辦理跨區劃流域生態環境公益訴訟案件的有效舉措

摘 要：跨區劃流域生態環境治理長期面臨“九龍治水”困境，主要表現為各地基層政府缺乏系統治理理念，縱向執行法律政策出現鈍化、橫向協作上存在不足及監督機制不完善，導致系統治理難以實現。檢察機關依托檢察公益訴訟制度，以凝聚系統治理共識為出發點，發揮檢察一體化機制和跨區域協作工作機制優勢，強化遙感技術應用，推動形成全流域上下多層級、橫向“一盤棋”辦案格局，并通過多元監督機制確?？鐓^劃流域生態環境的系統長效治理。

關鍵詞：公益訴訟 跨區劃流域 生態環境 系統治理

一、基本案情及辦案過程

八尺江作為邕江最大的支流，是珠江流域的重要組成部分，其發源于廣西壯族自治區防城港市上思縣，流經欽州市欽北區、南寧市江南區、南寧市良慶區、南寧市邕寧區，共跨三市五縣區，是典型的跨多區劃河流。八尺江與其上游三大水庫形成一個水域整體。近年來，隨著經濟社會的快速發展，群眾對安全飲用水源以及流域良好生態環境的需求與日俱增，八尺江（庫）已成為上述南寧市、欽州市、防城港市三個地級市的重要生態環境資源及飲用水源地。由于八尺江（庫）流域跨多個行政區劃，各地政府劃地而治，缺乏系統治理，多年來八尺江（庫）流域生態環境治理工作滯后，生態環境污染問題突出，水質不斷惡化，部分水域水質經檢測為劣Ⅴ類［1］，嚴重超出正常標準限值，影響了流域內沿岸數十萬人的飲水安全。

經調查發現，八尺江（庫）流域生態環境問題類型復雜，且各問題間相互影響，主要有：外來入侵物種水葫蘆過度繁殖、非法網箱養殖污染、流域沿岸公益林遭濫伐、流域沿岸生活污水、養殖廢水違法排放、流域沿岸圍墾種植、沿岸垃圾污染、流域沿岸違法建設、經營農家樂污染等，造成了八尺江（庫）流域河道堵塞、水質污染、生態環境破壞。針對上述公益受損問題，廣西壯族自治區南寧市良慶區人民檢察院（以下簡稱“良慶區院”）邀請屬地鎮政府、農業農村局、生態環境局、住建局等相關單位召開案件磋商會，并當場送達了檢察建議書，督促相關行政機關依法履職，加強協同共治，出臺長效機制，切實解決八尺江（庫）流域存在的環境污染問題。為了促進系統治理，良慶區院依托檢察一體化工作機制和跨區域協作辦案優勢，促成 “三市五地”檢察院簽訂《八尺江（庫）生態環境和資源保護協作機制》，構建了上下多層級、橫向“一盤棋”的辦案格局。同時探索了以衛星遙感技術、無人機、地上信息化平臺為構架的“天空地”一體化辦案應用場景，為案件辦理提供了科技支撐。通過公開聽證、邀請人大代表、政協委員、群眾等現場“回頭看”等對辦案效果進行評估，認為八尺江（庫）流域生態環境污染問題得到有效解決，水域環境得到改善，水質得到提升，保障了沿岸數十萬居民的飲用水安全。

二、跨區劃流域生態環境保護公益訴訟辦案難點及思考

由于基層政府在開展跨區劃流域生態環境治理過程中，存在缺乏系統治理共識、協同共治舉措、多元監督機制等弊端，因此在治理跨區劃河流生態環境時易陷入治理困局。

（一）跨區劃流域各基層政府缺乏系統治理共識

良慶區院在辦理的八尺江（庫）流域生態環境綜合治理行政公益訴訟案件中，經深入調研發現，各政府權衡利益不一，導致缺乏系統治理共識。主要體現在以下幾點：一是各地基層政府因發展規劃對流域的功能區劃規定不一致，導致開發利用不協同。如八尺江（庫）中的“屯六水庫”被欽州市劃為飲用水水源地，但在南寧市卻只被劃為備用水源地。由于功能區劃定不協調，導致各地在開發利用和保護同一流域時采用的標準不統一，增加了流域的系統治理難度。二是各地基層政府在經濟發展與保護流域生態環境之間觀念不統一，有的基層政府注重流域生態環境保護，有的基層政府則更畸重于追求經濟的發展而忽視流域生態保護，甚至是犧牲流域生態環境來發展經濟，忽略了流域上下游之間的協調發展與保護。例如，在八尺江（庫）流域中，處在中上游的某些地方基層政府為了帶動鄉村經濟發展，在早些年曾鼓勵當地農民回鄉臨江發展農家樂經濟，引發流域環境問題。因為缺乏系統治理共識，導致各基層政府在開發利用跨區劃流域中，無法統一規劃，增加了系統治理難度。

