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳調(diào)研報告《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展情況》（2023），截至2023年底，全省共有村組兩級集體經(jīng)濟組織24.49萬個、村組兩級集體資產(chǎn)達1.31萬億元，全省集體經(jīng)濟總收入1850億元。

然而，在集體經(jīng)濟領(lǐng)域也呈現(xiàn)發(fā)展不平衡及產(chǎn)業(yè)升級難、轉(zhuǎn)型慢等基本省情，尤其是粵東西北地區(qū)集體經(jīng)濟普遍比較薄弱——跟珠三角相比，粵東西北農(nóng)村普遍面臨著空心化、留守婦幼多、發(fā)展與治理兩難等困境。區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題。于是，中共廣東省委出臺了《關(guān)于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導扶持壯大集體經(jīng)濟的意見》等相關(guān)文件，對“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”作出部署，結(jié)合廣東實際提出多路徑壯大集體經(jīng)濟、多形式盤活集體資產(chǎn)、多渠道促進農(nóng)民增收的舉措。

基礎(chǔ)調(diào)研表明，廣東集體經(jīng)濟發(fā)展概況如下：經(jīng)濟規(guī)模增長快，集體資產(chǎn)體量大；珠三角與粵東西北經(jīng)濟基礎(chǔ)差異大且分布不平衡；經(jīng)營收益增長不均衡且近年增長速度緩慢；集體經(jīng)濟組織支出高且不斷趨增，稅費負擔重，積累跟收益增長不匹配；各地發(fā)展新型集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有多樣性探索，穩(wěn)住物業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)優(yōu)勢，統(tǒng)籌集體自主經(jīng)營、投資合作經(jīng)營、公司化運營等多種經(jīng)營機制；基于集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，逐漸推出配套改革暨促進集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策措施。就全域而言，無論是珠三角轉(zhuǎn)型升級還是粵東西北強基補弱，整體上均處于探索起步階段。主觀上，部分地區(qū)對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟認識有待加強，特別是對新型組織形態(tài)的市場經(jīng)濟主體地位不甚明確；客觀上，面臨著如區(qū)位條件、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、體制機制、發(fā)展環(huán)境及政策瓶頸的約束。鑒于諸方面的因素，致使新型集體經(jīng)濟發(fā)展的定位定向、路徑選擇和質(zhì)效提升均遇到較大挑戰(zhàn)。

從集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式及高質(zhì)量發(fā)展要求看，存在政策支持與發(fā)展需求的錯位、持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)能力較弱、集體經(jīng)濟組織治理失范、融合發(fā)展機制和提質(zhì)增效措施不足等問題。如何堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化形成集體經(jīng)濟聚合發(fā)展的優(yōu)勢；既要有“一盤棋”思維，重在做好科學規(guī)劃與系統(tǒng)謀劃，又要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，因地制宜，挖掘且發(fā)揮特色優(yōu)勢，依托資源稟賦與基礎(chǔ)條件，找準路徑，培育集體產(chǎn)業(yè)項目；積極引導，加強政策扶持與措施保障，優(yōu)化營商環(huán)境，促進資源要素流動，盤活資源利用，完善公共服務，為農(nóng)民集體減負松綁，推動新型集體經(jīng)濟提質(zhì)增效^［1］。這是現(xiàn)階段亟待研究突破方略的實踐課題。

近些年，黨和國家為推動農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟，采取前所未有的扶持政策，為發(fā)展集體經(jīng)濟營造良好的環(huán)境。在中央或國家層面，陸續(xù)出臺了相關(guān)扶持集體經(jīng)濟發(fā)展的政策或做出特別部署。然而，鑒于國家層面尚無明確搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟幾步走的長遠規(guī)劃，基本上實行 “小碎步式”階段性政策扶持，對有效促進集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展動能不足。廣東新型集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)存問題及其原因是多方面的。然而，特別需要關(guān)注兩個方面：一是集體經(jīng)濟組織運行發(fā)展受到制度性約束，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及封閉產(chǎn)權(quán)制度導致資源閑置或難以充分利用，經(jīng)濟效益總體不高，發(fā)展后勁不足，集體經(jīng)濟新業(yè)態(tài)板塊發(fā)展緩慢，需要政府加強分類指導與服務保障；二是地方立法調(diào)整不足，缺乏專項立法及細化規(guī)制，僅有部分單一政策措施，尚未形成引領(lǐng)、促進和保障的制度體系。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（簡稱組織法）明確提出促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，并就探索多樣化途徑、發(fā)展新型集體經(jīng)濟扶持措施等有系統(tǒng)性規(guī)定；鄉(xiāng)村振興促進法也對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進措施、保障農(nóng)民收益分配權(quán)等做了重點規(guī)范。為合理銜接細化上位法和有關(guān)政策規(guī)定，確保上位法的制度安排在廣東有效銜接、落細落實，確有必要結(jié)合廣東實際，制定本條例。多年來，在鞏固拓展扶貧開發(fā)成效銜接鄉(xiāng)村振興及促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展實踐中，廣東已形成 “鎮(zhèn)村聯(lián)動暨強鎮(zhèn)富村公司（韶關(guān)）”“政銀企村（云?。薄帮w地經(jīng)濟”“村企合作-萬企幫（興）萬村”等運行比較成熟的經(jīng)驗做法，卻也面臨著發(fā)展途徑單一、運行機制不靈、要素保障不足等亟需解決的難題。適時制定條例，總結(jié)固化典型經(jīng)驗，以法治思維與法治措施來推動解決實際問題，有效促進新型集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、基于新發(fā)展的要求，明確目標定位，凸顯法治的促進保障功能

黨的二十大報告提出：發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。近些年中央“一號文件”均強調(diào)：探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，發(fā)展新型集體經(jīng)濟是全面推進鄉(xiāng)村振興的重點工作。二十屆三中全會報告提出 “發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制”。習近平總書記指出 “壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，是引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑”；考察廣東特別強調(diào)結(jié)合發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進共同富裕。這些論斷為廣東推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展指明了方向，是制定本條例的根本遵循——即要結(jié)合黨的二十大精神，學習貫徹習近平總書記重要講話，落實相關(guān)政策文件部署，有效促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。本項立法宗旨為：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大以來歷次全會特別是二十大精神，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總攬，以實現(xiàn)共同富裕為目標，圍繞建設(shè)廣東農(nóng)業(yè)強省和農(nóng)村現(xiàn)代化，構(gòu)建適應高質(zhì)量發(fā)展要求的新型集體經(jīng)濟組織形態(tài)、探索路徑與保障體系，走出有廣東特色的集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展模式，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，為促進共同富裕提供有力支撐。在新征程上，中共廣東省委《關(guān)于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定》對廣東如何“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”作出了總體部署。因此，制定條例，為貫徹落實黨中央及省委決策部署，為促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展提供法治保障。

《立法法》要求“堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革”（第九條）?！多l(xiāng)村振興促進法》明確 “國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益”。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確“規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其運行管理，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和社會主義基本經(jīng)濟制度，推進鄉(xiāng)村全面振興，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，促進共同富裕”。這些關(guān)乎新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基調(diào)，指向性明確。廣東主動適應集體經(jīng)濟改革發(fā)展的法治需要，率先開展創(chuàng)制性立法，遵循發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，為促進新型集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供法治引領(lǐng)和保障。立法其他依據(jù)包括《民法典》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等，以及參考《廣東省鄉(xiāng)村振興促進條例》《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》等省內(nèi)立法成果。

在立法模式上，條例屬于促進型功能立法，凸顯規(guī)范指引和倡導（40余項）、鼓勵和支持（30余項）、政府促（推）進及保障服務（20余項）等特別的功能特點；在立法定位上，其屬于實施《鄉(xiāng)村振興促進法》與《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的地方配套立法，跟《廣東省鄉(xiāng)村振興促進條例》《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》及將要制定的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》等相匹配相協(xié)調(diào)。