（二）跨區劃流域各基層政府缺乏協同共治舉措

有學者指出，在跨流域治理中，各政府間存在以行政區劃為界，將整個流域切割成“碎片化”各自為戰的情況。［2］基于“碎片化”治理模式導致各地基層政府陷入跨區劃流域生態環境治理困境，更多是各地基層政府在縱向機制和橫向機制雙重弱化的結果。［3］在縱向方面，基層政府存在執行法律與政策鈍化情況。2014年新修訂的《環境保護法》即以法律的形式明確規定對跨行政區劃流域環境污染和生態破壞實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施。黨的十八大以來，中央在政策和法律頂層設計層面對跨區劃生態環境強調系統、區域協同治理。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出“推動跨區域跨流域污染防治聯防聯控”，意味著以打破流域上下游各自為政，實現協同治理目標的污染防治聯防聯控已成為構建現代環境治理體系的重要工作。雖然上述中央政策和法律在頂層設計規定對跨區劃流域生態環境實行統一治理，但經過省、市、縣等多層級的再規劃、再細化，各層級政府存在根據地域屬性和本級政府發展利益背離中央政策和法律規定的情況，從而導致基層政府在執行中央政策和法律規定時大打折扣，弱化了縱向機制的作用。在橫向協作配合方面，辦案中發現，影響跨區劃流域系統治理的因素有兩方面。一是各單位間存在數據壁壘［4］，各行政監管單位在數據互享方面不順暢，導致生活污水排放、農業種養以及相關開發利用不能統籌推進，無序發展導致了八尺江（庫）流域污染類型多樣且復雜，增加了治理難度。二是各行政監管單位之間存在技術壁壘［5］，全流域內缺乏統一技術進行全流域監測、防治，衛星遙感技術優勢未能發揮到促進全流域治理上來。因缺乏可用于全流域監測、防治的技術手段，八尺江（庫）流域在清理養殖網箱方面，存在“運動式”弊端，下游靠近水源地的網箱清理了，養殖戶就跑到了上游去養殖，由于水域面積大，傳統的人巡、無人機航拍等方式難以全面發現環境污染問題。

（三）跨區劃流域的系統治理缺乏多元監督機制

現行對生態環境治理的監督，多來自于行政體系自上而下的監督，其更多體現的是對行政執法內部監督，具有封閉性局限。以中央環保督察和上級對下級的環境督導為例，一方面，各地基層政府在應對上級督導時，往往出現篡改數據、虛報材料等情況。雖然《環境保護法》對“嚴禁篡改、偽造監測數據”，但實際上仍存在地方政府為逃避責任而提交虛假材料的情況。［6］另一方面，各地基層政府在應對督察、督導時往往選擇“運動式”策略，對督導到的環境保護問題，短時間內加大力度整改，對沒被督導到的環境問題則置之不理，這種畸形的“運動式”應付對跨區劃流域生態環境保護無疑是不徹底、不長效的。此種存在于行政體系的內部監督具有一定的封閉性，往往排斥法律手段的監督，并逐步成為我國跨界流域污染加劇的主要原因。［7］由于缺乏有效的司法監督，致使法律手段難以運用于追究基層政府和相關職能部門的法律責任，導致基層政府和相關職能部門的責任弱化，監督的合力無法彰顯。

三、高質效辦理跨區劃流域生態環境公益保護的經驗啟示

跨區劃流域生態環境污染類型多樣復雜，傳統的、割裂的治理模式很難打破基層政府治理困局，運用法治思維和法治方式高質效實現對跨區劃流域生態環境系統治理、綜合治理、長效治理，需要從實務中提煉辦案經驗，以對現存治理困局進行有效破解。

（一）以系統治理理念共促跨區劃流域系統治理

堅持系統觀念，是黨的二十大報告提出的“六個必須堅持”之一，是譜寫馬克思主義中國化時代化新篇章的科學世界觀和方法論，更是新時期解決跨區劃流域治理必須堅持的科學思想方法。回歸檢察公益訴訟制度“以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化”的設計初衷［8］，檢察公益訴訟制度在服務保障基層政府跨區劃流域生態環境治理中，具有凝聚公益保護和系統治理共識優勢。針對跨區劃流域間各基層政府缺乏系統治理共識，導致開發利用與環境保護難以統籌推進問題，良慶區院以公益保護和促進全流域系統治理為出發點，通過公益訴訟檢察辦案形式，推動相關部門出臺《八尺江“流域共治”長效機制實施方案》，促進流域內各基層政府形成系統治理理念，各基層政府同步對“水葫蘆”“農業無序種養”等污染源進行統一治理，取得了多年來“各自為戰”所沒有取得成效。同時，跨區劃流域所涉各地行政機關統一了執法監管力度，并站在整個流域的綜合保護角度出發統一規劃開發與利用。