三、基于改革探索的路向，明確立法調(diào)整范圍及規(guī)范指引，涵蓋“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”的基本特征

條例第二條依立法慣例明確了調(diào)整范圍，即表明促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展立法調(diào)整對象。立法過程曾有討論是否需要界定核心概念“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”的內(nèi)涵——即何以體現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟之“新型”特征，涉及到發(fā)展基礎(chǔ)、組織形態(tài)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、治理機制、經(jīng)營模式等范疇，依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)政策精神及參考部分立法表述，可以表述其主體、方式、構(gòu)成要素、運行機制、發(fā)展途徑等部分特征。習近平總書記多次強調(diào)“堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，發(fā)展新型集體經(jīng)濟，走共同富裕道路”； 在2022年中央農(nóng)村工作會議上特別指出“構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制，充分利用農(nóng)村集體自身資源條件、經(jīng)營能力，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”的部署要求。其實，中共中央國務院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016）對農(nóng)村集體經(jīng)濟的含義表述為“集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式”。盡管當時沒有冠以“新型” 二字界定農(nóng)村集體經(jīng)濟，卻也是有別于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟的新提法^［2］。基于此判斷，考慮到“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”屬于新事物。立法討論多次研究應否對“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”作出準確的定義，畢竟是上位法如《集體經(jīng)濟組織法》僅表述了該概念而未對其明確界定，相關(guān)政策文件的部分表述更欠嚴謹，目前雖有浙江杭州市、湖南湘西自治州等有關(guān)地方法規(guī)或人大決定就“（新型）農(nóng)村集體經(jīng)濟”有立法定義，但其界定并不盡周延，有待于實踐探索檢驗。

誠然，從歷史沿革看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是對傳統(tǒng)意義的集體經(jīng)濟的創(chuàng)新提法。盡管條例對其未作出具體定義，但可以結(jié)合第二條及相關(guān)條文的表述，既能體現(xiàn)調(diào)整的對象范圍，又能涵蓋政策實踐中對“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”新型化的基本特征包括如：創(chuàng)新發(fā)展理念、創(chuàng)新多元化發(fā)展路徑、創(chuàng)新合作經(jīng)濟或合作模式、創(chuàng)新運行機制、創(chuàng)新收益分配、創(chuàng)新政策保障措施等，均有別于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟以自主經(jīng)營為主、物業(yè)出租占主導、封閉型色彩濃、經(jīng)營管理方式單一、缺乏現(xiàn)代企業(yè)制度、保分配保運轉(zhuǎn)的目的明顯等方面，根據(jù)組織法的原則表述及實施要求，也預留一定發(fā)揮空間，以便結(jié)合區(qū)域?qū)嵺`發(fā)展創(chuàng)新認知，做出靈活把握與合理闡釋。

四、基于黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導，明確政府及部門的職責且以規(guī)制措施協(xié)調(diào)落實責任事項

首先，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟必須堅持黨的領(lǐng)導，貫徹黨建引領(lǐng)的方針。習近平總書記反復強調(diào)：要把好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治方向，堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，發(fā)展新型集體經(jīng)濟。推動農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)壯大提質(zhì)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨建引領(lǐng)。因此，立法堅持黨的領(lǐng)導，確保促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展工作正確的路向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織作為黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作開展的戰(zhàn)斗堡壘，領(lǐng)導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展新型集體經(jīng)濟。農(nóng)村社會治理直接關(guān)系社會穩(wěn)定和農(nóng)民生活水平，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅是經(jīng)濟問題，也是社會問題。制定條例，明確黨對發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導，規(guī)范、有序、科學地促進集體經(jīng)濟發(fā)展，妥善處理各種利益關(guān)系和社會矛盾，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，健全鄉(xiāng)村治理體系，在根本上確保從黨領(lǐng)導新型集體經(jīng)濟發(fā)展方針到立法具體規(guī)定的有效轉(zhuǎn)化，使黨中央及省委的主張入法入規(guī)得以體現(xiàn)，從制度層面保證黨的政策及決策部署得到貫徹執(zhí)行。條例第三條第一款強調(diào)對新型集體經(jīng)濟發(fā)展促進工作堅持黨的領(lǐng)導方針，進而具體要求：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委和村黨組織的領(lǐng)導下依法履職，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。

其次，條例第三條明確各級政府及部門的基本職責。促進型指引性立法也要強化組織推動，著力解決體制機制障礙，明確各級政府職責與統(tǒng)籌推進機制，是新型集體經(jīng)濟發(fā)展促進工作有序開展的組織保障。依據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進法》與《集體經(jīng)濟組織法》等原則規(guī)定，一方面，規(guī)定地方各級政府的基本職責（如要求縣級以上政府納入縣域經(jīng)濟發(fā)展布局，制定政策措施，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督管理體系），主要明確其統(tǒng)籌規(guī)劃、加大投入、協(xié)同推進、制定措施及組織實施、監(jiān)督等重要職責，突出強調(diào)縣級政府統(tǒng)籌謀劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織具體實施的基本要求；另一方面，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督等職責以及相關(guān)部門的協(xié)同職責。再就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責（監(jiān)督管理、落實具體措施）問題，涉及部分城市化區(qū)域存續(xù)保留存續(xù)原農(nóng)村集體經(jīng)濟形態(tài)，即要明確街道辦事處參照履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的職責，符合實際要求。

誠然，條例以指引性倡導性規(guī)范為主，也是主動干預式立法，注重對政府及相關(guān)部門的具體履職要求，以此保證規(guī)制措施有明確的責任主體具體推動實施，相應地設(shè)置政府促（推）進及保障落實措施，重在強化政府及部門的主體責任，統(tǒng)籌安排并協(xié)調(diào)落實促進工作。譬如第四條是第三條政府職能的延伸性規(guī)定，為使集體經(jīng)濟組織更好地獲得服務支持，明確政府及有關(guān)部門提供咨詢服務和培訓指導（項目申報、爭取財政資金、用地政策咨詢、稅費減免等），法律政策宣傳以及鼓勵社會參與。第五條有關(guān)明晰集體產(chǎn)權(quán)及其保障工作。一是要求政府在鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的基礎(chǔ)上，加強確權(quán)登記工作，相關(guān)部門應當落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度?，F(xiàn)實中集體資產(chǎn)因歷史遺留問題或現(xiàn)行障礙而導致無法進行確權(quán)登記，需要解決因產(chǎn)權(quán)不清、合法手續(xù)欠缺導致的集體資產(chǎn)不動產(chǎn)“登記難” 等遺留問題。盡管各地類似情況普遍且因素復雜、牽涉多種利益關(guān)系及矛盾糾紛，處理比較棘手，若長期擱置，則影響到集體資產(chǎn)安全及運營效能，迫切需要地方政府統(tǒng)籌出臺措施，化解集體不動產(chǎn)確權(quán)歷史遺留問題。二是要求并支持集體組織進行資產(chǎn)清查，依法處理違法違規(guī)問題，政府及相關(guān)部門提供指導和支持。條例第十九條還要求健全集體財產(chǎn)監(jiān)督管理服務體系，依法加強集體財產(chǎn)監(jiān)管和財務管理，防控集體組織債務風險。