（二）發揮一體化、數字化辦案優勢促進跨區劃流域綜合治理

基于跨區劃流域生態環境治理過程中，基層政府在縱向執行法律政策鈍化和橫向間缺乏有效協作，從而導致治理不協調統一的問題，良慶區院思考通過整個流域內公益訴訟辦案及引入數字賦能監督，促進跨區劃流域綜合治理。一是充分發揮檢察一體化機制和跨區域協作工作機制優勢［9］，形成上下多層級、橫向“一盤棋”的公益保護辦案格局。一方面，充分發揮檢察一體化辦案優勢，積極向上級檢察機關請示，推動涉案跨區劃流域所涉“三市五地”檢察院建立《關于八尺江（庫）流域生態環境和資源保護協作機制》，由上級檢察院統籌對整個流域公益保護辦案的推進，流域內所涉下級檢察院對跨區劃流域內的公益受損問題進行立案辦理，以層層監督的方式有效防止基層政府在執行政策時出現鈍化。另一方面，充分發揮跨區域協作工作機制的優勢，對發生在不同區劃流域的生態環境污染線索問題，辦案中通過移送案件線索至流域內其他區劃檢察院辦理，打破不同區劃“各自為戰”的困局，致力于實現全流域“無死角”的公益保護局面。二是積極發揮數字檢察優勢，提升新質法律監督能力。針對以往對跨區劃流域治理中，存在數據壁壘和技術壁壘問題，積極發揮“河長+檢察長制”工作機制作用，調取流域內相關行政業務數據，結合衛星遙感技術，建立跨區劃流域生態環境治理監督建模，對整個流域進行實時動態監測，不僅做到了提前預警預防，將流域治理提前到污染發生前，還能實現對整個流域辦案的“回頭看”，防止流域生態環境污染問題反彈，使跨區劃流域生態環境治理真正具有長效性。辦案中，良慶區院還創建了 “天上看”“云上算”“地上驗”的“天空地”一體化辦案應用場景，創新了跨區劃流域生態環境系統治理模式，在線索摸排、調查取證、持續跟進監督及綜合治理等方面，為跨區劃流域公益訴訟案件的辦理提供了科技支撐。

（三）構建多元監督體系保障跨區劃流域長效治理

一是充分發揮司法監督優勢，構建司法監督體系。以檢察公益訴訟制度為紐帶完善法律體系的監督，是構建司法監督體系在跨區劃流域生態環境治理的重要路徑。一方面，發揮行政公益訴訟制度中“訴”的屬性作用，以“訴”標準和要求督促基層政府履行監管職責。另一方面，發揮檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟主體優勢。檢察機關作為公益訴訟起訴人，在專業性、人員配置、調查核實權能、組織保障等方面具有一定的優勢，能較好地彌補基層政府在面臨生態環境污染發生時難以追究違法行為人民事責任的難題。同時更好地補強了對違法行為人的法律制裁，彌補單一行政處罰的懲罰性和震懾性弱的缺陷。良慶區院針對八尺江（庫）流域內公益林被濫伐的情況，起訴了一批刑事附帶民事公益訴訟案件，并結合宣傳教育，起到了很好的效果。二是踐行全過程人民民主，有效引入社會力量監督。首先，充分發揮“益心為公”志愿者優勢，志愿者反映跨區劃流域公益受損問題線索，并對跨區劃流域辦案過程進行跟蹤，對辦案效果進行評估。其次，在辦案中，召開公開聽證，強化運用檢察聽證制度引入社會力量對跨區劃流域生態環境保護辦案效果的監督。最后，邀請人大代表、政協委員、群眾、媒體等對辦案效果進行現場評估，實現了辦案的社會效果。三是引入向人大報告、紀檢監察通報等監督方式。檢察機關在辦理跨區劃流域生態環境保護案件時，如遇行政機關不予配合或不依法履行職責維護社會公共利益時，可以向人大常委會報告和向紀檢監察機關通報的方式，督促行政機關更好履行職責，及時維護社會公共利益。