五、基于融合發(fā)展的趨勢，因勢利導，精準規(guī)范運行機制并重點指引多樣化發(fā)展路徑

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，逐步健全城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，城鄉(xiāng)要素流動和交換將更加活躍，集體產(chǎn)權(quán)封閉性將逐步打破，創(chuàng)新合作經(jīng)濟發(fā)展乃大勢所趨，放權(quán)賦能與市場化運作將是農(nóng)村集體經(jīng)濟改革發(fā)展的主旋律。在實踐趨勢上，發(fā)展新型集體經(jīng)濟要立足集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以開放式產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為取向，健全集體經(jīng)濟組織治理機制，規(guī)范運行機制，創(chuàng)新集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，將傳統(tǒng)型集體經(jīng)濟推進混合所有制改造，成為優(yōu)先發(fā)展的合作經(jīng)濟模式。黨的十八屆三中全會提出發(fā)展各類資本交叉持股且相互融合的混合所有制經(jīng)濟。通過“村企合作”，鼓勵和支持集體組織跟其他市場主體開展合作經(jīng)營，并實行村村聯(lián)合、村鎮(zhèn)聯(lián)動，進行多種形式的合作經(jīng)營暨融合發(fā)展，集體組織與公司企業(yè)等組建混合所有制經(jīng)營實體，可以在要素集聚、運營管理、產(chǎn)權(quán)利益等方面產(chǎn)生積極效能，建立利益共享的紐帶關(guān)系。有效的“村企合作”，可促進城鄉(xiāng)資源互補與要素優(yōu)化配置，有利于實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，提升集體資產(chǎn)運管能力，助推集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。由于既往集體經(jīng)濟組織市場經(jīng)濟主體地位保障不足、集體資產(chǎn)管理體制機制存在運行障礙以及應對風險防范考量，“村企合作”程度不高及合作領(lǐng)域有限。為推進集體經(jīng)濟通過多元化合作實現(xiàn)融合發(fā)展，立法創(chuàng)制可考慮：一是依法促進集體資產(chǎn)跨村域流轉(zhuǎn)、構(gòu)建市場化運營機制，提高資源配置效率；二是彰顯集體經(jīng)濟組織市場經(jīng)濟主體地位，探索其作為特別法人地位的實現(xiàn)方式——譬如依托村集體成立“強村公司”運營集體資產(chǎn)，通過鎮(zhèn)村聯(lián)動并下放資源統(tǒng)籌利用及資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)，借鑒國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管模式，未必直接介入或包攬審核集體組織載體具體運營管理。

在法律演進上，從2003年《農(nóng)村土地承包法》到2007年《物權(quán)法》，再到2018年《農(nóng)村土地承包法》、2019年《土地管理法》的修改，直到2020年《民法典》實施，如今《集體經(jīng)濟組織法》即將實施，農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)逐步實化，強化了集體組織經(jīng)營自主權(quán)的保障，為集體資產(chǎn)有效利用奠定了法律基礎(chǔ)。只是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人之特別屬性，《民法典》并沒有明確，需要專門的配套立法予以規(guī)范并彰顯其特殊的市場（經(jīng)濟）主體地位。一是創(chuàng)新構(gòu)建市場化運營機制。拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展路徑的關(guān)鍵在于通過市場機制將集體資源資產(chǎn)統(tǒng)籌利用，拓寬流轉(zhuǎn)交易范圍，以此盤活資產(chǎn)。集體資產(chǎn)管理市場化運作，可借鑒深圳、北京、上海等地先行經(jīng)驗，通過體制機制創(chuàng)新，將有限的集體資產(chǎn)投入到前景收益較高的產(chǎn)業(yè)項目和合作主體上，使集體資產(chǎn)管理體制和運行機制符合市場經(jīng)濟要求。二是創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展路徑。經(jīng)過改革改制的廣東集體經(jīng)濟組織，綜合考慮傳統(tǒng)優(yōu)勢、基礎(chǔ)條件（如區(qū)位、資源及人才）和發(fā)展環(huán)境，有效利用集體的自然、生態(tài)和農(nóng)耕文化等資源要素，加強村企合作，因地制宜探索 “聯(lián)營聯(lián)建”機制，發(fā)展混合型經(jīng)濟；有條件的地方探索打破區(qū)域界限，通過抱團聯(lián)合，有效盤活集體資源資產(chǎn)，拓展集體經(jīng)濟合作路徑。

遵循黨的二十屆三中全會有關(guān)發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、帶動農(nóng)民共同富裕等部署要求，制定條例，堅持問題導向、注重解決改革發(fā)展中的實際問題，是立法的核心價值追求。著重解決農(nóng)民增收致富渠道不多、農(nóng)村資源要素有待激活、農(nóng)村集體“三資”管理不夠規(guī)范等問題，將帶動農(nóng)民增收作為立法目的之一，并從整合農(nóng)民資源資產(chǎn)、充分利用農(nóng)村人力資源、加強集體財產(chǎn)監(jiān)督管理等創(chuàng)制安排。同時考慮到，隨著社會治理模式從管理型向治理型轉(zhuǎn)變，立法所倚重的提倡、激勵、服務、引導式治理模式成為解決改革發(fā)展問題的更優(yōu)方案。充分運用集體產(chǎn)權(quán)改革制度成果完善適應新型集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展治理體系。注重對 “產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制”的政策要求和“資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、經(jīng)營性財產(chǎn)參股等多樣化發(fā)展途徑”原則規(guī)定的細化，并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和支持“飛地經(jīng)濟”“政銀企村”合作經(jīng)營、推進農(nóng)村物流工作等作了規(guī)定。因此，條例具體條款體現(xiàn)：其一、全面貫徹落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。條例有十八條銜接細化了組織法的內(nèi)容即涉及總則、財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配、扶持措施等三章約30個條款。第七至十二條的制度設(shè)計，分別從發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)（第七條）、開展合作經(jīng)營（第八條）、盤活資源整合利用資產(chǎn)（第九條）、提升物業(yè)經(jīng)濟（第十條）、拓展居間服務（第十一條）、有條件的資產(chǎn)參股（第十二條）等類型或領(lǐng)域，重在解決集體經(jīng)濟發(fā)展途徑單一、集體資源匱乏、閑置資源利用不足、扶持保障措施不多等問題，因地制宜，既細化上位法規(guī)定的多樣化發(fā)展途徑，又固化廣東行之有效的經(jīng)驗做法，對盤活利用鄉(xiāng)村各類資源作出規(guī)范指引。同時，明確要求完善相應的財政、土地、科技、人才、產(chǎn)業(yè)政策、公共設(shè)施建設(shè)等扶持措施，確保上位法的制度安排在廣東落細落實落地。不過，根據(jù)組織法明確集體經(jīng)濟組織規(guī)范運行的基本要求，首先，要依法健全組織機構(gòu)，制定章程，依法履行職責，落實民主決策和民主管理，

保障成員通過有效途徑行使民主權(quán)利，適應集體經(jīng)濟良性發(fā)展需要；其次，支持做好組織建設(shè)基礎(chǔ)工作的前提下，繼續(xù)開展股份合作制工作；再就是，要求政府指導集體經(jīng)濟組織制定公積公益金提取和使用辦法。其二、貫徹落實鄉(xiāng)村振興促進法。銜接鄉(xiāng)村振興促進法和國家政策的有關(guān)規(guī)定，明確政府和部門需要具體保障的職責事項。譬如第五條明晰集體產(chǎn)權(quán)以及其保障工作的基本要求。

還有，條例第七條明確支持引導借助優(yōu)勢條件發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，鼓勵引導集體經(jīng)濟組織因地制宜利用特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；第二款鼓勵國企、民企、科研機構(gòu)等發(fā)揮優(yōu)勢，帶動集體經(jīng)濟組織通過產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持發(fā)展新型集體經(jīng)濟多種形式合作經(jīng)營暨融合發(fā)展的指引。一是鼓勵支持跟其他市場主體開展合作經(jīng)營；二是實行村村聯(lián)合、抱團發(fā)展推行“政銀企村”廣東實踐探索的經(jīng)驗模式，借鑒廣東既往扶貧開發(fā)實踐中“萬企幫萬村”的經(jīng)驗模式，且符合廣東鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施“百千萬”工程中“萬企興萬村”的政策 導向。

六、基于提質(zhì)增效的目標，統(tǒng)籌安排扶持保障措施，推動配套機制協(xié)同構(gòu)建

條例的制定過程中，根據(jù)廣東省域集體經(jīng)濟發(fā)展情況梳理形成問題清單，結(jié)合問題清單對政策“工具箱”中促進元素進行充分的論證，科學確定相應的促進措施、保障機制及激勵手段，旨在優(yōu)化集體經(jīng)濟發(fā)展營商環(huán)境，配套完善政策供給機制，促使政策因勢利導、因地制宜、集成發(fā)力及精準施策。

第一，堅持問題導向，針對各方重點關(guān)切，精準完善制度措施。譬如，條例第五條針對歷史遺留問題，明確對尚未進行確權(quán)登記的集體所有的不動產(chǎn)，根據(jù)實際情況分類處理；規(guī)定集體經(jīng)濟組織應當依法處理集體資產(chǎn)被違法違規(guī)占用、出租、發(fā)包等問題，各級政府給予指導和支持。再如，條例第六條針對開會難、表決難等問題，明確可通過現(xiàn)代信息技術(shù)保障成員行使民主權(quán)利；第七條針對農(nóng)村物流成本較高等問題，明確政府及有關(guān)部門促進農(nóng)村物流資源融合和集約利用，推動農(nóng)村物流降本增效；第十三條針對村莊規(guī)劃不完善、查詢難等問題，明確規(guī)劃編制要求，落實用地布局安排，要求鎮(zhèn)政府為查詢村莊規(guī)劃提供便利。還如，條例第十五條針對集體經(jīng)濟組織公共服務負擔較重的問題，明確縣級以上政府加大對農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)與管護、公共服務、村級組織運轉(zhuǎn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，為集體經(jīng)濟發(fā)展“減負”并“強基”。

第二，條例統(tǒng)籌完善財政、土地、科技、人才、產(chǎn)業(yè)政策、公共設(shè)施建設(shè)等扶持措施（第十三條至第十八條）。第十三條規(guī)定規(guī)劃編制預留用地規(guī)模、查詢土地利用信息、支持集體統(tǒng)籌利用分散用地等有關(guān)保障措施；第十四條落實組織法關(guān)于項目扶持的內(nèi)容，將扶持對象擴展至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立的市場主體；第十五條至第十七條規(guī)定 “補改投”等財政扶持措施、稅費金融扶持措施和科技賦能等內(nèi)容；第十八條規(guī)定職業(yè)經(jīng)理人等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)、引進、激勵等措施，要求相關(guān)部門組織專項培訓，支持集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理人員接受教育培訓和創(chuàng)業(yè)指導等。由此形成組合拳式的整套法治措施，集成化發(fā)力且精準化施策，有的放矢，強基賦能，力求促解集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展要素的“瓶頸”。

第三，鑒于促進型立法有較多鼓勵性的原則規(guī)定，貫徹實施需要協(xié)同構(gòu)建配套規(guī)制保障。條例做出的某些原則規(guī)定或一般指引，有待相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域或各部門各地市根據(jù)事權(quán)范圍加以細化。譬如，第十九條要求省政府加強集體財產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)；第三條要求縣級政府將促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展納入縣域經(jīng)濟發(fā)展布局，基層政府落實促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展的具體措施；第五條針對集體產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題，需要地方政府統(tǒng)籌措施予以化解，該條還要求政府及相關(guān)部門支持和指導集體經(jīng)濟組織進行資產(chǎn)清查，依法處理違法違規(guī)問題；第十四條要求有關(guān)部門制定適宜由集體經(jīng)濟組織及其設(shè)立的市場主體優(yōu)先實施的項目范圍和具體條件；第十五條要求政府創(chuàng)新促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展的財政扶持方式等等，類似條款的具體責任要求共約20項。當然，無論是縱向或橫向，均要做好條例一般規(guī)范指引與相關(guān)立法細化規(guī)制具項要求的匹配關(guān)系，以完善改革發(fā)展的規(guī)范保障體系，確保政策扶持能夠集成發(fā)力及精準施策。

第四，補充說明的是，誠如賀雪峰教授認為，不同地區(qū)縣域集體經(jīng)濟區(qū)域差異性大，意味著農(nóng)村土地、勞動力和資本等要素在城鄉(xiāng)之間流動交互狀態(tài)各異，由此形成鄉(xiāng)村經(jīng)濟功能區(qū)域差異^［3］。就廣東珠三角與粵東西北比較而言，不同城鄉(xiāng)關(guān)系狀態(tài)下的農(nóng)村集體階段性功能不同，凸顯集體經(jīng)濟的發(fā)展機會、主導模式、主要目標以及實現(xiàn)路徑存在較大差異。條例（第七至十二條）有關(guān)多樣化發(fā)展路徑的指引安排，就是結(jié)合考量了廣東集體經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展差異與比較優(yōu)勢。因此，貫徹實施該條例，推動全域廣東促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展，不搞也無法實現(xiàn)“齊步走”，在統(tǒng)籌謀劃全域廣東與區(qū)域協(xié)調(diào)合理兼顧的前提下，因地制宜地安排扶持措施，凸顯精準施策，探求不同的“密匙”或解碼策略，探索不同區(qū)域新型集體經(jīng)濟發(fā)展模式及實現(xiàn)提質(zhì)增效的具體路徑。

綜上所述，該條例是全國首部專門促進并引領(lǐng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的省級地方性法規(guī)，采取以“小切口”立法模式，主要對廣東新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展實踐經(jīng)驗予以提煉固化，以法治思維推動廣東加力提速實施“百千萬工程”， 從而帶動農(nóng)民增收致富，促進共同富裕。可以預見，條例的精準制定與付諸實施，對于廣東切實貫徹黨中央和國家決策部署，推動廣東新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，將會發(fā)揮重要的法治引領(lǐng)和保障作用。條例預期的實施效應可以概括為“二十 ”個字：放權(quán)松綁、強基賦能、減負搞活、引領(lǐng)保障、提質(zhì)增效。

參考文獻：

［1］

周楠.發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)賦能鄉(xiāng)村振興［EB/OL］.（2022-12-28）［2024-12-05］https：//www.163.com/dy/article/HPMCOVT505346RC6.html.

［2］房紹坤.促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的法治進路［J］．法學家，2023（03）：1-14.

［3］賀雪峰.東西中國［M］．北京：中國人民大學出版社，2024.

（責任編輯：楚"霞）

Integrity Preservation and Innovation： Guangdong Pioneers Specialized Legislation to Promote High-Quality Development of New Rural Collective Economy

——An Essential Interpretation of Guangdong Provincial Regulations

WANG Quan-dian，OU Ren-shan

（College of Humanities and Law， South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642）

Abstract：

The Guangdong Provincial Regulations on Promoting New Rural Collective Economic Development？represent China's first provincial-level legislation specifically designed to advance and guide new rural collective economies. Adopting a \"targeted legislative model\"， these regulations uphold the legal philosophy of integrity preservation and innovation. They systematically regulate operational mechanisms of new collective economies， guide diversified development pathways， and establish supportive measures centered on rural prosperity. By refining Guangdong's practical experiences under new development requirements， the regulations precisely drive farmer income growth and common prosperity. To achieve quality-efficiency enhancement， they coordinate supportive policies， construct collaborative mechanisms， and clarify governmental responsibilities， thereby manifesting the legal system's triple function of promotion， guidance， and safeguarding in rural economic governance.

Key words：New rural collective economy; Promotion-oriented legislation; Legal governance guidance; Legal safeguarding